市域社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨的法律問(wèn)題與路徑探索

吳停停，陸偉明

(1．皖西學(xué)院 法學(xué)院，安徽 六安 237000；2．西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 400000)

2018年6月4日，在延安干部學(xué)院新任地市級(jí)黨委書(shū)記培訓(xùn)示范班開(kāi)班式上，中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)陳一新首次正式提出“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念，“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”亦是黨的十九屆四中全會(huì)提出的行動(dòng)目標(biāo)。2019年全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化會(huì)議進(jìn)一步提出，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，以開(kāi)展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)為抓手，探索具有中國(guó)特色、市域特點(diǎn)、時(shí)代特征的社會(huì)治理新模式。隨著政策的推進(jìn)，全國(guó)各地開(kāi)始推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程，其中的法律問(wèn)題也逐漸凸顯。

一、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨的法律問(wèn)題

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)法治保障、德治教化、自治為基和智治支撐，在推進(jìn)過(guò)程中面臨的法律挑戰(zhàn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：

(一)市域法律制度不健全

第一，我國(guó)《立法法》第七十二條第二款賦予了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化等方面制定地方性法規(guī)的權(quán)限，但其內(nèi)容具有高度概括性和不確定性以及許多模糊之處：一是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的具體范圍不明確，特別是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，其與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)密切相關(guān)，實(shí)踐中設(shè)區(qū)的市往往因?yàn)榉l規(guī)定的具體范圍模糊而“不敢”制定相關(guān)地方性法規(guī)。二是法條中的“等”字如何理解，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界均存在諸多爭(zhēng)議，這不利于推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。[1]

第二，地方性立法的可操作性問(wèn)題成為地方立法難以突破的“圍墻”。在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中，地方性法規(guī)要想取得預(yù)期效果，必須要立足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，遵循成本最小化以及效益最大化原則。[2]隨著文明城市的推進(jìn)，各大城市相繼出臺(tái)文明行為促進(jìn)條例，目前已有40多個(gè)城市或地區(qū)頒行了類似地方性法規(guī)。從本質(zhì)上，文明行為立法的終極目標(biāo)是凝聚社會(huì)共識(shí)，使公共道德上升為法律約束，初心是促進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。但對(duì)比多個(gè)城市文明行為促進(jìn)條例發(fā)現(xiàn)，內(nèi)容大同小異，其中多個(gè)條款將道德問(wèn)題直接上升為法律，并約定了處罰措施，這在現(xiàn)實(shí)中往往會(huì)面臨操作難、取證難、處罰難等諸多問(wèn)題。加上各個(gè)執(zhí)法部門(mén)之間相互推諉，以至于法律條款最終成為擺設(shè)，缺乏預(yù)期的可操作性。

(二)社會(huì)矛盾化解機(jī)制不暢通

第一，在當(dāng)下市域社會(huì)治理實(shí)踐中，網(wǎng)格化管理的法律地位不明確，網(wǎng)格員的很多工作無(wú)法順利開(kāi)展，群眾配合力度不夠。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是網(wǎng)格員的聘任沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)采取志愿者模式，自愿承擔(dān)網(wǎng)格員這一職位，有的地區(qū)采取向社會(huì)公開(kāi)招聘的模式，導(dǎo)致網(wǎng)格員素質(zhì)參差不齊；二是對(duì)網(wǎng)格員的福利待遇沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有規(guī)定網(wǎng)格員的晉升空間，導(dǎo)致網(wǎng)格管理員的工作熱情并不高。

第二，市域檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的總量較大，但范圍受限。首先是刑事附帶民事訴訟占比高達(dá)64%，這些案件中的一部分是可以通過(guò)普通刑事附帶民事訴訟得以解決，但在實(shí)踐中卻往往通過(guò)獨(dú)立的公益訴訟程序解決，這其實(shí)是司法資源的一種浪費(fèi)。其次是公益訴訟案件分布領(lǐng)域不均衡。最后是地區(qū)發(fā)展不平衡，有些城市檢察機(jī)關(guān)還存在立案空白，加上某些基層檢察機(jī)關(guān)辦案人員缺乏公益訴訟方面的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一職能并未充分發(fā)揮。以上這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題會(huì)限制檢察院公益訴訟制度的健康發(fā)展，使這一制度化解社會(huì)矛盾的功能也受到限制，最終影響市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)現(xiàn)代科技運(yùn)用不充分

第一，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，新型網(wǎng)絡(luò)犯罪層出不窮。網(wǎng)絡(luò)空間相比現(xiàn)實(shí)空間更具有吸引力和誘惑力，犯罪分子抓住網(wǎng)絡(luò)的虛擬性以及人們的消費(fèi)心理，利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施詐騙、盜竊等犯罪行為。[3]近年來(lái)，市域檢察機(jī)關(guān)辦理的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件數(shù)量大幅上升，已經(jīng)初步顯現(xiàn)出犯罪的“摩爾定律”，①網(wǎng)絡(luò)犯罪數(shù)量逐年增長(zhǎng)，年增幅高達(dá)34%。從犯罪的總體數(shù)量以及犯罪類型構(gòu)成來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)犯罪占到犯罪總數(shù)的三分之一，已然成為第一大犯罪類型。

