檢察消費(fèi)民事公益訴訟的程序性問題研究

楊曉彤

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟要求，開啟了我國(guó)檢察公益訴訟制度的實(shí)踐，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在中央和全國(guó)人大通過試點(diǎn)方案和決定的背景下積極展開嘗試。2017年《民事訴訟法》的修改使檢察機(jī)關(guān)具有了法定訴權(quán)資格。從最高檢公布的辦案數(shù)據(jù)看，檢察機(jī)關(guān)2020年1—9月共提起民事公益訴訟案件4 361件，其中消費(fèi)民事公益訴訟案件占比并不高，且大部分選擇刑事附帶民事公益訴訟的形式。因而，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟的問題爭(zhēng)論非常激烈，本文旨在對(duì)程序性爭(zhēng)議問題進(jìn)行探討，以期嘗試提出破解之道。

一、檢察消費(fèi)民事公益訴訟的立法與司法現(xiàn)狀

我國(guó)從探索試點(diǎn)到建立實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟這一重要制度以來(lái)，出臺(tái)了一系列規(guī)定。2015年最高檢通過《檢察機(jī)關(guān)提起訴訟試點(diǎn)方案》，對(duì)檢察消費(fèi)民事公益訴訟的案件范圍、訴訟參加人等程序性問題做出了具體要求，而在具體管轄及檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中的地位等重要程序性問題上缺乏規(guī)定。2016年最高法在《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，針對(duì)管轄、案件受理和具體程序做出專門性規(guī)定，但對(duì)于具體應(yīng)如何履行訴前程序未做規(guī)定，案件的范圍和訴訟請(qǐng)求權(quán)類型也沒有突破。2017年修訂的《民事訴訟法》給予檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)消費(fèi)民事公益訴訟的資格和法律依據(jù)，標(biāo)志著檢察公益訴訟制度的確立。[1]條文中，檢察機(jī)關(guān)作為一種兜底性的主體僅在其他具有法定資格主體缺位或怠于行使訴權(quán)的情況下才可以提起訴訟，并未明確其原告地位，因而針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的身份定位引發(fā)了激烈的討論。2018年“兩高”發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，規(guī)定了訴訟前置程序，即在訴前應(yīng)當(dāng)履行為期30日公告，并規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人身份參加訴訟，但對(duì)管轄及案件范圍方面暴露的問題并未提出解決措施。2020年最高檢與多部門制定《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，就實(shí)踐中遇到的對(duì)線索移送、立案管轄等突出問題做出了規(guī)定，但對(duì)于案件受理范圍、訴前程序和管轄法院等程序性問題沒有完善。因此，目前檢察消費(fèi)民事公益訴訟相關(guān)立法在案件范圍、訴訟前置程序和案件管轄及身份定位等方面仍需要完善。

消費(fèi)民事公益訴訟屬于新的民事公益訴訟類型，目前仍處于起步和摸索階段，不僅相關(guān)法律規(guī)范處于空白，在實(shí)踐中的司法案例也不多，直至試點(diǎn)一年多才出現(xiàn)由檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件。對(duì)中國(guó)裁判文書網(wǎng)檢索有關(guān)裁判文書發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)民事公益訴訟的案例并不多且主要為刑事附帶民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)直接單獨(dú)提起民事公益訴訟案件的數(shù)量較少，這反映了檢察機(jī)關(guān)多以在辦理刑事案件過程中證據(jù)的收集和調(diào)查為主。最高檢2020年發(fā)布的指導(dǎo)性案例中有關(guān)公益訴訟的案例類型也不涉及消費(fèi)民事公益訴訟。在最高法公布的第24批指導(dǎo)性案例中也多為環(huán)境公益訴訟案例。而消費(fèi)民事公益訴訟只有“兩高”發(fā)布的十起檢察公益訴訟典型案例之一的“利川市人民檢察院提起的假牛肉案”。該案是由市級(jí)檢察機(jī)關(guān)在依法進(jìn)行訴前公告后提起的刑事附帶民事公益訴訟且最終支持了懲罰性賠償。

