劉志堅(jiān) 郭曉沫 青島市市北區(qū)歷史城區(qū)更新保護(hù)中心
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理是指行政事業(yè)單位按照國(guó)家有關(guān)財(cái)政法律、財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)章制度規(guī)定,貫徹執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律,推進(jìn)依法財(cái)政支出、提高財(cái)政資金使用績(jī)效,建立健全內(nèi)部控制制度,保障財(cái)政改革各項(xiàng)政策貫徹落實(shí),防范和遏制財(cái)經(jīng)違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。財(cái)務(wù)管理是單位行政事業(yè)管理工作的重要組成部分,近年來(lái),各地方財(cái)政主管部門采取一系列措施和辦法,不斷加強(qiáng)地方行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理,對(duì)確保行政事業(yè)單位資金支出規(guī)范、安全、有效使用發(fā)揮了積極作用,但在具體執(zhí)行過(guò)程中,尤其是在預(yù)算績(jī)效開(kāi)展、政府采購(gòu)、內(nèi)部控制執(zhí)行方面仍存在很多問(wèn)題,需要加以重視。
(1)預(yù)算績(jī)效管理的資金范圍不明確,標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,評(píng)價(jià)重心不突出。根據(jù)我國(guó)財(cái)政法規(guī)規(guī)定,預(yù)算績(jī)效管理的資金范圍原則上應(yīng)涵蓋了所有“財(cái)政性”資金,包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金。但是對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)和定額支出的公用經(jīng)費(fèi),有一些地方單位納入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),也有的單位沒(méi)有納入。筆者認(rèn)為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)不應(yīng)列入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,因?yàn)榛局С鲎鳛槎~限定的共性支出,沒(méi)有進(jìn)行分類評(píng)價(jià)的意義,基本支出中的公用經(jīng)費(fèi)可以通過(guò)預(yù)算定額控制進(jìn)行前置限定,通過(guò)預(yù)算科目細(xì)化進(jìn)一步限制設(shè)定,加上財(cái)政支付審核部門把關(guān),再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)意義不大。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中的一般性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)筆者認(rèn)為也應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容確定是否進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),對(duì)類似公用經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的小額度補(bǔ)充性經(jīng)費(fèi),建議不納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)的重心轉(zhuǎn)移至對(duì)工程類、政策扶持類、重大民生項(xiàng)目類等大額資金項(xiàng)目支出,將這類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行分類梳理,列出案例,重點(diǎn)分析評(píng)價(jià)。
(2)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展形式重于實(shí)際,績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向浮于表面。在具體工作過(guò)程中,很多單位都是以自評(píng)的形式開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),這樣做一方面專業(yè)性要大打折扣,另一方面評(píng)價(jià)人肯定是站在主觀的角度評(píng)價(jià),往往隱去了不利的評(píng)價(jià)指標(biāo),突出有利的評(píng)價(jià)指標(biāo),加上主管部門和財(cái)政部門沒(méi)有深入了解部門業(yè)務(wù)具體實(shí)際,審核業(yè)務(wù)水平不高、把關(guān)不嚴(yán),往往造成績(jī)效目標(biāo)設(shè)置單一、不夠合理,績(jī)效監(jiān)控開(kāi)展流于形式,績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能真實(shí)反映部門預(yù)算支出效果,應(yīng)用的導(dǎo)向性不強(qiáng)。
