農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物立法的問題與完善對策
——基于生物安全語境的分析

吳 悅

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

隨著生物科技在推動人類社會發(fā)展進(jìn)程上作用的日益顯著，21世紀(jì)或?qū)⒊蔀樯锇踩臅r(shí)代。[1]2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上提出：“要把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力?！盵2]2021年4月15日，生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律——《中華人民共和國生物安全法》(以下簡稱《生物安全法》)開始實(shí)施。國家試圖通過實(shí)施更高位階的《生物安全法》規(guī)避農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)。那么，以《生物安全法》為統(tǒng)領(lǐng)的法律法規(guī)體系與制度保障體系能否足以應(yīng)對現(xiàn)代文明下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)導(dǎo)致的內(nèi)源性危機(jī)？在生物安全語境下，如何進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物法律體系？這一系列問題值得業(yè)界人士深入思考。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的立法梳理

我國一直以來十分重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的安全管理工作。為了加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)、經(jīng)營和進(jìn)出口活動的監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)，國家已經(jīng)頒布了多項(xiàng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理法規(guī)，形成了多層次、多維度的制度管理體系，[3]在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。新出臺的《生物安全法》更是從生態(tài)環(huán)境安全保障的角度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行了約束。

1.1 專門性行政法規(guī)、規(guī)章

早在2001年，國務(wù)院就發(fā)布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》。該條例作為我國第一部國家層次的生物安全法規(guī)，標(biāo)志著我國對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全進(jìn)入全過程管理的階段。[4]2002—2006年，原農(nóng)業(yè)部依據(jù)該條例制定了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》四部配套性規(guī)章，從安全評價(jià)、進(jìn)口、標(biāo)識、加工等方面初步建構(gòu)起我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理的規(guī)范體系。此外，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局審議通過的《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》，有效規(guī)制了各種進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫行為。隨著時(shí)代的發(fā)展和技術(shù)的升級，我國針對上述法規(guī)、規(guī)章均進(jìn)行了多次修改，以更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理新需求。

1.2 相關(guān)性法律、法規(guī)和規(guī)章

除上述對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行規(guī)范的專門性法規(guī)、規(guī)章外，一些法律、法規(guī)和規(guī)章存在著涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的相關(guān)性條款。首先，就法律層面而言，《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《畜牧法》《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等多項(xiàng)法律都對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物作出規(guī)范。作為我國秩序行政基本依據(jù)的《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》中雖然沒有直接相關(guān)的條文，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理必然要遵循這些行政行為法律規(guī)范。例如，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理辦法》第十六條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部收到安全評價(jià)結(jié)果后按照《中華人民共和國行政許可法》和《條例》的規(guī)定作出批復(fù)?！逼浯?，涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)性條款的行政法規(guī)和部門規(guī)章主要包括《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》《實(shí)驗(yàn)動物管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》《新食品原料安全性審查管理辦法》《水生生物增殖流放管理規(guī)定》等，這些規(guī)范性文件就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的某些方面作出了規(guī)定。依托于這些立法，我國目前形成了一系列防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物侵害的制度。這些制度既包括生態(tài)法領(lǐng)域的一般性制度，也包括分級管理制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)制度、進(jìn)口管理制度、標(biāo)識制度等適用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的特別性制度。

1.3 生物安全法

作為以安全為價(jià)值導(dǎo)向的立法，《生物安全法》是生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行了積極回應(yīng)。

《生物安全法》總則開宗明義：“為了維護(hù)國家安全，防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險(xiǎn)，保障人民生命健康，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，制定本法。”從立法目的來看，《生物安全法》明確提出要促進(jìn)生物技術(shù)的健康發(fā)展，以人民健康和生物安全為出發(fā)點(diǎn)，矯正傳統(tǒng)功利主義路徑，以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會中技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與制度風(fēng)險(xiǎn)交織混雜、安全與風(fēng)險(xiǎn)難以調(diào)適引發(fā)的負(fù)面影響。[5]《生物安全法》第二條規(guī)定了生物安全的法律概念和調(diào)整對象，明確將生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用納入其調(diào)整范圍?！渡锇踩ā返谌龡l規(guī)定，維護(hù)生物安全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、分類管理和協(xié)同配合的原則，這自然對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的研發(fā)利用行為提出了新的要求?；谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出的不可感知性、全球性和全局性特征，要以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與協(xié)同配合原則為指導(dǎo)，結(jié)合第二章“生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制”之規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)。

