論校園欺凌防治視閾下我國校園警察制度的完善

■謝尊武

（長沙理工大學法學院，湖南 長沙 410114）

這些年來，我國校園欺凌問題十分突出，為此，教育部等部門先后出臺了有關(guān)文件并采取了一些措施來對其進行治理，但成效并不十分理想。近年來，有學者提出，我國應構(gòu)建完善的校園警察制度來徹底解決校園欺凌問題，但這些學者并未就校園警察制度問題進行深入研究，因此本文對該問題作一些具體探討。

一、構(gòu)建校園警察制度防治校園欺凌的必要性

（一）我國傳統(tǒng)校園安保制度的弊端

長期以來，我國各級各類學校的安保工作主要由校園保安、門衛(wèi)等人員負責，但這種校園安保制度在應對校園欺凌問題時存在以下缺陷。

1.安保人員安保能力較低

校園安保人員大多是來自安保公司的保安或一些單位的退休職工,他們大部分學歷較低，文化素質(zhì)、法治水平和專業(yè)素養(yǎng)較低，一般沒有從業(yè)資格證，也沒有經(jīng)過職業(yè)培訓，通常只能勝任校園巡邏、安全檢查等簡單的日常性安保事務(wù)，對于校園欺凌這樣一些較為專業(yè)性、復雜性的問題，他們往往難以處理妥當甚至無從處理。

2.技術(shù)防治措施和人員明顯不足

當前，對校園欺凌的防范主要是依靠人員防范和物質(zhì)防范，隨著網(wǎng)絡(luò)欺凌等事件的不斷發(fā)生，現(xiàn)有的“人防”和“物防”措施已難發(fā)揮應有作用，這就需要進行“技防”，即通過裝備和使用電子信息技術(shù)系統(tǒng)來進行監(jiān)管和防控。但目前許多學校既沒有裝備電子信息技術(shù)系統(tǒng)，也沒有配備能操作、使用這些系統(tǒng)的人員，技術(shù)防治校園欺凌還任重道遠。

3.學校難以承擔校園欺凌防治的基本職責

根據(jù)校園欺凌情節(jié)的不同，可將其分為違紀型、違法型和犯罪型。對于違紀型欺凌，學?？梢罁?jù)有關(guān)規(guī)章制度進行處理，但對涉及違法、犯罪型的欺凌，則只能由公安等專門機關(guān)來處理。校園欺凌的發(fā)生既有學校教育和管理方面的原因，也有社會、家庭以及行為人自身方面的原因，對其防治需要建立一種多方參與的聯(lián)動機制，顯然學校是難以主導建立這種機制并保障其有效運行的。

（二）構(gòu)建校園警察制度防治校園欺凌的必要性

校園警察制度是指為防治校園欺凌、維護校園安全等，在學校建立和使用警務(wù)力量的組織規(guī)則和運行機制的總稱。當前，包括網(wǎng)絡(luò)欺凌在內(nèi)的校園欺凌問題比較嚴重，建立校園警察制度，在學校派駐警察維護學校及周邊地區(qū)治安，對于防治校園欺凌是十分必要的。

1.有利于及時懲處欺凌行為，維護校園秩序

校園警察具有執(zhí)法權(quán)，對涉嫌違法犯罪的欺凌行為可以依法進行懲處，追究欺凌者的法律責任。對欺凌行為的懲處，既是對欺凌者的懲罰，也是對欺凌者和被欺凌者的教育，使他們都能認識到欺凌行為的性質(zhì)及后果，使他們引以為戒、吸取教訓，預防欺凌行為再次發(fā)生，維護校園秩序和諧穩(wěn)定。

2.有利于矯正學生的不良行為

校園欺凌事件的發(fā)生原因多樣，欺凌者自身往往有暴力等不良行為。針對這些學生，校園警察運用自己所掌握的法學專業(yè)知識、防治違法犯罪的工作方法及經(jīng)驗、警察的威懾力等，采取懲罰和教育相結(jié)合的辦法，對欺凌者進行及時有效的干預，幫助他們矯正各種不良行為，并防止他們今后再發(fā)生欺凌事件。

3.有利于提高法治教育的效果

當前各級各類學校都開設(shè)了法治教育課程，但這些課基本上是由學校的老師主講，主要講授一些法律理論知識。從實際情況看，教學效果并不十分理想。設(shè)立校園警察制度，由校園警察擔任學校法治課程主講教師。由于校園警察既有法學專業(yè)知識，又有懲罰和預防違法犯罪的辦案經(jīng)驗，如果講課方法得當，主要由他們來講授這些課程，教學效果應該會更好些。如果學生們都掌握了有關(guān)法治知識，必然會大大減少欺凌事件的發(fā)生。