(1)采購(gòu)平臺(tái)采購(gòu)程序設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜化,與實(shí)際采購(gòu)流程不相符。地方單位的采購(gòu)平臺(tái)流程為了符合財(cái)政規(guī)定的三級(jí)審核要求,三級(jí)采購(gòu)系統(tǒng)都是由采購(gòu)經(jīng)辦人一人進(jìn)行登錄操作,卻偏要硬搬規(guī)定列三級(jí)采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行三次三個(gè)層級(jí)登錄,造成采購(gòu)系統(tǒng)設(shè)計(jì)臃腫,采購(gòu)過(guò)程效率低下。筆者認(rèn)為采購(gòu)系統(tǒng)沒(méi)有必要設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦單位分管領(lǐng)導(dǎo)這兩級(jí)系統(tǒng),有兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的書(shū)面簽字蓋章資料確認(rèn)上傳電子版即可,由采購(gòu)經(jīng)辦人系統(tǒng)單系統(tǒng)登錄操作,進(jìn)行審核確認(rèn)即可。
(2)政府采購(gòu)平臺(tái)設(shè)計(jì)邏輯不夠科學(xué),達(dá)不到優(yōu)化采購(gòu)成本和效率的目的。在多數(shù)單位政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中,人的主觀要素往往主導(dǎo)政府采購(gòu)結(jié)果,大部分單位通常是使用以往使用過(guò)的單位,在價(jià)格相差不大的情況下,不會(huì)選擇陌生的單位進(jìn)行政府采購(gòu)。并且有些采購(gòu)事項(xiàng)在采購(gòu)時(shí)不能只看價(jià)格成本,還要看貨物和服務(wù)質(zhì)量,有的采購(gòu)服務(wù)商報(bào)價(jià)雖然低,但是后續(xù)服務(wù)不好,這些在采購(gòu)系統(tǒng)中體現(xiàn)不出來(lái)。又例如在行政訴訟過(guò)程中,成本不是采購(gòu)單位第一位考慮的,優(yōu)先考慮的是律所的知名度、訴訟專業(yè)性和勝訴率,這些都在政府采購(gòu)平臺(tái)中無(wú)法得到很好的體現(xiàn)和適用。
此外,在政府采購(gòu)平臺(tái)的一些模塊設(shè)計(jì)中,部分模塊依據(jù)的是主管部門的職責(zé)分工而沒(méi)有考慮實(shí)操問(wèn)題,導(dǎo)致使用人在實(shí)操過(guò)程中發(fā)生諸多不便。例如采購(gòu)時(shí)多資金指標(biāo)采購(gòu)單計(jì)劃項(xiàng)目時(shí),采購(gòu)指標(biāo)無(wú)法分解,導(dǎo)致必須采購(gòu)后銀行指標(biāo)回退才可以繼續(xù)支付,平常執(zhí)行還可以,無(wú)非程序復(fù)雜一點(diǎn),執(zhí)行效率低一點(diǎn),到了年底這就成了影響時(shí)效性的問(wèn)題。采購(gòu)單位多了很多不必要的流程往復(fù),甚至?xí)虼水a(chǎn)生審計(jì)問(wèn)題,這些類似問(wèn)題都需要重新審視,加以重視。
(1)部分基層單位對(duì)內(nèi)控的重要性認(rèn)識(shí)不足,部門一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的參與程度不夠,內(nèi)控存在一人負(fù)責(zé)現(xiàn)象。在內(nèi)控工作中,部分基層單位內(nèi)控業(yè)務(wù)的唯一負(fù)責(zé)人就是財(cái)務(wù),財(cái)務(wù)在具體工作中除了要負(fù)責(zé)預(yù)算、支付、會(huì)計(jì)核算、政府采購(gòu)、固定資產(chǎn)管理業(yè)務(wù),還要負(fù)責(zé)工資、保險(xiǎn)、公積金、人事、稅務(wù)等業(yè)務(wù),事實(shí)上違反了不相容崗位原則,由此導(dǎo)致內(nèi)控業(yè)務(wù)由財(cái)務(wù)一人從頭負(fù)責(zé)到尾,制度建立、風(fēng)險(xiǎn)控制、資料采集、系統(tǒng)填報(bào)等,工作比較繁忙,根本沒(méi)有時(shí)間靜下心來(lái)研究?jī)?nèi)控制度體系。加上單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控工作不重視,造成內(nèi)控制度的建立就存在于財(cái)務(wù)人員的工作經(jīng)驗(yàn)和兄弟單位的內(nèi)控制度之上。由此帶來(lái)的后果就是區(qū)域內(nèi)單位的內(nèi)控制度建設(shè)內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重,制度流程與工作實(shí)際流程不符,內(nèi)控成了好看的擺設(shè),內(nèi)控制度體系建設(shè)漏洞百出。