《生物安全法》“生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用安全”一章是針對轉(zhuǎn)基因活動進(jìn)行規(guī)制的核心規(guī)范。第三十四條以禁止性規(guī)范的形式為生物技術(shù)的研究、開發(fā)與應(yīng)用活動劃定了行為邊界，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)危及公眾健康、破壞生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，法律將對該行為的效力作出否定性評價(jià)。第三十五—第三十八條規(guī)定了具體的風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)分類判斷制度，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)對公眾健康、工業(yè)農(nóng)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境等造成危害的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分類管理，是生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制在生物技術(shù)層面的具體化規(guī)定，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有重要法律意義。第三十九—第四十一條規(guī)定的溯源管理、倫理審查和跟蹤評估制度，分別從事前、事中、事后三個(gè)階段規(guī)范生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用活動。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)活動必然要從原料來源、加工過程安全控制與產(chǎn)品流向和標(biāo)識等方面做好全過程的安全管控。

2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的立法檢視

2.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的立法取向

隨著生物技術(shù)迅猛發(fā)展，誤用、謬用生物技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)逐步增大，生物安全挑戰(zhàn)與威脅程度不斷上升，國家安全的內(nèi)涵從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)安全、政治安全擴(kuò)展到生物安全領(lǐng)域。這一新形勢對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物立法提出了新目標(biāo)、新理念和新戰(zhàn)略要求。

2.1.1 新目標(biāo)：發(fā)展與安全兼顧、風(fēng)險(xiǎn)與利益平衡

生物安全語境下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制要堅(jiān)持發(fā)展與安全兼顧、風(fēng)險(xiǎn)與利益平衡的立法目標(biāo)。2021年2月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物原始創(chuàng)新和規(guī)范生物材料轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)育的通知》，規(guī)定既要充分發(fā)揮生物育種創(chuàng)新在塑造農(nóng)業(yè)科技競爭新優(yōu)勢中的核心作用，又要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)應(yīng)用相關(guān)活動。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的通知》也明確提出：“對育種基礎(chǔ)性研究以及重點(diǎn)育種項(xiàng)目給予長期穩(wěn)定支持。尊重科學(xué)、嚴(yán)格管控，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用?！睘榇?，有關(guān)立法需要進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研發(fā)的支持力度，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，搶占農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)發(fā)展的制高點(diǎn)，同時(shí)又要依嚴(yán)格監(jiān)管、確保安全的原則有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用活動，防范化解重大科技風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 新理念：公眾參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制

生物安全語境下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物立法規(guī)制要堅(jiān)持公眾參與的理念精神，推動決策監(jiān)管從政府主導(dǎo)型向公私互動型轉(zhuǎn)變。基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)呈現(xiàn)出的科學(xué)不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，政府在“后常規(guī)科學(xué)”所描述的知識殘缺、信息殘缺、事實(shí)殘缺情境下，需要基于特定假設(shè)和范式建構(gòu)起一套具有“良善價(jià)值”的“集體行動方案”。[6]傳統(tǒng)的專家決策模式是基于有限知識上的有限理性選擇，信息不對稱、決策不確定性現(xiàn)象長期存在，民眾對轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)缺乏信任，對風(fēng)險(xiǎn)的判斷也往往脫離理性的軌道，從而陷入主觀臆斷當(dāng)中，容易引發(fā)大規(guī)模的社會性恐慌[7]。對此，立法過程中需要構(gòu)建積極的決策互動型規(guī)范，建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制、利益溝通機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，[8]增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)決策機(jī)制的透明度和民主化。

