衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系研究

彭彬 陳小莉 浙江省湖州市第一人民醫(yī)院

隨著我國社會體制改革的逐漸深入，現(xiàn)代事業(yè)單位管理和運(yùn)行體制逐漸建立起來，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)和公益更好、更全面的發(fā)展。同時，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的不斷深入，國家越來越關(guān)注，并加大對衛(wèi)生事業(yè)的投入，尤其是基層的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。而隨著政府的職能向服務(wù)型政府的加快轉(zhuǎn)變，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的需求，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效率的平衡發(fā)展，必須進(jìn)行預(yù)算改革。在預(yù)算改革中，有一不可或缺的環(huán)節(jié)，即：財政支出績效評價。建立、健全規(guī)范的績效評價體系有助于預(yù)算改革的全面深化，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)不斷改革和發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生水平的建設(shè)和提高也就隨之越來越重要，衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金作為改善民生的重要來源，在醫(yī)療衛(wèi)生能力建設(shè)中發(fā)揮的作用越來越顯著。因此，如何將有限的財政資金發(fā)揮出最大的作用，帶來最大的效益，滿足人民群眾日益增長的對公共資源的需求，種種問題一起推動著財政支出績效評價體系的發(fā)展。目前，雖然我國的財政支出績效評價體系改革已經(jīng)取得了一定成效，但仍有些許不足之處，需要進(jìn)一步完善。

一、相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

（一）績效評價

績效評價就是利用一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對員工在過去一段特定的時間內(nèi)完成的工作內(nèi)容以及結(jié)果進(jìn)行評估，并運(yùn)用評估得出的結(jié)果對其將來的工作給予相應(yīng)的正確引導(dǎo)?？冃гu價分為三個階段：準(zhǔn)備階段、組織實(shí)施評價以及結(jié)果運(yùn)用。在前期，充分的調(diào)查研究是基礎(chǔ)，績效評價人員往往采用聽匯報、查看賬本、收集資料、現(xiàn)場檢查、訪談、社會問卷調(diào)查等多種方式去對評價項(xiàng)目進(jìn)行初步了解，為后續(xù)制定科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系做好準(zhǔn)備。資料收集完成以后，績效評價人員會對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及完整性的核對，通過對照績效評價指標(biāo)，進(jìn)行深入的分析和討論，形成評價結(jié)果，并以此為基礎(chǔ)，形成對該項(xiàng)目的綜合評價，肯定其取得的成效，并指出需要改進(jìn)的地方。衛(wèi)生部門根據(jù)評價報告指出的不足之處進(jìn)行整改，不斷完善規(guī)章制度，提高管理水平。而財政部門會將評價結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置。

在有些公共部門，績效評價的結(jié)果還將作為公職人員獎懲的依據(jù)，影響其職務(wù)的升降以及薪資的增減。而不同于企業(yè)，事業(yè)單位的績效評價根據(jù)業(yè)務(wù)范圍的不同，還會從德、能、勤、績、廉這五個方面做出全面的評估。

（二）委托代理理論

隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)，一方面，企業(yè)的所有者由于時間以及自身的能力水平，無法行使他們擁有的權(quán)利，另一方面，隨著專業(yè)化分工的出現(xiàn)和發(fā)展，出現(xiàn)了一批具有專業(yè)知識的代理人，他們有能力代理行使好被委托的權(quán)利。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的逐漸興起，企業(yè)所有者必須雇傭代理人對公司的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營和管理，這就是經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，所有者將經(jīng)營權(quán)讓渡，而保留剩余索取權(quán)的委托代理理論。但在委托代理的關(guān)系當(dāng)中，由于委托人追求的是財富最大化，而代理人注重的是自己的工資收入以及閑暇時間是否最大化，二者目標(biāo)不一致，因此必然存在利益沖突，委托代理問題由此出現(xiàn)。

在事業(yè)單位中，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)也是分離的。事業(yè)單位作為非營利性組織，在資產(chǎn)所有權(quán)方面屬于國有資產(chǎn)，國家對事業(yè)單位通過層層部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理。因此，在事業(yè)單位中，委托代理問題也相應(yīng)存在。