(2)內(nèi)控培訓(xùn)形式單一,主管部門參與程度不足。很多地方單位內(nèi)控制度培訓(xùn)大多以委培的形式進(jìn)行,委培單位往往是地方財(cái)經(jīng)大學(xué)或者財(cái)經(jīng)學(xué)院,每年的委培內(nèi)容大同小異,形而上、政策上的東西多,實(shí)操性、結(jié)合實(shí)際的項(xiàng)目講解少,有的培訓(xùn)泛泛而談,不能結(jié)合單位具體實(shí)際,讓受訓(xùn)人員回去后無(wú)從下手。部分培訓(xùn)單位還具備內(nèi)控信息化建設(shè)業(yè)務(wù),培訓(xùn)內(nèi)容往往信息系統(tǒng)推介營(yíng)銷功能占了大部分,降低了受訓(xùn)單位接受度。有一些單位在還沒(méi)有建立完善內(nèi)控體系的情況下,匆匆上馬內(nèi)控信息系統(tǒng),最終效果可想而知,造成了無(wú)謂的資金浪費(fèi)。
(3)國(guó)家行政事業(yè)單位內(nèi)控填報(bào)軟件采用單機(jī)形式,導(dǎo)致內(nèi)控編報(bào)內(nèi)容不連續(xù),可對(duì)比性較差。國(guó)家行政事業(yè)單位內(nèi)控填報(bào)軟件是單機(jī)的形式,每個(gè)年度都要重新下載一個(gè)系統(tǒng),系統(tǒng)填報(bào)內(nèi)容根據(jù)財(cái)政部?jī)?nèi)控相關(guān)政策每年略有變動(dòng),基層內(nèi)控編報(bào)人員每年要從頭填報(bào)一遍內(nèi)控內(nèi)容,一方面增加了內(nèi)控工作不必要的負(fù)擔(dān),另一方面割裂了系統(tǒng)的連續(xù)性,造成內(nèi)控編報(bào)內(nèi)容不連續(xù),可對(duì)比性較差。如果內(nèi)控業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人員變動(dòng),可能內(nèi)控體系編報(bào)還要另起爐灶。
一是國(guó)家相關(guān)財(cái)政政策出臺(tái)后,部分地方財(cái)政主管部門對(duì)政策的研究不深入,理解存在偏差,僅是按照政策表面理解來(lái)分解執(zhí)行,沒(méi)有考慮到基層實(shí)際推進(jìn)和操作中可能面臨的各種問(wèn)題,基層具體實(shí)施開(kāi)展過(guò)程中沒(méi)有參照依據(jù),在基層執(zhí)行財(cái)政政策遇到問(wèn)題后,沒(méi)有及時(shí)將遇到的共性問(wèn)題進(jìn)行匯總反饋,使問(wèn)題解決不及時(shí),處理不到位,政策執(zhí)行達(dá)不到應(yīng)有的效果。
二是部分財(cái)政政策在執(zhí)行中存在形式重于實(shí)際的現(xiàn)象,有的單位步子邁的很大,提的要求很高,制度材料很厚,信息系統(tǒng)建的貌似很高大上,但落實(shí)下來(lái)只是花架子,好看不好用,執(zhí)行偏離實(shí)際,反而增加了業(yè)務(wù)操作人員的工作負(fù)擔(dān),浪費(fèi)了大量的時(shí)間和資金成本。
三是部分財(cái)務(wù)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高,業(yè)務(wù)責(zé)任心不強(qiáng),或者因單位負(fù)責(zé)人不重視,導(dǎo)致業(yè)務(wù)開(kāi)展沒(méi)有責(zé)任到具體人員,導(dǎo)致工作開(kāi)展權(quán)責(zé)不清,工作質(zhì)量不高,工作效果開(kāi)展有限。部分基層單位尤其是編制人員較少的單位還普遍存在一人多崗的情況,財(cái)務(wù)在具體工作中除了要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)賬、預(yù)決算、支付、政府采購(gòu)、固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)外,還要負(fù)責(zé)工資、保險(xiǎn)、公積金、人事、稅務(wù)等業(yè)務(wù),工作中分身乏術(shù)、疲于應(yīng)對(duì),加上最近地方政府財(cái)力普遍不足的情況下,財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)普遍大幅壓縮或者采取線上培訓(xùn)的形式,培訓(xùn)次數(shù)減少,培訓(xùn)效果有限,可想而知國(guó)家相關(guān)財(cái)政政策執(zhí)行必然是事倍功半。
