檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行的問題與對策

程志遠， 徐本鑫

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蕪湖 241002)

檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察的手段性權(quán)力與重要保障，直接影響著公益訴訟的實際效果。但該權(quán)力在實踐中仍然面臨對象不配合、成本不經(jīng)濟以及程序不規(guī)范等運行問題。目前，檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)的運行依據(jù)并不完備，《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第二十條并未明確檢察機關(guān)提起公益訴訟屬于法律監(jiān)督權(quán)，因而第二十一條是否賦予了檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時享有調(diào)查核實權(quán)仍有爭議[1]，公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)也存在爭議[2]。公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)決定檢察機關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實的目的、方式與程度，影響行政機關(guān)接受調(diào)查核實的態(tài)度表現(xiàn)。最高人民法院、最高人民檢察院2018年頒布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)規(guī)范的概括性與原則性使得該權(quán)力運行只得依賴最高檢頒布的規(guī)范性文件。2021年最高人民檢察院最新頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》)內(nèi)容較2018年的《檢察機關(guān)行政公益訴訟辦案指南(試行)》(以下簡稱《辦案指南》)更加完善、體系化，但對調(diào)查核實的具體程序規(guī)定依然粗略，依舊無法完全解決調(diào)查核實權(quán)運行問題。該權(quán)力的運行問題，亟需從制度規(guī)范方面剖析、解決。

一、檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行的問題

(一)調(diào)查核實對象不配合

行政公益訴訟案件針對的是行政機關(guān)的違法履職行為，被調(diào)查對象主要是有關(guān)行政機關(guān)及其工作人員[3]。實踐中，有些行政機關(guān)對檢察機關(guān)的調(diào)查核實工作存在消極抵觸情緒，隱匿對自身不利的證據(jù)[4]，導(dǎo)致實踐中的證明妨害；或者在檢察機關(guān)調(diào)取案件卷宗時借口案卷尚未裝訂、歸檔而拒不提供案卷等；或設(shè)置重重阻力，妨礙檢察機關(guān)調(diào)查核實。例如，北京市某區(qū)人民檢察院表示，其在調(diào)查某公園用地是否被改作其他用途時，有關(guān)行政機關(guān)以“提供相關(guān)材料需經(jīng)區(qū)委區(qū)政府審批同意”為由拒絕提供相關(guān)材料，導(dǎo)致檢察機關(guān)的調(diào)查核實工作停滯，相關(guān)事實也難以查明[5]。有些行政機關(guān)則是“表面配合”，雖提供材料但不加蓋公章,致使材料不具有證據(jù)效力[6]。一些行政機關(guān)工作人員對檢察機關(guān)的行政公益訴訟工作不理解、不支持，認為調(diào)查核實就是將行政機關(guān)推上“被告”席。加之檢察機關(guān)辦理的行政公益訴訟案件涉及生態(tài)環(huán)境、資源保護等輿論敏感的領(lǐng)域，往往都存在突出、復(fù)雜的矛盾，檢察機關(guān)在這些領(lǐng)域“攻擊”行政機關(guān)，會讓其感覺到訴訟和輿論的雙重負擔[7]，因而有些行政機關(guān)對檢察機關(guān)調(diào)查核實十分排斥。

檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)行使關(guān)系到公益訴訟案件的線索發(fā)現(xiàn)與證據(jù)調(diào)取，對公益訴訟庭審和訴訟結(jié)果都具有重大影響[8]。相關(guān)行政機關(guān)拒不配合檢察公益訴訟調(diào)查，無正當理由拒不參加聽證，拒絕答復(fù)《檢察建議書》、拒絕整改等不配合檢察機關(guān)調(diào)查以及監(jiān)督的行為，不僅會帶來公益訴訟進程無法推進、公益保護不及時等一系列消極后果，而且易造成檢察機關(guān)與行政機關(guān)的對立，嚴重影響公益訴訟制度的整體效益。

(二)調(diào)查核實成本不經(jīng)濟

實踐中，檢察機關(guān)常采用“證據(jù)充分”的證明標準，面面俱到地調(diào)查核實公共利益受到損害的程度及具體損失數(shù)額、行政機關(guān)違法履職行為與公益損害結(jié)果之間的因果關(guān)系等，導(dǎo)致調(diào)查核實內(nèi)容冗雜、調(diào)查核實成本過高[2]。