二、檢察消費(fèi)民事公益訴訟的程序性問題

檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟制度從探索試點(diǎn)到正式實(shí)施至今，在不斷發(fā)展改革的過程中取得了很大成效，但在現(xiàn)行規(guī)定和司法實(shí)踐操作中也反映出諸多程序性難題和困境。

1．案件范圍過于狹窄

在消費(fèi)民事公益訴訟的案件范圍方面，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范均限制在食品藥品安全領(lǐng)域。將檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)的案件領(lǐng)域范圍和案件線索的來(lái)源限制于食品、藥品安全領(lǐng)域和在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)線索太過于狹窄。[1]雖然食品藥品是關(guān)系消費(fèi)者生命健康及安全的重要領(lǐng)域，但消費(fèi)者在購(gòu)買商品或接受服務(wù)過程中出現(xiàn)的涉及產(chǎn)品質(zhì)量、霸王條款、信息泄露等其他諸多領(lǐng)域也存在侵害消費(fèi)者權(quán)益的可能，[2]仍需法律對(duì)其保護(hù)。人民檢察院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的其他領(lǐng)域行為線索因?yàn)樵谑称匪幤芬酝舛荒芤婪ㄌ崞鹪V訟，既不利于檢察院發(fā)揮維護(hù)社會(huì)公共利益的作用，也是對(duì)優(yōu)勢(shì)地位資源的一種浪費(fèi)。有學(xué)者認(rèn)為，在有限的檢察資源下，對(duì)所有類型的案件都提起訴訟不符合現(xiàn)實(shí)條件，會(huì)增加檢察院的工作量。[3]但不能因?yàn)闄z察資源緊張而不賦予其提起的權(quán)利，否則會(huì)違背公益訴訟的本質(zhì)。也有學(xué)者認(rèn)為，在其他領(lǐng)域由檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)將情況線索進(jìn)行公告，由其他有權(quán)提起公益訴訟的主體提出訴訟就足夠，實(shí)際上二者之間并不沖突。線索公告只是一個(gè)前置步驟，決定了由誰(shuí)提起的問題而不是可以提起訴訟的案件范圍。因此，不應(yīng)該對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟的案件范圍有太多限制。

2．訴前程序不夠合理

現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起消費(fèi)民事公益訴訟之前需要履行30日公告的訴前程序，改變了試點(diǎn)時(shí)檢察機(jī)關(guān)僅可向轄區(qū)范圍內(nèi)的有關(guān)組織發(fā)出督促檢察建議的要求。以訴前督促建議及公告的方式推動(dòng)適格主體提起訴訟的規(guī)定，可以彌補(bǔ)部分機(jī)關(guān)和組織怠于履職或者不作為的行為，保持了檢察機(jī)關(guān)的謙抑性且盡可能保證有關(guān)組織的司法救濟(jì)主張權(quán)，具有可行性，但太過于僵硬，且根據(jù)相關(guān)解釋訴前公告只適用于人民檢察院。由此可以看出，訴前程序的主要目標(biāo)是使法定的有關(guān)組織的公益訴權(quán)順序優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)，這可能會(huì)產(chǎn)生有違初衷的效果。目前對(duì)于訴前公告的方式、內(nèi)容及后果均沒有規(guī)定，消費(fèi)侵權(quán)發(fā)生后，往往影響大、范圍廣，在30日的公告期，不僅無(wú)法及時(shí)制止損害，而且會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間，可能會(huì)出現(xiàn)損害擴(kuò)大、救濟(jì)不及時(shí)、取證困難等問題。從實(shí)踐來(lái)看，公告并沒有解決適格主體提起訴訟的問題，即使公告后相關(guān)適格主體也依舊不履行職責(zé)或者無(wú)力履行，這也主要與訴前督促建議及公告程序沒有強(qiáng)制性相關(guān)。[4]根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不起訴的情況下是“可以”而不是“必須”提起訴訟，這意味著賦予了檢察機(jī)關(guān)裁量權(quán)，其可以選擇提起也可以選擇不提起，有違實(shí)際上設(shè)定的預(yù)想。