第二，網(wǎng)絡(luò)法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不足。E時(shí)代的來(lái)臨，網(wǎng)絡(luò)公眾事件大量涌現(xiàn)，公眾參與的便利性提高。但在評(píng)議公眾事件時(shí)，非理性的聲音也比較多，大多數(shù)網(wǎng)友都是在對(duì)事件不了解的情況下進(jìn)行評(píng)論，且傳播的速度極快。例如，重慶萬(wàn)州公交車墜江事件中，隨著相關(guān)視頻的不斷爆出，社會(huì)公眾幾乎“親歷”了整個(gè)事件。一時(shí)間，全社會(huì)都開(kāi)始關(guān)注公交車的司乘關(guān)系、公交司機(jī)的保護(hù)措施等問(wèn)題。一個(gè)小概率的極端事件發(fā)生，似乎只要“社會(huì)戾氣”在受眾中蔓延，市域相關(guān)部門(mén)就會(huì)關(guān)注問(wèn)題并采取相應(yīng)的措施?？傊?，隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)法律風(fēng)險(xiǎn)治理能力已然成為市域執(zhí)法部門(mén)的“驗(yàn)金石”，也是提高市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要途徑，但目前這種能力尚待提高。

第三，城市公共法律服務(wù)平臺(tái)在推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。公共法律服務(wù)區(qū)別于有償?shù)姆煞?wù)，其主要特征在于公共性和普惠性，主要內(nèi)容包括但不限于法律咨詢、法治宣傳、法律援助、公證、人民調(diào)解等。市域公共服務(wù)平臺(tái)在運(yùn)行中仍然存在一些突出問(wèn)題：首先是平臺(tái)管理和運(yùn)行機(jī)制不健全，大多數(shù)城市的公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)仍處于探索階段，其中政府的管理以及運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚不完善，實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺(tái)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠通暢，與市民實(shí)際需求存在差距。其次是公共法律服務(wù)供給不足，人員太少，范圍太窄，不能及時(shí)掌握市民的法律需求。最后是公眾對(duì)于公共法律服務(wù)參與度低，究其原因，主要還是公眾對(duì)公共法律服務(wù)平臺(tái)的概念以及運(yùn)行并不了解，缺乏主人翁意識(shí)。

二、完善市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法律問(wèn)題的路徑探索

針對(duì)前文提出的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的法律問(wèn)題，在參考借鑒各地有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者提出了以下完善路徑：

(一)健全市域法律制度

為了有效解決《立法法》第七十二條第二款關(guān)于設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)上存在的模糊之處，需要厘清設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍。首先，肯定式列舉就是要明確上述三個(gè)方面事項(xiàng)(城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)與歷史文化保護(hù))的具體范圍。其次，需要以否定式排除的方式來(lái)規(guī)范哪些立法權(quán)是設(shè)區(qū)的市絕對(duì)不能“染指”的事項(xiàng)。②

市域在立法過(guò)程中，除非確有必要采取“宜粗不宜細(xì)”的方式外，應(yīng)當(dāng)普遍奉行“能細(xì)則細(xì)”的立法原則。凡能夠在法規(guī)中明確的，盡量予以明確，能夠具體的盡量具體，盡量減少二次立法、三次立法。在立法時(shí)，應(yīng)盡量避免“鼓勵(lì)”“嚴(yán)重”“重要”“提倡”等模糊性表述，對(duì)于行政級(jí)別必須表述清晰，不能有模棱兩可之處。除此之外，立法后評(píng)估是地方市域立法工作的重要環(huán)節(jié)，不僅為今后法規(guī)更新修改提供可靠依據(jù)，也在很大程度上提高了地方立法的民主性、科學(xué)性和可行性，最終使立法活動(dòng)在實(shí)施單位、立法機(jī)關(guān)與社會(huì)之間形成良性互動(dòng)，以達(dá)到提高地方立法質(zhì)量的目的。

(二)探索新型社會(huì)矛盾化解機(jī)制

制定相應(yīng)的網(wǎng)格管理法規(guī)，明確網(wǎng)格管理員的法律地位以及相關(guān)職責(zé)，給予網(wǎng)格化管理法律支撐。例如，安徽省黃山市出臺(tái)了《黃山市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理暫行規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范網(wǎng)格化服務(wù)管理。[4]除此之外，對(duì)于市域社會(huì)矛盾化解，需要強(qiáng)化德治教化功能。例如，黃山市依托各類文化載體，打造“鄉(xiāng)賢+”社會(huì)治理模式，創(chuàng)造出“鄉(xiāng)賢·法官工作室”“祠堂調(diào)解”“生態(tài)美超市”“正氣銀行”等模式做法。市域社會(huì)矛盾化解，同樣需要強(qiáng)化自治基礎(chǔ)功能，打造新時(shí)代市域版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)群眾自治功能，完善“一約四會(huì)”制度。