檢察機關(guān)需花費大量成本對外委托。檢察機關(guān)在實踐中往往需要通過鑒定、評估、航拍、咨詢等方式進行調(diào)查核實，這些方式專業(yè)性強，需要委托有資質(zhì)有權(quán)威的鑒定機構(gòu)，耗費大量公共財政支出。例如在生態(tài)壞境與資源保護領(lǐng)域，檢察機關(guān)不具有專業(yè)判斷能力，對行政公益訴訟案件中公益損失數(shù)額等進行調(diào)查必須委托專業(yè)鑒定機構(gòu)，耗費巨額成本。如陜西省某基層檢察機關(guān)在一起公益訴訟案件中計劃對一片土地進行酸污染鑒定，得知進行土地酸污染程度鑒定竟需要花費120萬元、耗時6個月后，改而委托某機構(gòu)僅進行定性檢測，仍花費了5萬元[9]。檢察機關(guān)為收集關(guān)鍵證據(jù)確保案件勝訴，在大量案件中通過委托專業(yè)機構(gòu)、專家鑒定，或購買無人機等設(shè)備進行航拍等，動輒花費數(shù)千、數(shù)萬甚至上百萬元，可見調(diào)查核實成本之高。

檢察機關(guān)進行不必要的調(diào)查核實，不當加大成本投入。實踐中，有些檢察機關(guān)與其他部門分工不明，缺少協(xié)調(diào)與聯(lián)系，造成調(diào)查核實成本的浪費卻收效甚微。例如，在福建省福州市某區(qū)某餐飲酒樓違法排污一案中(1)參見最高人民檢察院2020年4月29日發(fā)布的“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動典型案例之五——福建省福州市長樂區(qū)漳港海岸線餐飲酒樓違法排污行政公益訴訟案。，當?shù)貦z察機關(guān)在行政部門調(diào)查核實違法行為時，針對同一違法事實同時進行調(diào)查核實，使得檢察機關(guān)時間、金錢與人力成本投入增加，但調(diào)查核實獲得的信息卻與行政部門所得結(jié)果基本相同。再如，荊門市某區(qū)農(nóng)業(yè)水利局未履行監(jiān)督管理法定職責一案中(2)參見湖北省荊門市掇刀區(qū)人民法院(2019)鄂0804行初113號行政判決書。，當?shù)厝嗣駲z察院在要求違法主體糾錯之前，反復(fù)進行對象、方式、目的相同的調(diào)查核實，造成司法資源的浪費。頻繁啟動調(diào)查核實權(quán)是對檢察機關(guān)自身精力的損耗，不僅與法律監(jiān)督的程序正義價值目標相背離，而且也可能使行政機關(guān)產(chǎn)生抵觸情緒與不配合行為，影響行政公益訴訟辦案質(zhì)量。

(三)調(diào)查核實程序不規(guī)范

目前行政公益訴訟中調(diào)查核實程序啟動較為隨意[10]。檢察機關(guān)迫于辦案壓力，追求辦案效率，往往在發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索后立即啟動調(diào)查程序[11]。實踐中存在檢察機關(guān)在多個環(huán)節(jié)隨意啟動調(diào)查核實、忽視調(diào)查核實的階段性的情況。例如，武漢市某區(qū)長江堤段違法堆存固體廢物一案中(3)參見最高人民檢察院2019年10月10日召開“堅持以人民為中心，全面推進公益訴訟檢察工作”新聞發(fā)布會發(fā)布的26件公益訴訟典型案例。，該檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)線索后、立案后以及發(fā)出檢察建議后均啟動了調(diào)查核實。有些檢察機關(guān)甚至在立案前(調(diào)查核實權(quán)啟動前)便開展了調(diào)查核實(4)如福建省福州市閩侯縣人民檢察院立案決定書，侯檢行公建〔2018〕35012100004號；福建省福州市閩侯縣人民檢察院檢察建議書，侯檢行公建〔2018〕35012100004號。。尚未立案便調(diào)查核實，易使調(diào)查核實權(quán)突破權(quán)力邊界，侵犯被調(diào)查對象的程序權(quán)利。檢察機關(guān)強調(diào)簡化調(diào)查核實啟動程序，提高辦案效率[12]，有時卻以犧牲程序正義為代價，造成檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)的啟動背離法律監(jiān)督的科學(xué)化。