3．身份定位不夠科學(xué)

目前，《解釋》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的身份定位以及實(shí)踐中對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行消費(fèi)民事公益訴訟的普遍稱謂為“公益訴訟起訴人”值得商榷，至少在訴訟程序法中是不妥當(dāng)?shù)摹Ｊ紫?，“檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人”這種單獨(dú)的稱謂沒有程序法律依據(jù)，有違法之嫌。民事訴訟法在不同的訴訟程序和階段及審級(jí)當(dāng)中對(duì)當(dāng)事人規(guī)定了“被告”“上訴人”“申請(qǐng)人”等稱謂，而“公益訴訟起訴人”打破了民事訴訟法中對(duì)當(dāng)事人原有的稱謂，違背訴訟一般原理。其次，不利于保障訴訟結(jié)構(gòu)平衡，使訴訟雙方地位不平等。消費(fèi)民事公益訴訟的本質(zhì)仍是民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中與其他原告主體并無(wú)不同，無(wú)需對(duì)其特殊對(duì)待；況且其他行政機(jī)關(guān)在民事訴訟過程中的稱謂也是原告，原告稱謂不應(yīng)當(dāng)因主體不同而有所區(qū)別。[5]最后，由于不屬于訴訟程序中的當(dāng)事人范圍或其他訴訟參與人，檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)行過程中的權(quán)利義務(wù)只能參照原告的相關(guān)規(guī)定。在實(shí)踐中這種模糊的定位會(huì)出現(xiàn)問題，容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)權(quán)利的濫用，不利于保證平等當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。[2]在全國(guó)僅有30多家消費(fèi)者保護(hù)組織具有提起消費(fèi)民事公益訴訟資格的情況下,[6](P154)檢察機(jī)關(guān)的原告身份至關(guān)重要，否則變更訴訟請(qǐng)求、撤訴、和解、上訴等權(quán)利以及應(yīng)履行的義務(wù)就沒有依據(jù)，也不符合訴訟程序規(guī)定。

4．管轄規(guī)定內(nèi)在沖突

目前從不同司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟的管轄規(guī)定來(lái)看，存在彼此沖突的地方。首先從檢察機(jī)關(guān)級(jí)別來(lái)說(shuō)，理論上由市級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起，但同時(shí)也有規(guī)定在刑事附帶民事案件中可以由辦理刑事案件的檢察機(jī)關(guān)一并管轄。而依據(jù)刑事訴訟法，刑事案件多由基層人民法院管轄，且在實(shí)踐中大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)選擇提起刑事附帶民事公益訴訟，因此造成了與理論上市級(jí)為原則基層為例外相反的現(xiàn)象。[7]其次從檢察機(jī)關(guān)與法院之間關(guān)系來(lái)說(shuō)，消費(fèi)民事公益訴訟是否由同級(jí)機(jī)關(guān)之間提起與受理需要明確。如果消費(fèi)民事公益訴訟的受理法院為中級(jí)法院，與此對(duì)應(yīng)區(qū)級(jí)檢察院能否直接向中院提起消費(fèi)民事公益訴訟，還是由區(qū)級(jí)檢察院移送市級(jí)檢察院向中院提起？在實(shí)踐中存在由縣級(jí)檢察院提起中院審理的，也存在市級(jí)檢察院提起市級(jí)法院審理的，以及由區(qū)級(jí)檢察院提起互聯(lián)網(wǎng)法院進(jìn)行審理的情況?？梢钥闯?，在管轄檢察院和法院上沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中做法不一。在地域管轄方面，考慮到地方保護(hù)主義的影響以及有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)因案件復(fù)雜難以處理而怠于起訴等多種因素，僅由侵權(quán)行為地法院、損害結(jié)果發(fā)生地法院和被告人住所地法院管轄尚不足夠，可增加檢察機(jī)關(guān)所在地法院管轄。