1.地方財(cái)政主管部門應(yīng)深入研究國(guó)家出臺(tái)的財(cái)政相關(guān)政策,從全面的角度尤其是注重從基層的角度思考政策執(zhí)行問(wèn)題,在政策執(zhí)行過(guò)程中要起主導(dǎo)作用,政策執(zhí)行要一以貫之,不可朝令夕改。財(cái)政部門和有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核評(píng)價(jià)工作。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)由主管部門統(tǒng)一進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià),可以根據(jù)財(cái)力情況聘請(qǐng)統(tǒng)一的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià),也可以抽調(diào)區(qū)域單位的業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行業(yè)務(wù)方面的評(píng)價(jià)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)選取,經(jīng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告應(yīng)由預(yù)算評(píng)價(jià)主管部門進(jìn)行簽注審核和最終評(píng)價(jià),經(jīng)簽注審核的評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)列入單位審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視事項(xiàng),必要時(shí)應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行抽查。財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)既要出實(shí)效又要節(jié)約資金,力求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。
2.相關(guān)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)要注重實(shí)效,不能將培訓(xùn)向委托機(jī)構(gòu)一推了之,應(yīng)該主導(dǎo)培訓(xùn)方向,將培訓(xùn)效果與培訓(xùn)費(fèi)支出做績(jī)效關(guān)聯(lián)。財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)避免在內(nèi)容上出現(xiàn)大部分內(nèi)容形而上和政策論述性的問(wèn)題,可以采取以區(qū)域內(nèi)具體培訓(xùn)對(duì)象作為樣本進(jìn)行剖解分析的方式,例如抽取前一年度業(yè)務(wù)開(kāi)展較好和較差的單位進(jìn)行分類比較,讓受訓(xùn)單位有直觀的了解,切實(shí)解決工作上出現(xiàn)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和模糊點(diǎn),又例如對(duì)如何開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等細(xì)節(jié)問(wèn)題要著重做實(shí)操性講解,很多單位負(fù)責(zé)內(nèi)控的人并不清楚如何開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,在單位領(lǐng)導(dǎo)不重視內(nèi)控工作的情況下,更是難以開(kāi)展相關(guān)工作。要讓受訓(xùn)單位實(shí)操時(shí)做到有的放矢,避免無(wú)效培訓(xùn),更要杜絕廣告式培訓(xùn)。采取線上培訓(xùn)時(shí)應(yīng)制作容易理解、實(shí)操指導(dǎo)性強(qiáng)的工作手冊(cè)。財(cái)政主管部門應(yīng)該主導(dǎo)培訓(xùn)方向,將培訓(xùn)效果與培訓(xùn)費(fèi)支出做績(jī)效關(guān)聯(lián)。如果內(nèi)控建設(shè)工作能踏踏實(shí)實(shí)地做,即使每年進(jìn)步一點(diǎn)點(diǎn),內(nèi)控制度體系建設(shè)工作也能前進(jìn)一大步。
3.財(cái)政信息系統(tǒng)平臺(tái)邏輯設(shè)計(jì)應(yīng)突出基層問(wèn)題導(dǎo)向,做到上手容易操作順暢,內(nèi)容做到數(shù)據(jù)可比對(duì)、案例可參考,具備集成性、持續(xù)性、便捷性、高效性,盡量避免一年一個(gè)系統(tǒng),每個(gè)部門一個(gè)系統(tǒng),一個(gè)系統(tǒng)一個(gè)設(shè)計(jì)公司的情況出現(xiàn)。