實踐中，檢察機關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查核實中仍存在程序不規(guī)范的問題。首先，偶有檢察機關(guān)單方面收集證據(jù)。例如在某市人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局不履行法定職責一案中(5)參見鐘祥市人民檢察院訴鐘祥市城市管理執(zhí)法局不履行法定職責公益訴訟一審行政判決書，湖北省鐘祥市人民法院(2020)鄂0881行初16號，2020年9月21日。，該檢察院單方拍攝建筑垃圾中轉(zhuǎn)場的照片并作為證據(jù)，被告在庭審過程中質(zhì)疑該證據(jù)的合法性(6)《辦案指南》“一般程序”中關(guān)于證據(jù)收集的具體要求：“檢察機關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查時需要勘驗現(xiàn)場的，應(yīng)當邀請當?shù)鼗鶎咏M織或者當事人所在單位派人參加?！薄４送?，實踐中檢察機關(guān)常通過領(lǐng)導(dǎo)帶隊座談的方式向行政機關(guān)了解有關(guān)案件情況。例如石嘴山市某區(qū)人民檢察院與當?shù)貧埣踩寺?lián)合會共同開展“無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟專項監(jiān)督行動”[13]。該類研討會、座談會固定案件事實的形式多是會議紀要、座談記錄及行政機關(guān)提供的相關(guān)證據(jù)復(fù)印件。因絕大多數(shù)案件未進入訴訟程序，檢察機關(guān)調(diào)查核實也很少受到外界關(guān)注和監(jiān)督，個別辦案人員忽視調(diào)查核實的程序性，出現(xiàn)未向行政機關(guān)提供調(diào)查取證通知書和調(diào)取證據(jù)清單，或者調(diào)取的證據(jù)材料復(fù)印件并未說明證據(jù)出處、提供人等信息，以工作記錄代替詢問筆錄等情況[5]。這樣在進入訴訟程序后，檢察機關(guān)在證據(jù)展示環(huán)節(jié)將會十分被動。

二、檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行的制度缺陷

(一)權(quán)力性質(zhì)模糊

檢察行政公益調(diào)查核實對象不配合，根本原因在于相關(guān)主體對該權(quán)力性質(zhì)的認識存在偏差?！度嗣駲z察院組織法》并未直接賦予檢察機關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)，也并未明確檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)(7)《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定檢察機關(guān)在行使第二十條的法律監(jiān)督職權(quán)時可以行使調(diào)查核實權(quán)，但第二十條中規(guī)定的“依照法律提起公益訴訟”與其他“法律監(jiān)督職權(quán)”屬并列關(guān)系。。然而檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)是訴權(quán)還是法律監(jiān)督權(quán)，直接影響到行政機關(guān)在接受檢察機關(guān)調(diào)查核實時的態(tài)度。

檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)不屬于“訴權(quán)”。有觀點認為檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)屬于訴訟當事人的證明權(quán)[2]，來源于“行政公訴權(quán)”以及其行政公益訴訟的當事人身份。該觀點實際上混淆了“調(diào)查核實權(quán)”與當事人“調(diào)查取證權(quán)”的區(qū)別?！罢{(diào)查核實權(quán)”是《人民檢察院組織法》賦予檢察機關(guān)為履行法律監(jiān)督職責而在訴前向被監(jiān)督對象進行調(diào)查收集證據(jù)、核實案情的權(quán)力，“調(diào)查取證權(quán)”則是訴訟當事人享有的依據(jù)訴訟法在訴訟中為證明其觀點而進行調(diào)查取證的權(quán)利。若將檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)理解為“訴權(quán)”，則其屬于一種“訴前調(diào)查權(quán)”，但檢察機關(guān)在行政公益訴訟前進行調(diào)查核實并不僅是為公益訴訟服務(wù)的，調(diào)查核實后也可能有幾種不同的情形：審查終結(jié)；涉刑轉(zhuǎn)為其他程序；發(fā)出檢察建議，根據(jù)行政機關(guān)的整改情況直接結(jié)案或提起訴訟。由此可見，調(diào)查核實后并不一定進入訴訟程序，因而將行政公益調(diào)查核實權(quán)理解為“訴權(quán)”或者“訴前調(diào)查權(quán)”不夠周全[14]。正是因為行政機關(guān)將公益訴訟調(diào)查核實權(quán)理解為“訴權(quán)”，甚至將檢察公益調(diào)查核實權(quán)等同于普通原告的調(diào)查取證權(quán)利，認為該權(quán)力不應(yīng)“凌駕于被告之上”,其才對調(diào)查核實產(chǎn)生抵觸、不配合的情緒。

檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)，被監(jiān)督對象應(yīng)當配合?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定我國檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)(8)《中華人民共和國憲法》第一百三十四條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！?，行使法律監(jiān)督職權(quán)。檢察機關(guān)的憲法地位決定其開展公益訴訟屬于履行法律監(jiān)督職責。而《人民檢察院組織法》賦予檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時進行調(diào)查核實的權(quán)力(9)《人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?！?，根據(jù)體系解釋可知檢察機關(guān)可在開展公益訴訟時進行調(diào)查核實。可見，檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)起源于法律監(jiān)督權(quán)，其是法律監(jiān)督權(quán)中的一項具體性權(quán)力，是檢察機關(guān)履行公益訴訟法律監(jiān)督職責的重要手段。該權(quán)力是由國家機關(guān)行使的法律監(jiān)督職權(quán)，本身具有國家強制力，具有“適度強制性”[15]，行政機關(guān)有義務(wù)配合檢察機關(guān)調(diào)查核實?！皟筛摺彪m然通過司法解釋賦予人民檢察院在公益訴訟中“調(diào)查收集證據(jù)”的權(quán)力(10)《公益訴訟解釋》第六條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?！?，并明確有關(guān)行政機關(guān)的配合義務(wù)，但沒有也無權(quán)規(guī)定行政機關(guān)不配合的法律后果。因此，檢察機關(guān)要想取得預(yù)期辦案效果，需要行政機關(guān)接受、積極配合調(diào)查核實。

(二)運行目的不明

為控制調(diào)查核實的成本，需要明確調(diào)查核實的目的，厘清調(diào)查核實應(yīng)到達何種程度。檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)作為法律監(jiān)督的一項手段性權(quán)力，應(yīng)以法律監(jiān)督為目的，訴訟僅是法律監(jiān)督的一項手段。法律監(jiān)督即“監(jiān)督法律實施”，審查被監(jiān)督對象行為違法與否。針對行政機關(guān)行為違法性，檢察機關(guān)只需指出即可，證明行政機關(guān)不依法履職行為可能造成國家利益、社會公共利益的損害，并向其提出檢察建議作為糾正參考，而無需花費大量成本對具體事實問題進行調(diào)查核實。檢察機關(guān)通常并不具有專業(yè)的鑒定、評估能力，因而需要借助行政部門的力量對具體的事實問題進行鑒定評估。若進入訴訟，具體的事實問題及法律問題應(yīng)由法院主導(dǎo)進行調(diào)查核實，并作出裁判。檢察機關(guān)在訴前應(yīng)當僅進行初步調(diào)查，這樣不僅能節(jié)約檢察機關(guān)調(diào)查核實的成本，還有益于推進訴訟進程，提升訴訟整體效益。但公益調(diào)查核實權(quán)“訴權(quán)論”則認為行政公益調(diào)查核實權(quán)作為訴權(quán)，應(yīng)當以保障訴訟為目的。檢察機關(guān)若持此觀點，則會將調(diào)查核實權(quán)視為服務(wù)訴訟的工具，為滿足其訴訟請求，全面充分調(diào)查，提高證明標準，甚至承擔法律規(guī)定以外的舉證義務(wù)，以求勝訴[16]。

《辦案規(guī)則》等規(guī)范性文件為保障檢察機關(guān)訴訟便利、獲得在訴訟中的優(yōu)勢地位，要求檢察機關(guān)在公益訴訟中全面調(diào)查核實，導(dǎo)致檢察機關(guān)調(diào)查核實壓力巨大。從公益訴訟試點至今，檢察機關(guān)基本上承擔了全部舉證義務(wù)，而行政機關(guān)可以舉證但不承擔舉證義務(wù)[17]。這使得檢察機關(guān)在訴前收集證據(jù)材料、核實事實的具體要求接近或等同于審判機關(guān)在一般行政訴訟程序中的證明標準。這并不妥當。首先，行政公益訴訟是檢察機關(guān)提起的具有法律監(jiān)督性質(zhì)的客觀訴訟，其目的在于保護國家和社會公共利益、維護法律統(tǒng)一正確實施，與救濟私主體權(quán)利無太大聯(lián)系。該制度法律監(jiān)督、保護公益等核心目的決定其程序設(shè)計應(yīng)當注重效率。如果加重檢察機關(guān)的證明負擔，則會降低訴訟效率，不利于公益的及時保護。因此，行政公益訴訟對事實的證明要求遠不必達到刑事訴訟的程度[9]。其次，對于行政公益訴訟中的原告方而言，其在訴訟過程中主要起到的是推進程序的作用。調(diào)查核實權(quán)的行使是為了方便檢察機關(guān)了解案情，以選擇合適的監(jiān)督手段推進公益訴訟進程，對法院作出一個非此即彼的判決的要求不應(yīng)那么強烈。因而檢察機關(guān)證明標準無需過高，只需達到合理可能性的標準。