2.1.3 新戰(zhàn)略：國內(nèi)法律與國際條約的協(xié)調(diào)銜接

生物安全語境下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)要實(shí)現(xiàn)從國內(nèi)到國際發(fā)展格局的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)關(guān)乎國家戰(zhàn)略安全，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，均已進(jìn)入了搶占技術(shù)制高點(diǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期。我國是《卡塔赫納生物安全議定書》(WHO,2000)條約的締約方，議定書針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物有風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理、賠償責(zé)任和補(bǔ)救、越境轉(zhuǎn)移提前知情同意和決定等實(shí)體與程序的雙重規(guī)定。但是，在實(shí)踐中這些條款已經(jīng)被進(jìn)口國用來作為設(shè)置技術(shù)壁壘的措施和手段，即以含有轉(zhuǎn)基因成分為由拒絕進(jìn)口，為保護(hù)本國生物技術(shù)發(fā)展設(shè)置壁壘。[9]生物安全新時(shí)代下，我國糧食產(chǎn)業(yè)受到國外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展的沖擊，呈現(xiàn)出依賴進(jìn)口的發(fā)展趨勢，食品安全受到國外巨頭公司的制約。相關(guān)法律規(guī)定不全面，使得我國經(jīng)常被跨國公司采用次級標(biāo)準(zhǔn)，成為了轉(zhuǎn)基因食品的 “法外之地”。[10]因此，以全球性視野構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物法律體系，推動國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際條約接軌，搶占生物安全國際話語權(quán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的立法不足

生物安全時(shí)代對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物法律法規(guī)提出了更高的發(fā)展要求。對此，需要基于前述立法目標(biāo)、理念、戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型升級，剖析現(xiàn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物法律法規(guī)和制度體系的不足，以更好地應(yīng)對現(xiàn)代文明下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)導(dǎo)致的內(nèi)源性危機(jī)。

2.2.1 立法體系不健全

從立法體系上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制缺乏法律層次的綜合性專門立法，規(guī)章之間存在矛盾沖突。首先，雖然《生物安全法》《農(nóng)業(yè)法》和《食品安全法》等相關(guān)性國家法律當(dāng)中存在部分相應(yīng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)范條款，但是我國目前有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的國家層面專門性立法中，僅存在行政法規(guī)和部門規(guī)章層級的相關(guān)規(guī)范性文件，缺乏綜合層面的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全法律。其次，這種缺乏具體針對性的法律規(guī)定，不能有效銜接各部門，難以避免法規(guī)規(guī)章混亂沖突的局面。例如，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“違反本條例關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理規(guī)定的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期改正……”這與《食品標(biāo)識管理規(guī)定》第三十八條確立的“行政處罰由縣級以上地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在職權(quán)范圍內(nèi)依法實(shí)施”相沖突?？傮w來看，現(xiàn)有部門規(guī)章較為零亂，僅能對生物安全的某些方面進(jìn)行規(guī)定，一旦出現(xiàn)重大生物安全問題，或者問題超出部門規(guī)章的調(diào)整范圍，相關(guān)部門就難以進(jìn)行有效管理。[11]另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的國內(nèi)立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對國際條約的銜接規(guī)則的設(shè)定。例如，2016年我國加入了《名古屋議定書》，該公約在客觀上奠定了生物安全損害賠償法律機(jī)制的基礎(chǔ)，內(nèi)設(shè)確保轉(zhuǎn)基因受害方能及時(shí)、充分獲得補(bǔ)償?shù)呢?cái)政擔(dān)保規(guī)則。但我國尚未設(shè)定相應(yīng)的銜接規(guī)則，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害賠償規(guī)則相對匱乏。

2.2.2 風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制不足

從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則沒有落實(shí)到具體的法律制度和規(guī)則中。人類社會發(fā)展的歷史表明，科技創(chuàng)新和人類文明既相互依存又呈現(xiàn)出明顯的張力：[12]作為第一生產(chǎn)力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)被廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)領(lǐng)域，同時(shí)也由于生命健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境威脅的爭議而廣受質(zhì)疑。生物安全語境下，未知的、意圖之外的后果成了歷史和社會的主宰力量，它使這個(gè)星球上所有的生命形態(tài)都處在危險(xiǎn)之中。[13]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)制有徒具形式之嫌，例如2015年《食品安全法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識，限制轉(zhuǎn)基因食品的適用，但其具體實(shí)施辦法并沒有直接提及轉(zhuǎn)基因食品的防范風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定，實(shí)踐中頻繁反映出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在實(shí)操性差的問題。雖然《生物安全法》已經(jīng)明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則，但是該原則在具體制度設(shè)計(jì)中的展開程度并不充分，尤其在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面的制度規(guī)范匱乏。