4.有利于建立校園欺凌防治的聯(lián)動機制

校園欺凌事件的發(fā)生除了學校、家庭方面的原因外，還有來自社會等方面的原因，校園欺凌的防治需要加強同文化、市場監(jiān)管、社區(qū)等部門和單位的合作。在這方面，警察作為執(zhí)法人員，具有和其他部門、單位協(xié)同執(zhí)法的能力和經(jīng)驗；而且，校園警察作為派駐學校的專職人員，也有時間和精力去和相關(guān)部門、單位進行溝通、協(xié)作，建立起校園欺凌的聯(lián)動防治機制，最大程度地防治校園欺凌問題。

二、我國校園警察制度的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國校園警察制度現(xiàn)狀

早在1999年，我國就制定了《預防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)來預防中小學生等未成年人犯罪問題。進入21世紀以來，隨著校園欺凌等事件的不斷增多，2006年6月教育部、公安部等部門聯(lián)合制定了《中小學幼兒園安全管理辦法》，各地也紛紛制定了相應的地方性法規(guī)，如2006年遼寧省制定了《學校安全條例》、2007年四川省制定了《學校安全管理辦法》等。這些法規(guī)、規(guī)章實施后，全國許多地方在中小學建立了警務(wù)室，安排警察維護學校及周邊地區(qū)的治安，校園警察制度已初步建立起來。

我國目前的校園警察制度主要有以下內(nèi)容：（1）建立了校園警察機構(gòu)來維護校園治安。許多地方根據(jù)校園欺凌防治工作需要，建立校園警察機構(gòu)，設(shè)立校園警務(wù)室，采取“一校一警”“一校兩警”“多校一警”等方式派出駐校警察，維護校園及周邊地區(qū)治安。（2）規(guī)定了駐校警察的基本工作職責。校園警察的主要職責是預防和處理學校及周邊地區(qū)的有關(guān)違法犯罪行為，同時還開展必要的校園安全宣傳教育工作。（3）在校園欺凌治理方面堅持“人防”與“物防”相結(jié)合。針對校園欺凌發(fā)生原因的多元性，各地在對其進行防治過程中，一方面加強了人員的配備，建立了一支包括警務(wù)人員、保安等在內(nèi)的安防隊伍，另一方面又加強了安防設(shè)備的配置，配備了鋼叉、警盾、警棍等專用器材和視頻監(jiān)控等設(shè)施設(shè)備。（4）對校園欺凌問題實行一定程度的綜合治理。校園欺凌發(fā)生原因是多方面的，對其防控需要相關(guān)部門、單位齊抓共管、綜合治理。目前，學校和教育部門已與公安、文化等部門、單位互相溝通、相互協(xié)作，在校園欺凌防治方面取得了一定的成效。

（二）我國當前校園警察制度存在的問題

盡管我國已初步建立了校園警察制度，但該制度還不健全，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.校園警察制度的立法層次低，內(nèi)容不具體

當前關(guān)于校園警察制度還沒有統(tǒng)一的、具體的全國性法律，主要是由公安部、教育部等聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章、地方性法規(guī)加以規(guī)范。這些法的層次較低，且內(nèi)容比較粗糙，對校園警察和校園警務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)及定位、校園警察的職權(quán)與責任、管理體制、任職條件、校園警務(wù)協(xié)調(diào)機制等問題都沒有具體規(guī)定，從而影響了其作用的發(fā)揮。

2.校園警力不足，警務(wù)機制的覆蓋面有限

公安機關(guān)警員編制有限，辦案任務(wù)較重，而轄區(qū)內(nèi)的中小學數(shù)量較多，派駐學校的警員數(shù)量有限。為落實校園警察制度，很多情況下是安排協(xié)警處理校園欺凌問題[1]，而協(xié)警在執(zhí)法權(quán)和業(yè)務(wù)能力等方面都存在明顯的不足。此外，目前主要是在城市、城鎮(zhèn)地區(qū)建立了校園警察制度，廣大農(nóng)村地區(qū)還未建立起這種制度。然而現(xiàn)實情況是，農(nóng)村地區(qū)許多父母親自己文化水平不高、對子女教育方法不當，再加上留守兒童問題更為突出等原因，其校園欺凌問題也十分突出，校園警察制度的缺位將加劇農(nóng)村地區(qū)學校的欺凌問題。