(三)運行程序失范

檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)啟動程序模糊。法律及規(guī)范性文件對行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實啟動、具體操作等程序暫付闕如或規(guī)定模糊，是調(diào)查核實權(quán)隨意啟動、程序混亂的根本原因。檢察機關(guān)內(nèi)部一直面臨著如何有效控制“隨意啟動”以及“誰來啟動”的難題。在立法缺位的情況下，檢察機關(guān)往往表現(xiàn)得較為激進?！掇k案規(guī)則》僅明確了公益訴訟立案決策者為檢察長(11)《辦案規(guī)則》第三十條規(guī)定：“檢察官對案件線索進行評估后提出立案或者不立案意見的，應(yīng)當制作《立案審批表》，經(jīng)過初步調(diào)查的附《初步調(diào)查報告》，報請檢察長決定后制作《立案決定書》或者《不立案決定書》?！?，但未涉及調(diào)查核實權(quán)的決策主體。實踐中不同地區(qū)、不同案件做法呈現(xiàn)差異，有些案件調(diào)查核實權(quán)啟動由分管副檢察長批準[10]，反映了檢察機關(guān)對這一權(quán)力的重視與謹慎；有些案件則由承辦檢察官決定調(diào)查核實方向并啟動調(diào)查核實[18]。調(diào)查核實權(quán)啟動主體決定該權(quán)力啟動的頻率與“門檻”。由承辦檢察官決定啟動會使得調(diào)查核實啟動方便，但調(diào)查核實啟動的門檻則會降低，從而導(dǎo)致啟動頻率過高，無法保證程序正義；若由檢察長決定啟動會使調(diào)查核實權(quán)行使更為謹慎，但會影響公益訴訟的效率。調(diào)查核實權(quán)啟動標準不定、操作隨意性大，影響調(diào)查核實權(quán)的統(tǒng)一、規(guī)范行使[19]，不利于維護法律監(jiān)督權(quán)威。

檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)具體操作程序規(guī)定模糊?！掇k案規(guī)則》明確了調(diào)查核實的具體規(guī)則，但具有較強的模糊性。該權(quán)力在實際運行中呈現(xiàn)地區(qū)差異、標準不一以及程序不規(guī)范等問題[20]?！掇k案規(guī)則》對調(diào)查核實的一般規(guī)定僅有14條，現(xiàn)有的調(diào)查核實權(quán)的各項具體手段在適用條件、適用程序、違反規(guī)則后果等方面都不同程度地存在條文模糊或缺位的問題。例如，《辦案規(guī)則》規(guī)定人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)，應(yīng)當由兩名以上檢察人員共同進行(12)《辦案規(guī)則》第四十二條第二款規(guī)定：“勘驗應(yīng)當在檢察官的主持下，由兩名以上檢察人員進行，可以邀請見證人參加……”，但并未規(guī)定檢察人員的職務(wù)等級，也并未針對不同類型的案件做不同的區(qū)分，對諸如純書證調(diào)取、不需要臨場應(yīng)變的事項調(diào)查與對疑難復(fù)雜事項的調(diào)查進行“一刀切”，各地則各自探索調(diào)查取證模式。再如，《辦案規(guī)則》并未明確同步錄音錄像制度。實踐中檢察機關(guān)常因為不能證明所調(diào)查證據(jù)來源及合程序性而在質(zhì)證階段面臨不利局面。