2.2.3 公眾參與不充分

從參與主體上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)范中的公眾參與度低，尚未建立有效的公眾參與機(jī)制。首先，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物信息公開和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制不健全。這種信息的不對等性導(dǎo)致公眾對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)持質(zhì)疑態(tài)度，對技術(shù)應(yīng)用可能造成的生態(tài)破壞和健康威脅心存擔(dān)憂，恐慌和抵觸情緒在全社會蔓延。其次，雖然國家對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)行標(biāo)識制度，一定程度上保障了社會公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)，但是公眾的立法決策參與權(quán)仍沒有得到充分尊重。我國以《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》為代表的一系列法規(guī)當(dāng)中缺乏公眾參與的相關(guān)條款，公眾的參與權(quán)、參與程序、救濟(jì)機(jī)制等問題缺乏法律規(guī)定。

2.2.4 制度設(shè)計(jì)不科學(xué)

從制度內(nèi)容上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的制度安排缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全立法過于重視監(jiān)督性環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)集中于評價(jià)制度、許可證制度、標(biāo)識制度等事前預(yù)防、事中監(jiān)管方面，對于事后的應(yīng)急處理、侵權(quán)救濟(jì)制度和損害賠償制度涉及較少，總體制度安排缺乏系統(tǒng)性?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》僅對侵權(quán)損害賠償作出了一般性規(guī)定，第五十二條規(guī)定發(fā)生基因安全事故造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任，但對賠償主體、賠償數(shù)額、免責(zé)條件等未作出規(guī)定。[14]轉(zhuǎn)基因生物賠償立法也尚未安排相應(yīng)的銜接制度，以政府信用擔(dān)保企事業(yè)單位在轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)、推廣失敗時(shí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，可能引發(fā)巨大的賠償風(fēng)險(xiǎn)。[15]其次，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物制度的具體設(shè)計(jì)上缺乏科學(xué)性。例如，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)工作可以委托給相應(yīng)的技術(shù)檢測機(jī)構(gòu)，但是對于受托的技術(shù)檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備何種資質(zhì)、依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測以及檢測結(jié)果的效力等關(guān)鍵問題，該條例均缺少明確規(guī)定[16]。實(shí)踐中往往會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得檢測結(jié)果缺乏權(quán)威性。

3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的立法完善

3.1 建構(gòu)科學(xué)完備的立法體系

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全立法應(yīng)考慮制定綜合層面的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全法》，重構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物法律體系，形成以綜合性立法為統(tǒng)領(lǐng)，國務(wù)院行政法規(guī)和各部委規(guī)章制度為整體的有機(jī)法律體系。針對現(xiàn)有部門規(guī)章規(guī)定混亂的問題，亟需理順整合現(xiàn)有的規(guī)章制度，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)管活動提供法律依據(jù)。另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的應(yīng)用既是國家政策問題也是國際戰(zhàn)略問題，國內(nèi)法與國際條約的協(xié)調(diào)銜接是推動我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物健康發(fā)展的關(guān)鍵，這不僅關(guān)系到生物安全，更關(guān)系到國家安全。對此，需要依據(jù)我國締結(jié)或參加的國際條約，對我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管法律體系進(jìn)行調(diào)適，以更好地適應(yīng)國際社會發(fā)展形勢。

3.2 建構(gòu)全方位的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)制

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全立法須真正構(gòu)建起全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系。以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為基本理念指導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物具體制度建設(shè)，制定科學(xué)、透明的風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)則，為基因改造生物風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供實(shí)證主義的技術(shù)手段。[17]《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》中應(yīng)當(dāng)設(shè)置專章的風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)則，其中既要包括對人類健康的風(fēng)險(xiǎn)防范，也要包括對生態(tài)環(huán)境及其他風(fēng)險(xiǎn)的防范，將環(huán)境影響評價(jià)制度引入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范制度群中。