內(nèi)控的最終目的是為了完善單位運(yùn)行機(jī)制,減少單位業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。單位要建立內(nèi)控信息化系統(tǒng),必須通過(guò)財(cái)政主管部門對(duì)單位內(nèi)控體系建設(shè)驗(yàn)收,要有流程驗(yàn)收,看看內(nèi)控制度是不是基于單位業(yè)務(wù)運(yùn)行實(shí)際流程開(kāi)展,驗(yàn)收為優(yōu)秀并通過(guò)主管部門審核的單位,才可以根據(jù)財(cái)力狀況上馬信息系統(tǒng)。不能為了內(nèi)控而內(nèi)控,而不考慮實(shí)際情況。從邏輯上來(lái)講,單位每年的內(nèi)控應(yīng)該比往年有所變化且有所成長(zhǎng)。另外要探討并解決財(cái)政管理體系建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于死板的問(wèn)題,例如小編制單位存在的“一人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象,一人身兼數(shù)崗,也沒(méi)有內(nèi)審部門和責(zé)任人,確實(shí)存在這種普遍的情況,這時(shí)嚴(yán)格用政策去硬評(píng)會(huì)導(dǎo)致造假現(xiàn)象。筆者認(rèn)為,一方面要合理增加財(cái)務(wù)工作人員編制配備,另一方面可以通過(guò)地方政府的審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的科學(xué)透明的年度抽檢工作來(lái)防范化解這種風(fēng)險(xiǎn)。
4.加強(qiáng)財(cái)政培訓(xùn)力度,豐富財(cái)政培訓(xùn)方式和內(nèi)容,提高財(cái)務(wù)工作人員素質(zhì),合理增加財(cái)務(wù)工作人員編制配備,建立權(quán)責(zé)一致、分工明確、科學(xué)有效的財(cái)政崗位制度,增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的榮譽(yù)感、使命感、安全感。
2017年會(huì)計(jì)法修改之后,取消了會(huì)計(jì)從業(yè)資格限制,而財(cái)政工作卻越來(lái)越紛繁復(fù)雜,部分地方單位要掌握的財(cái)務(wù)相關(guān)系統(tǒng)多達(dá)十個(gè)以上,很多老會(huì)計(jì)都選擇借機(jī)轉(zhuǎn)做其他業(yè)務(wù)工作,很多單位的財(cái)務(wù)人員都是一些年輕人、老實(shí)人甚至專業(yè)不對(duì)口的人,財(cái)務(wù)工作在部分單位成了甩包袱的工作。這些年輕的財(cái)務(wù)人員主動(dòng)或者被動(dòng)的進(jìn)入這個(gè)行業(yè),兢兢業(yè)業(yè)的掌握各種系統(tǒng),用心儲(chǔ)備年年變化的財(cái)政知識(shí),考取一個(gè)又一個(gè)的會(huì)計(jì)職稱,但是財(cái)務(wù)的工作卻往往得不到單位一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)的重視,部分領(lǐng)導(dǎo)還是用老眼光看待財(cái)政工作,認(rèn)為財(cái)務(wù)不就是報(bào)報(bào)賬跑跑腿,有的領(lǐng)導(dǎo)還總是要求財(cái)務(wù)“幫我把這些靈活處理處理”。財(cái)務(wù)工作出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等,工作崗位與工作量不對(duì)等的傾向越發(fā)嚴(yán)重。在部分基層單位,財(cái)務(wù)的工作內(nèi)容和目標(biāo)從不上單位工作簡(jiǎn)報(bào),年底考核優(yōu)秀從沒(méi)有財(cái)務(wù)人員的份,外出培訓(xùn)休養(yǎng)也從不考慮他們,出了問(wèn)題還一股腦的推給財(cái)務(wù)。工作是人干出來(lái)的,如果負(fù)責(zé)工作的人得不到尊重,可想而知財(cái)政管理工作會(huì)有什么樣的結(jié)果。因此要建立重視財(cái)務(wù)管理工作,尊重財(cái)務(wù)工作人員的社會(huì)氛圍,在獎(jiǎng)勵(lì)、考核、評(píng)選中對(duì)財(cái)務(wù)人員有所側(cè)重,因?yàn)樗麄儾慌碌米镱I(lǐng)導(dǎo)同事,才能保證單位按照財(cái)政法規(guī)執(zhí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù),也正因?yàn)槿绱藢?dǎo)致他們?cè)诿裰鳒y(cè)評(píng)上不占優(yōu)勢(shì)。
建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的財(cái)務(wù)管理體系,不斷提升行政事業(yè)單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)任重而道遠(yuǎn),只有充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理的重要性、緊迫性和自覺(jué)性,扎實(shí)解決財(cái)務(wù)管理中存在的痛點(diǎn)難點(diǎn),才能不斷推進(jìn)政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)、財(cái)政預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)、政府財(cái)務(wù)管理信息化平臺(tái)建設(shè)不斷前行。