3.有關(guān)部門或單位參與程度較低，發(fā)揮的作用比較有限

校園欺凌問題的防治需要社會各有關(guān)部門、單位和人員共同參與，但現(xiàn)實中，除公安、教育部門和學校外，其他部門或單位參與力度較低[2]；而且即便是公安、文化、市場監(jiān)管等部門參與進來了，也往往是在有關(guān)欺凌事件發(fā)生之后，其參與具有被動性、滯后性的特點，預防性明顯不足，聯(lián)動防控的作用還十分有限。

4.技術(shù)防范的作用有待加強

目前，對校園欺凌的技術(shù)防范措施主要是在校園及周邊地區(qū)設(shè)置視頻監(jiān)控裝置，這種技防手段有利于及時發(fā)現(xiàn)和處置欺凌行為，但在預防校園欺凌方面就基本上不起作用了；而且隨著網(wǎng)絡(luò)欺凌問題的日益突出，現(xiàn)有的物防、技防手段都難以有效發(fā)揮作用。因此，進一步加強技術(shù)防治，建立電子巡更系統(tǒng)，加快“智慧校園警務(wù)”建設(shè)迫在眉睫。

三、域外校園警察制度考察

（一）美國的校園警察制度

美國是世界上較早規(guī)定校園警察制度的國家，隨著20世紀后期校園治安形勢的惡化，1990年美國國會通過了《校園安全法》，該法對校園警察制度作了較為完整的規(guī)定，此后各州也制定了關(guān)于校園警察的法律。美國校園警察制度的內(nèi)容主要包括：職權(quán)委任、管轄范圍、警務(wù)職能以及警務(wù)人員的資格要求和培訓標準等[3]，具體內(nèi)容如下：（1）校園警察機構(gòu)的管理機制。校園警察機構(gòu)一般是作為學校的一個職能部門存在的，由校長或者學校董事會依法決定，受校長領(lǐng)導，其人員聘任、升遷、淘汰由校長決定，經(jīng)費開支也由學校負擔[4]。但也有少數(shù)幾個州的法律規(guī)定，由州警察局任命校園警察，并將其納入州特殊警察序列進行管理[3]。（2）校園警察的基本職責?？偟膩碚f，其基本職責就是維護校園治安，做好安全防范工作。一方面，校園警察享有與市政警察幾乎完全相同的權(quán)力，享有治安權(quán)、刑事偵查權(quán)等，打擊校園違法犯罪活動；另一方面，還要做好違法犯罪預防工作，進行法治和安全等方面的教育宣傳。（3）校園警察的任職條件和職業(yè)培訓。在美國，擔任校園警察一般要求本科以上學歷，甚至是碩士或博士研究生學歷，應聘前要通過國家公務(wù)員考試，并在警察培訓中心進行為期14～16周的業(yè)務(wù)培訓，培訓考核合格者方可成為校園警察。此外，在職校園警察每年也需到警察訓練中心接受一、二次不同期限的各方面的業(yè)務(wù)訓練,考核不合格者就會被淘汰[5]。（4）校園警察的執(zhí)業(yè)待遇。私立學校校園警察的經(jīng)費由學校承擔，公立學校校園警察的經(jīng)費由州財政撥付，總的來說，經(jīng)費是充足的，這樣有利于構(gòu)建完整的、現(xiàn)代化的防控體系。另外，校園警察的工薪待遇高，比地方警察和一般教師待遇要高，這樣有利于吸引優(yōu)秀人才加入校園警察隊伍。

（二）法國的校園警察制度

在法國，校園警務(wù)是一種以校方為主導、警方為補充的運行模式。政府只有在校方提出申請或同意的前提下，才會向?qū)W校派駐警察。校園警察只是臨時負責學校的安全保衛(wèi)工作，不會長期駐守校園，也不會在學校設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，警方和校方根據(jù)校園治安的實際情況共同商定警察駐守和退出校園的相關(guān)事務(wù)。校園警察的職責，除防范可能的社會襲擊行為之外，還將負責整治校園內(nèi)部的各種治安問題和校園暴力現(xiàn)象[6]。

（三）日本的校園警察制度

日本對校園安全問題非常重視，通過制定《少年法》《少年警察活動規(guī)則》等法律法規(guī)，建立了“少年警察活動”模式，各地還組織了學校聯(lián)絡(luò)協(xié)議會。“少年警察活動”是以警察為主導、以校園為核心，輔以相關(guān)配套制度來防止青少年學生違法犯罪的警務(wù)機制，它通過與學生開展對話、對違法學生進行教導，清理學生周圍的社會環(huán)境及其他活動來維護校園安全，保障基本教學秩序[7]。在日本，警察廳刑事局保安部設(shè)有少年課所，全國約有10000名警察從事少年警察活動，少年警察除了負責維護學校及周邊地區(qū)的治安外，還對學生進行預防違法犯罪方面的教育。