三、檢察消費(fèi)民事公益訴訟程序性問題的破解路徑

檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟制度對(duì)于打擊消費(fèi)領(lǐng)域違法行為、維護(hù)消費(fèi)領(lǐng)域公共利益具有重要意義。針對(duì)實(shí)施過程中出現(xiàn)的程序性問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟過程中的具體程序問題和實(shí)踐難題制定專門規(guī)則或司法解釋，真正實(shí)現(xiàn)消費(fèi)民事公益訴訟的價(jià)值。

1．逐步擴(kuò)大消費(fèi)公益訴訟案件范圍

首先消費(fèi)公益訴訟案件范圍應(yīng)當(dāng)跳出限制，不再局限于食品、藥品安全領(lǐng)域，[3]擴(kuò)展到保健品等相似領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大到化妝品這一對(duì)人身安全具有重要影響的領(lǐng)域。而后將缺陷產(chǎn)品致人損害，如熱水袋、電熱毯、吹風(fēng)機(jī)等產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域給予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，具有潛在危險(xiǎn)的缺陷產(chǎn)品可能會(huì)嚴(yán)重危及不特定多數(shù)人的人身安全，納入受案范圍勢(shì)在必行。再逐步將制假售假、虛假?gòu)V告等類型案件納入進(jìn)來(lái)，例如販賣假冒偽劣口罩以及不合格服裝、飾品令消費(fèi)者過敏等，嚴(yán)重侵害了眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益，在此類領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)同樣賦予訴權(quán)。再逐漸使消費(fèi)領(lǐng)域的其他方面，如格式條款、泄露消費(fèi)者信息以及不公平交易等損害社會(huì)公共利益的行為全部劃為法定訴權(quán)范圍，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益。

2．增加細(xì)化訴前程序的適用規(guī)定

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟的訴前程序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類型案件不同特點(diǎn)增強(qiáng)督促建議、公告及公告期限的適用靈活性，同時(shí)明確公告程序的方式、內(nèi)容及后果。首先，需將督促建議與公告兩種方式相結(jié)合。在目前僅授權(quán)省級(jí)以上消協(xié)提起消費(fèi)民事公益訴訟的情況下，適格主體數(shù)量較少容易明確，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中面對(duì)能夠確定的適格主體時(shí)，可以發(fā)出書面建議督促其積極依法行使訴權(quán)，而對(duì)于不能確定的主體則可以進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的公告。[4]其次，科學(xué)設(shè)置公告期限，允許檢察機(jī)關(guān)自由裁量依據(jù)個(gè)案情形靈活處理，區(qū)分不同的侵權(quán)行為、請(qǐng)求及具體情形，對(duì)停止實(shí)施侵害行為的請(qǐng)求或不馬上采取措施將造成巨大損害的危急情形，為了防止危害擴(kuò)大，應(yīng)及時(shí)止損、固定證據(jù)，在公告的同時(shí)可以對(duì)其他主體進(jìn)行督促通知。通知到達(dá)一定時(shí)間沒有采取措施則先行提起訴訟，而不是僵硬等待30天。對(duì)于復(fù)雜、調(diào)查困難的案件則可以相對(duì)延長(zhǎng)公告的期限，以允許有關(guān)組織收集證據(jù)鑒定評(píng)估等。此外增強(qiáng)訴前程序的強(qiáng)制性，在收到督促建議的有關(guān)組織不予回復(fù)或回復(fù)后仍不提起訴訟時(shí)，可向其上級(jí)管理機(jī)關(guān)建議批評(píng)整改。在進(jìn)行督促程序時(shí)還應(yīng)指出有關(guān)組織的履職標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)可以支持起訴，避免有關(guān)組織消極起訴，消極行使相關(guān)權(quán)利。對(duì)于公告的形式可以建立一個(gè)全國(guó)的公益訴訟網(wǎng)上信息平臺(tái)(類似于人民法院報(bào))，便于有資格的起訴主體快速及時(shí)得知相關(guān)信息。