加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。2018年3月28日通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》指出，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，一方面有利于提高隊(duì)伍質(zhì)量，充分發(fā)揮人民調(diào)解維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定“第一道防線”作用；另一方面，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化亦是極其重要的。市域在加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)方面，可以從嚴(yán)格選任、加強(qiáng)培訓(xùn)、積極動(dòng)員社會(huì)力量參與等方面入手。

拓寬公益訴訟案件線索的來(lái)源渠道，需要對(duì)市域檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的外延進(jìn)行界定。如何界定“履行職責(zé)”，需要將其做擴(kuò)大解釋，即只要是合理途徑發(fā)現(xiàn)的案件線索，均應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，這也是屬于檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的范圍。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)各部門(mén)之間的配合與協(xié)作，這不僅要求在同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間也應(yīng)當(dāng)建立線索通報(bào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到信息互通，盡可能減少案源信息的遺漏。需要注意的是，行政機(jī)關(guān)的抵制情緒會(huì)影響公益訴訟工作的開(kāi)展。在這一點(diǎn)上，需要明白檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并不是和行政機(jī)關(guān)“對(duì)著干”，而是有效化解社會(huì)矛盾的方法，所以行政機(jī)關(guān)需要轉(zhuǎn)變觀念，積極配合。

(三)積極利用現(xiàn)代科技解決市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法律問(wèn)題

推動(dòng)現(xiàn)代技術(shù)與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的深度融合，以“智治”作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化有力支撐，以信息化建設(shè)提升市域社會(huì)服務(wù)管理精細(xì)化水平。目前各大城市都在推進(jìn)“智慧城市”“城市大腦”建設(shè)，以智能化促進(jìn)精細(xì)化，目標(biāo)是打造市域社會(huì)治理智能化、精細(xì)化新亮點(diǎn)，從而不斷深化社會(huì)服務(wù)管理信息化建設(shè)。完善“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”，實(shí)時(shí)把握群眾公共服務(wù)訴求，精準(zhǔn)提供個(gè)性化服務(wù)。市域社會(huì)治理需要與現(xiàn)代科技深度融合，打造市域綜合交互平臺(tái)，將各部門(mén)現(xiàn)有系統(tǒng)有機(jī)整合，形成各領(lǐng)域之間、各行業(yè)系統(tǒng)之間互相協(xié)同、共享開(kāi)放的協(xié)同處置體系，形成市域社會(huì)治理信息化建設(shè)“一盤(pán)棋”體系。

除此之外，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以滲透到市域社會(huì)治理的方方面面，如通過(guò)監(jiān)測(cè)居民用水量來(lái)判斷居民的生活狀況，判斷年邁失獨(dú)老人是否過(guò)世等。物聯(lián)網(wǎng)在電動(dòng)車防盜、智能門(mén)禁、智安校園等方面也將發(fā)揮積極作用。因此，推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“智治”支撐作用，依托社會(huì)治理物聯(lián)網(wǎng)交互平臺(tái)，加大各部門(mén)和社會(huì)主體數(shù)字資源整合力度。

國(guó)內(nèi)公共法律服務(wù)體系建設(shè)起步較晚，目前發(fā)展比較全面的是浙江、江蘇等地，這些城市在長(zhǎng)期實(shí)踐摸索中積累了豐碩成果，故在完善市域公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面可以借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)。市域公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的完善，無(wú)非是從實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三個(gè)方面入手，目標(biāo)是使這三大平臺(tái)有機(jī)融合，豐富公共法律服務(wù)內(nèi)容，全力滿足公眾的多樣化需求。首先在實(shí)體方面，政府需要積極主動(dòng)發(fā)揮服務(wù)職能，司法行政部門(mén)要做好牽頭工作，加快設(shè)立統(tǒng)一的公共法律服務(wù)中心。在熱線方面，充分運(yùn)用“12348”法律援助熱線，通過(guò)功能集聚整合，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)“一鍵通”。除此之外，可以與中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信合作，使其三方用短信方式宣傳城市的公共法律服務(wù)熱線，引導(dǎo)公眾運(yùn)用法律援助熱線維護(hù)自身的合法權(quán)益。在網(wǎng)絡(luò)方面，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互通，拓展服務(wù)渠道和范圍，探索城市公共法律服務(wù)中心遠(yuǎn)程服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)微信平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)普法、法律咨詢、糾紛調(diào)解等功能。

注釋：

①摩爾定律：是指可容納的晶體管數(shù)目，約每隔18個(gè)月便會(huì)增加一倍，性能也將提升一倍。該定律由英特爾(Intel)名譽(yù)董事長(zhǎng)戈登·摩爾經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期觀察發(fā)現(xiàn)。

②依據(jù)《立法法》關(guān)于地方立法權(quán)限劃分相關(guān)規(guī)定，有三類事項(xiàng)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)絕對(duì)不能觸碰：一是國(guó)家專屬立法權(quán)事項(xiàng)；二是社會(huì)管理方面的事項(xiàng)；三是關(guān)于“政治”方面的事項(xiàng)，具體包括政權(quán)建設(shè)類事項(xiàng)、政法類事項(xiàng)、社會(huì)權(quán)益類事項(xiàng)等。