上述國家都已建立了各具特色的校園警察制度，其中法國不設(shè)常駐校園警察機構(gòu)，其校園警察機制比較靈活、但內(nèi)容比較簡單；日本和美國都通過制定法律規(guī)制校園警察制度，配備專職警察維護校園治安，并對學生進行法治宣傳教育來防治校園欺凌。尤其是美國的校園警察制度，內(nèi)容比較完整、具體，很多方面的規(guī)定比較合理，值得我國借鑒。

四、我國校園警察制度的完善措施

針對我國當前校園警察制度所存在的問題，筆者認為，要完善該項制度需要采取以下措施。

（一）完善校園警察制度的立法

當前，我國對校園安全和校園警察問題主要是通過一些規(guī)章或規(guī)范性文件加以規(guī)制，但由于校園警察制度涉及機構(gòu)設(shè)置、校園警察的管理體制與職權(quán)配置、相關(guān)機構(gòu)之間的職能協(xié)調(diào)等問題，以這些規(guī)章或文件作為法律依據(jù)并不符合《立法法》等的要求，而且這些規(guī)章、規(guī)范性文件的內(nèi)容之間還存在一定的沖突。對此，我們可以借鑒美國、日本等國家的做法，制定一部關(guān)于校園安全的法律對校園警察的相關(guān)問題做出統(tǒng)一、完整、具體的規(guī)定，使校園警察制度的設(shè)置及運行具有正當合法的依據(jù)。建議該法應具體規(guī)定以下內(nèi)容。

1.校園警察機構(gòu)設(shè)置及管理體制

在我國，建立校園警察制度首先應派出專職警察進駐校園，建立警察機構(gòu)，設(shè)立常駐辦公地點、場所，履行警察職責，和學校保衛(wèi)部門一起共同維護好校園及周邊地區(qū)治安。對于校園警察的管理體制，有學者認為，應將校園警察機構(gòu)作為學校的一個職能部門，由學校獨立地進行領(lǐng)導和監(jiān)督管理[8]，也有學者認為，校園警察機構(gòu)應兩塊牌子一套人馬,由學校和公安局雙重領(lǐng)導[9]。筆者認為，上述兩種觀點不僅與我國現(xiàn)行體制不符，而且學校也不熟悉警察事務(wù)，難以發(fā)揮其領(lǐng)導作用；同時雙重領(lǐng)導容易導致權(quán)責不明、互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。從現(xiàn)行體制出發(fā)并結(jié)合警察事務(wù)實際情況，校園警察在組織和業(yè)務(wù)方面應仍由公安機關(guān)領(lǐng)導管理，但其各項工作應接受學校和教育部門的監(jiān)督。

另外，在校園警察配置方面應實行全國各類學校的全覆蓋，即不論是城市學校還是農(nóng)村學校，也不管是普通中小學還是中職院校，都應當配備校園警察。當然，可以根據(jù)不同地區(qū)、不同學校的規(guī)模，校園欺凌和治安形勢配備不同數(shù)量的警察，可以一校一警、一校數(shù)警，也可以數(shù)校一警。

2.校園警察的基本職責

為確保校園警察履行好職責，派駐校園的警察應是公安機關(guān)的在編警察，不能是輔警類人員，由其主要負責校園的治安和法治工作。校園警察的職責主要包括以下兩方面。一是行政管理權(quán)和刑事偵查權(quán)。這方面，校園警察和其他警察一樣，具有相應的行政管理權(quán)力和刑事偵查權(quán)力，具體包括：統(tǒng)籌校園安全保護事務(wù)，指導學校保安開展日常安全保衛(wèi)工作，對校園內(nèi)部及周邊地區(qū)治安情況進行日常性巡查，處理校園內(nèi)部各種治安糾紛，維護校內(nèi)治安秩序，對違法或犯罪嫌疑人依法采取強制措施、作出相應的處理，對發(fā)生在校園及周邊地區(qū)的刑事案件行使偵查權(quán)等。二是進行法治教育，預防學生實施校園欺凌等違法犯罪行為。這是校園警察的一項特殊的權(quán)力，是由校園警察的工作對象的特殊性所決定的。校園警察的工作對象主要是各類學生，他們正處在成長期，心智還不成熟，容易受到一些錯誤思想、行為的影響而走向違法犯罪道路。校園警察可以利用自己的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗對學生開展法治教育，其效果應比學校教師的好些，從而避免學生走上違法犯罪道路。尤其是當前的網(wǎng)絡(luò)欺凌問題比較突出，網(wǎng)絡(luò)欺凌不同現(xiàn)實中的校園欺凌，教師對這種問題難以發(fā)現(xiàn)；而校園警察可以利用自己的專業(yè)和職業(yè)優(yōu)勢，盡早發(fā)現(xiàn)并及時采取措施防止其發(fā)生。