3．科學(xué)定位檢察機(jī)關(guān)的訴訟身份

在消費(fèi)民事公益訴訟中應(yīng)該對(duì)檢察機(jī)關(guān)身份形成統(tǒng)一的、確定的稱謂。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的主體地位可以籠統(tǒng)稱為“公益訴訟起訴人”，但是在具體案件訴訟程序中應(yīng)當(dāng)稱為“原告”。民事訴訟法既然已經(jīng)明確賦予其原告資格，檢察機(jī)關(guān)則不必再執(zhí)著于用“公益訴訟起訴人”的稱謂突出其特殊身份。檢察機(jī)關(guān)在具體訴訟程序中的流程、階段與其他原告并無(wú)不同，均需在規(guī)定的期間內(nèi)提交訴狀、完成舉證及質(zhì)證，因此應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟程序中的原告身份，從而明確其權(quán)利與義務(wù)，使雙方當(dāng)事人處于平等地位。具體訴訟過程中的證據(jù)申請(qǐng)及財(cái)產(chǎn)或行為保全、訴訟請(qǐng)求變更、撤訴以及申請(qǐng)上訴等權(quán)利則有據(jù)可依，而不是讓檢察機(jī)關(guān)僅有形式當(dāng)事人地位。[6]同時(shí)，原本屬于公訴人的權(quán)利則應(yīng)當(dāng)限制使用，對(duì)其監(jiān)督者的身份應(yīng)保持克制。明確其身份為原告仍然是代表公共利益提起訴訟，并不會(huì)混淆公益與私益，這樣既可以彌補(bǔ)消費(fèi)者組織提起公益訴訟案件數(shù)量較少的缺陷，保證充分及時(shí)的救濟(jì)，也不會(huì)違反程序法的原理與規(guī)定。

4．修改完善有關(guān)管轄的具體規(guī)定

通過修改制定司法解釋對(duì)檢察消費(fèi)民事公益訴訟的級(jí)別和地域管轄以及管轄銜接程序等具體問題進(jìn)行完善。在地域管轄方面，應(yīng)當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)所在地的管轄權(quán)限。消費(fèi)公益訴訟往往涉及范圍大，損害行為和結(jié)果范圍廣，而檢察機(jī)關(guān)相對(duì)固定，并且可以防止被告住所地法院地方保護(hù)主義的風(fēng)險(xiǎn)。在級(jí)別管轄方面，增加基層檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)限，區(qū)分不同類型和案情，根據(jù)訴訟涉及數(shù)額和案件的影響程度及范圍決定案件具體由哪一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起。對(duì)于案情復(fù)雜、涉及區(qū)域廣、涉案數(shù)額大、案件影響大的由市級(jí)檢察院向中級(jí)法院提起；對(duì)于案件簡(jiǎn)單、影響不大的案件由基層檢察院管轄。這既符合民事訴訟法管轄的一般規(guī)律，也可以使上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)責(zé)分明，充分利用有限的檢察資源在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)更多線索，調(diào)動(dòng)基層檢察機(jī)關(guān)的積極性。[7]級(jí)別管轄方面還需規(guī)定不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)與法院之間該如何提起具體銜接程序，由哪一級(jí)檢察機(jī)關(guān)向何級(jí)法院提起，而不是無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)的隨意提起；并且由于上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和法院的監(jiān)督關(guān)系不同，檢察機(jī)關(guān)指定管轄時(shí)與法院內(nèi)部的指定管轄協(xié)調(diào)也需要在規(guī)則中體現(xiàn)。對(duì)于具有全國(guó)指導(dǎo)意義的新情況、新問題，可由最高檢直接向最高院提起消費(fèi)公益訴訟。此外，在管轄規(guī)定方面，應(yīng)當(dāng)在遵循民事訴訟管轄的基本原則上消除沖突，在有關(guān)線索舉報(bào)、案件的調(diào)查以及使有關(guān)機(jī)關(guān)職責(zé)明晰方面，避免爭(zhēng)相起訴或互相推脫。