三、完善檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行的制度保障

(一)明確權(quán)力性質(zhì)，完善運行保障措施

通過立法規(guī)定檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)并明確其法律監(jiān)督屬性。行政公益調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)保護公益、維護法律正確統(tǒng)一實施的基本手段，是法律監(jiān)督新格局發(fā)展的必然路徑和職權(quán)需要[20]，具有立法必要性。且行政公益調(diào)查核實權(quán)作為檢察機關(guān)的職權(quán)，根據(jù)法律保留原則，不能僅從規(guī)范性文件層面進行規(guī)定，而需從法律層面予以明確規(guī)定。由于《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定模糊，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是否屬于法律監(jiān)督權(quán)依然存有爭議。實務(wù)中已出現(xiàn)行政機關(guān)等被調(diào)查核實對象錯誤理解檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)屬性而不配合調(diào)查的情況，嚴重影響了調(diào)查核實權(quán)行使以及公益訴訟制度的順利開展。因此，有必要修改《人民檢察院組織法》規(guī)定，明晰“法律監(jiān)督職權(quán)”之范圍，規(guī)定法律監(jiān)督包涵公益訴訟監(jiān)督。具體而言，可將第二十條中“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”修改為“依照法律規(guī)定履行公益訴訟法律監(jiān)督”，以此解決檢察行政公益調(diào)查核實權(quán)的法律缺失及性質(zhì)不明問題，加強檢察機關(guān)公益訴訟話語權(quán)及權(quán)威。

建議從調(diào)查核實權(quán)主體、對象雙方進行協(xié)調(diào)，完善調(diào)查核實權(quán)運行保障。首先，將行政機關(guān)及其工作人員落實檢察建議、支持配合檢察機關(guān)開展公益訴訟的工作情況作為相關(guān)工作成績考核的一項內(nèi)容，行政機關(guān)基于考核制度約束，不配合檢察機關(guān)調(diào)查核實的行為將大大減少；此外，完善訴前證據(jù)保全制度?！掇k案指南》規(guī)定了檢察院有權(quán)在訴訟過程中建議法院保全證據(jù)，但對檢察機關(guān)能否在訴前申請證據(jù)保全并未涉及[10]，《辦案規(guī)則》也只字未提。應(yīng)賦予檢察機關(guān)在訴前程序中向法院申請證據(jù)保全的權(quán)利，這樣有助于檢察機關(guān)在訴前調(diào)查核實階段借助法院職權(quán)獲得法理正當性與保證調(diào)查核實效果。

(二)厘清調(diào)查核實標準，發(fā)揮檢察建議作用

厘清檢察機關(guān)在行政公益訴訟不同階段的調(diào)查核實標準。我國行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實大體上可分為立案前初查、訴前調(diào)查核實以及訴訟階段調(diào)查等階段。立案前初查主要是檢察機關(guān)在履職過程中，對發(fā)現(xiàn)的案件線索進行初步審查，主要目的是判斷待證事實是否符合行政公益訴訟的立案要件，以實現(xiàn)權(quán)力控制和程序分流[21]，因而無需檢察機關(guān)對具體的事實、法律問題達到內(nèi)心確信的程度。因此，主要適用可能存在損害的“似然為真”證明標準(13)根據(jù)蓋然性的大小比較，有學(xué)者將證明標準由高到低分為顯而易見、排除合理懷疑、明確而令人信服(明顯優(yōu)勢)、優(yōu)勢證據(jù)以及似然為真五大證明標準，參見閆巍：《行政訴訟證據(jù)規(guī)則原理與規(guī)范》，法律出版社2019年版，第70-81頁。。而訴前調(diào)查中，檢察機關(guān)需提醒行政機關(guān)可能存在違法行為，以督促行政機關(guān)進行自我糾錯、補強行政效能。檢察機關(guān)在該階段需要向行政機關(guān)進行必要說明，并提出檢察建議，故較于立案前初查，訴前調(diào)查核實需要適用較高證明標準。但從降低司法成本角度來看，訴前調(diào)查核實的標準依舊不宜過高，否則會加重檢察機關(guān)負擔。因此，訴前調(diào)查核實宜采用明確而令人信服的標準。對此建議：《辦案規(guī)則》應(yīng)當明確行政公益訴訟立案僅須達到行政機關(guān)不依法履職行為“可能侵害國家利益或社會公共利益”的標準；明確在提起訴訟前，檢察機關(guān)只需就行政機關(guān)在某領(lǐng)域有職責、行政機關(guān)管轄領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了公益訴訟損害問題，以及檢察機關(guān)已在訴前程序提出檢察建議但行政機關(guān)仍未依法履行法定職責的事實進行舉證。對于違法行為與損害事實之間因果關(guān)系的證明難題，檢察機關(guān)可通過鑒定、評估等委托解決。