在確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的同時(shí)，也需要設(shè)定合理的閾值標(biāo)準(zhǔn)，以便于執(zhí)法部門監(jiān)管。[18]基于當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)在全球范圍內(nèi)的發(fā)展態(tài)勢，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系的建構(gòu)不能成為我國產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程的阻礙，需要采取謹(jǐn)慎、合理的態(tài)度，采用成本效益分析、設(shè)立目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的方法，在技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和公眾健康、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間尋找合適的平衡點(diǎn)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)蓬勃發(fā)展的同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)。

3.3 建構(gòu)全社會的多元協(xié)同規(guī)范

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的健康發(fā)展需要構(gòu)建全社會參與的多元協(xié)同規(guī)范，發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾等主體的力量?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物原始創(chuàng)新和規(guī)范生物材料轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)育的通知》指出，為進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)應(yīng)用相關(guān)活動，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，研發(fā)成果由市場檢驗(yàn)。但是，市場機(jī)制不可能克服其自身的局限性，其追求自身利益最大化的屬性具有把生態(tài)環(huán)境成本和公共健康成本轉(zhuǎn)嫁給社會的天然傾向，基于憲法上基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)功能，國家負(fù)有保護(hù)公民免受來自第三方的侵害的義務(wù)[19]。需要以法律規(guī)范的形式明確政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管方面的義務(wù)，以維護(hù)公共利益的目標(biāo)，規(guī)范市場主體的行為，同時(shí)為市場發(fā)展提供良好的營商環(huán)境。

另外，公眾是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物風(fēng)險(xiǎn)的直接利害關(guān)系人，社會公眾的知情權(quán)、選擇權(quán)和相關(guān)公共事務(wù)參與權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬?。因此，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制的公眾參與制度是多元協(xié)同治理模式的必然要求。建立行之有效的溝通機(jī)制，而不能僅僅做形式上的、“裝飾性”的意見征詢[20]，確保公眾依法享有參與轉(zhuǎn)基因生物安全管理工作的權(quán)利，包括參與相關(guān)決策和規(guī)則制定、審批和監(jiān)督等活動。

3.4 優(yōu)化加強(qiáng)全過程的制度安排

在轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管的立法過程上，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)國情，遵循全程控制的原則。[21]我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全在具體制度設(shè)計(jì)上集中于事前的預(yù)防型制度和事中管制型制度，對于事后的損害賠償制度涉及較少，應(yīng)當(dāng)為受到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物損害的個(gè)人提供完善的法律救濟(jì)依據(jù)。事后救濟(jì)制度的優(yōu)化不僅能夠保障被侵權(quán)人的合法權(quán)益，也能通過責(zé)任制度督促相關(guān)主體采取具體措施將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)。

設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化后的公平救濟(jì)規(guī)則，通過嚴(yán)格的責(zé)任和補(bǔ)救機(jī)制來保證風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的執(zhí)行力。[17]在賠償責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)方面，基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)加害方在財(cái)產(chǎn)和信息上的優(yōu)勢地位以及損害后果的嚴(yán)重性，明確轉(zhuǎn)基因生物侵權(quán)損害的懲罰性賠償原則和無過錯(cuò)責(zé)任原則，以在制度層面最大限度地督促農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研發(fā)者規(guī)避生物安全風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建轉(zhuǎn)基因損害賠償機(jī)制的社會化路徑，基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物損害的潛伏性和損害因果關(guān)系的不明確性，有必要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，以更好地保障受害者的損失得到填補(bǔ)，同時(shí)避免損害賠償制度成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的阻礙。

4 結(jié)語

新時(shí)代國家安全戰(zhàn)略的推行必然要將轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制納入考慮范圍。從世界發(fā)展趨勢看來，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的健康發(fā)展是時(shí)代所需。以生物安全時(shí)代背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的新型治理需求為出發(fā)點(diǎn)剖析現(xiàn)行法律法規(guī)和制度體系的困境，在嚴(yán)格責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)溝通和公眾參與等基本理念指導(dǎo)下，構(gòu)建起全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系，完善轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)損害賠償救濟(jì)機(jī)制，在國內(nèi)、國際兩個(gè)視域下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展兼顧、安全與利益平衡的目標(biāo)。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物法律法規(guī)，筑牢轉(zhuǎn)基因生物安全屏障，更好地守護(hù)國家生態(tài)安全和生物安全，最終踐行生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展觀。