3.校園警察的任職條件及監(jiān)督考核

為確保校園警察依法履行好職責，應借鑒美國等國家的經(jīng)驗，嚴格規(guī)定校園警察的任職條件。這些條件包括：一是思想政治條件。校園警察要有高度的政治責任感，要有為教育事業(yè)發(fā)展而無私奉獻的精神，熟悉國家的教育方針政策，兢兢業(yè)業(yè)做好校園警務(wù)工作。二是科學文化條件。校園警察應具有本科學歷，掌握現(xiàn)代科學文化和管理學知識，并且要掌握好計算機和互聯(lián)網(wǎng)等知識、技術(shù)。三是專業(yè)技術(shù)條件。校園警察應畢業(yè)于公安學、警察學等相關(guān)專業(yè)，系統(tǒng)掌握公安學、警察學、教育學、心理學等學科的專業(yè)技術(shù)知識，同時考慮到其工作對象的特殊性，還應有10年以上的從警經(jīng)驗。

除上述條件外，還應加強對校園警察的培訓及考核。在擔任校園警察職務(wù)之前要經(jīng)過不少于3個月的崗前培訓，經(jīng)培訓考核合格方可擔任校園警察。另外，還要加強對校園警察工作的考核，每年由公安機關(guān)和學校共同對校園警察的履職情況進行全面考核，考核不合格者不得繼續(xù)擔任該職務(wù)。同時,鑒于校園警察工作的特殊性、復雜性，應為其提供比一般警察更高的工作待遇和生活待遇。

（二）完善校園警察聯(lián)動執(zhí)法機制

完善校園警察聯(lián)動執(zhí)法機制，應在各級政府協(xié)調(diào)下由公安機關(guān)牽頭組織實施，并由各級政府對相關(guān)部門、單位參與聯(lián)動執(zhí)法情況進行監(jiān)督考核，主要包括以下幾方面的內(nèi)容。首先，要運行好警校聯(lián)動機制。校園安全應在警方的指導下主要由警方和學校共同來維護，警方和校方既要明確各自的職責，同時又要通力合作，互相配合，校方保衛(wèi)部門要在警方指導下開展日常安全巡查工作，如發(fā)現(xiàn)涉違法犯罪事件，應及時報告校園警察并移交相關(guān)材料，確保工作機制銜接暢通。其次，要強化不同警種之間的聯(lián)動及協(xié)作。校園安保與社會安保密切相連，校園警察在履行職責過程中應加強與刑偵、治安等部門的聯(lián)動，特別是在防治校園網(wǎng)絡(luò)欺凌方面，要加強同網(wǎng)監(jiān)部門的協(xié)作，通過技術(shù)手段及時防范和化解欺凌事件的發(fā)生。再次，強化公安與教育、財政等行政部門的合作。通過與教育部門聯(lián)動，明確學校、警方的職責，完善校園警察的監(jiān)督考核機制；同時，由于校園安全問題多種多樣、網(wǎng)絡(luò)欺凌現(xiàn)象比較突出，這就需要財政等部門的支持，在強化人防、物防的同時，加大資金投入，進一步加強技術(shù)防治的力度，開發(fā)校園安保警務(wù)信息系統(tǒng)，如南寧市在全國首創(chuàng)“智慧警務(wù)+校園”智能防控模式[10]；此外，還要加強同文化部門的聯(lián)動。校園欺凌問題發(fā)生的重要原因之一就是受網(wǎng)絡(luò)等的不良影響，因此要加強同文化部門的聯(lián)動，加強對未成年人的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，杜絕其受到網(wǎng)絡(luò)不良信息的影響。最后，還要加強與家長之間的聯(lián)動。校園欺凌發(fā)生的另一重要原因就是受家庭不良環(huán)境影響或家長對其不履行管教職責，要防范校園欺凌，還需要加強警方與家庭的聯(lián)動，找出校園欺凌發(fā)生的家庭因素及其解決措施，最終防治好校園欺凌問題。