充分發(fā)揮檢察建議作用，在訴前解決公益損害問題。檢察建議同提起訴訟相比，對行政機關(guān)的影響較小，行政機關(guān)更樂于接受。若案件能通過檢察建議在訴前得以解決，可節(jié)約檢察機關(guān)調(diào)查核實成本。因此，應(yīng)當通過相關(guān)機制引導(dǎo)更多案件在訴前程序得以解決，僅讓極小部分案件進入訴訟程序[9]。建議規(guī)定調(diào)查核實的費用最終由敗訴方承擔。雖然如此規(guī)定并未減少公共財政的支出，但是能夠引導(dǎo)行政機關(guān)在訴前程序中認真對待檢察機關(guān)提出的檢察建議，及時糾正違法行為或履行法定職責。此外，可明確行政機關(guān)負責人檢察建議“答復(fù)責任”，明確行政機關(guān)應(yīng)在一定期限內(nèi)針對檢察建議書內(nèi)容向檢察機關(guān)進行答復(fù)，未按照檢察機關(guān)意見進行整改的，應(yīng)當及時說明理由。

(三)完善啟動程序，細化具體操作流程

確定調(diào)查核實權(quán)啟動階段。當前，檢察機關(guān)在多階段任意啟動調(diào)查核實權(quán)，對調(diào)查核實對象造成不必要的干擾，有違法律監(jiān)督謙抑性原則及必要性原則。應(yīng)當將調(diào)查核實權(quán)限定在特定的階段，檢察機關(guān)只可在該階段內(nèi)啟動調(diào)查核實權(quán)。首先，檢察機關(guān)在尚未立案時便進行調(diào)查核實有違程序正義，為了實現(xiàn)調(diào)查核實權(quán)行權(quán)留痕，檢察機關(guān)應(yīng)當嚴守程序要求，在正式立案以后才可進行調(diào)查核實。其次，進入訴訟階段由法院進行調(diào)查核實不僅節(jié)約檢察機關(guān)調(diào)查核實成本及訴訟成本，而且更為公平。因而，建議將調(diào)查核實階段確定在立案以后提出檢察建議之前。

明確權(quán)力啟動決策主體。由于公益訴訟案件線索中符合立案條件的只是一部分，為了實現(xiàn)訴前案件分流，減少對行政機關(guān)正常工作的過度干預(yù)，對線索進行評估并決定是否啟動調(diào)查核實尤為重要。目前檢察行政公益訴訟調(diào)查核實啟動仍應(yīng)由檢察長(副檢察長)決定，不應(yīng)賦予辦案檢察人員自行啟動調(diào)查核實的權(quán)力[22]。需要對案件采取調(diào)查核實措施的，建議由承辦檢察官提出申請，報請檢察長(副檢察長)批準。具體而言，由辦案檢察官在檢察機關(guān)內(nèi)部牽頭設(shè)立線索評估小組，對獲取的案件線索進行深度評估，附上意見，提交民事行政檢察部門審核，并報請分管檢察長審批。

建議細化檢察行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的操作規(guī)程，完善調(diào)查核實程序。首先，為防止檢察機關(guān)調(diào)查取證程序受到質(zhì)疑，應(yīng)當建立同步錄音錄像制度，規(guī)定檢察機關(guān)在進行勘驗、調(diào)查核實時進行全程錄像，以證明證據(jù)來源的合法性及取證的合程序性。其次，在《辦案規(guī)則》規(guī)定勘驗物證現(xiàn)場需兩名以上檢察人員的基礎(chǔ)上，明確檢察助理可在檢察官陪同下參與勘驗。對具體案件檢察人員的職務(wù)等級作細化規(guī)定：對重大案件或需要臨場應(yīng)變的事項，應(yīng)至少由兩名檢察官進行勘驗；對于普通案件或不需要臨場應(yīng)變的事項，則可采用一名檢察官加一名檢察官助理模式。如此，既能因案制宜、節(jié)約司法資源，又能保障調(diào)查核實能力。最后，加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作，上級院或本院內(nèi)部定期開展案件質(zhì)量評查，重點對文書制作、調(diào)查取證手續(xù)、證據(jù)形式等進行規(guī)范性評審。