二、衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價的重要性

（一）提高政府財政資金使用的透明度

在互聯(lián)網(wǎng)時代，人們獲取信息的渠道越來越廣，速度越來越快，對于信息獲取的需求也越來越強(qiáng)烈，隨之而來的是權(quán)利意識和參與意識的增強(qiáng)，對于政府財政問題越來越關(guān)注，尤其是人民群眾普遍格外關(guān)注的醫(yī)療衛(wèi)生問題，自然成了重中之重。政府的收入從何而來，開支又去向何處？財政資金透明度成為社會高度關(guān)注的話題。對衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金作合理的績效評價就可以明確一系列問題，如該項(xiàng)資金預(yù)算為多少，將要用在何處，想要達(dá)到什么效果，在實(shí)際使用中，有沒有遵循預(yù)算方案，資金有無使用完，完成了什么任務(wù)，是否帶來了一定的提高。這些問題，通過績效評價公正公開，既能滿足人民群眾的知情權(quán)，也能提高政府財政資金使用的透明度，一定程度上促進(jìn)了資金使用效率的提高。

（二）提高衛(wèi)生系統(tǒng)的監(jiān)管水平

衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價是加強(qiáng)對衛(wèi)生系統(tǒng)監(jiān)管的重要方式之一。在整個績效評價實(shí)施的過程中，相關(guān)財務(wù)人員需要明確資金使用明細(xì)，相關(guān)科室需要提供相應(yīng)的材料證明該項(xiàng)資金如何落實(shí)，這在某種意義上也加強(qiáng)了各部門之間的交流和協(xié)調(diào)，有利于整個單位更高效的運(yùn)轉(zhuǎn)。在該單位對衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金完成績效自評之后，相關(guān)部門或安排第三方事務(wù)所對其進(jìn)行績效評價，還要對績效自評表進(jìn)行評估，以期加強(qiáng)其自查自糾的能力，更好地對衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)管。

（三）提高決策的科學(xué)性

績效評價圍繞著衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金的使用全過程進(jìn)行管理，事前有績效目標(biāo)，事中有層層監(jiān)督，事后有績效評價，并且，對于評價的結(jié)果要有反饋，有了反饋以后還要整改。通過這一系列過程，單位對衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金有了比較全面的掌控，可以分析其效率以及效益，還可以了解公眾對該資金使用情況、使用效果的滿意度，綜合評價某段特定時間內(nèi)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量以及效果，從而為以后進(jìn)行更合理的衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金分配打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、提供了有效的參考依據(jù)，提高了決策的科學(xué)性，使衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)不斷地優(yōu)化，從而形成良性循環(huán)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。

（四）提高政府部門形象

在績效評價中，有一個重要環(huán)節(jié)是社會效益的評價。我們是人民民主專政的社會主義國家，要密切聯(lián)系群眾，從群眾中來，到群眾中去。衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價讓群眾更加直觀的了解財政專項(xiàng)資金去向的同時，也要求相關(guān)項(xiàng)目調(diào)查群眾的滿意度，讓人民群眾滿意才是真正將資金發(fā)揮了應(yīng)有的效力的體現(xiàn)。另外，社會效益評價這一環(huán)節(jié)也促使政府部門更多的將資金用在民生問題上，如窩溝封閉項(xiàng)目，對符合條件的兒童進(jìn)行免費(fèi)的齲齒檢查和治療，改善了很多兒童的牙齒健康問題，增加了兒童和家長對牙齒健康的重視程度；再比如健康服務(wù)直通車項(xiàng)目，醫(yī)院購買健康服務(wù)直通車，定期安排優(yōu)秀的醫(yī)務(wù)人員去鄉(xiāng)下義診，免費(fèi)為當(dāng)?shù)氐娜罕娮鼋】禉z查、宣講健康知識，不僅一定程度上解決了部分群眾看病難的問題，還體現(xiàn)了衛(wèi)生部門以及國家對人民群眾健康的重視度，有利于增強(qiáng)人民群眾對政府的滿意程度。

三、衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系存在的問題

（一）對績效評價認(rèn)識不足

對績效評價認(rèn)識不足是事業(yè)單位普遍存在的問題，主要體現(xiàn)在：第一，并沒有把績效評價貫穿在項(xiàng)目實(shí)施的事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)，而是僅僅在事后進(jìn)行，這主要帶來的問題是，將績效評價當(dāng)作一項(xiàng)任務(wù)來完成，而不是為了全方位的對資金進(jìn)行監(jiān)督，使績效評價流于形式，為了評價而評價，并沒有使績效評價發(fā)揮該有的效能；第二，并沒有把績效評價落實(shí)到具體的各個科室，而是僅僅交由財務(wù)部門或預(yù)算部門去完成?？冃гu價的實(shí)施本可以促使各部門之間更多的交流和協(xié)調(diào)，然而當(dāng)績效評價變成了財務(wù)部門或預(yù)算部門的獨(dú)立工作，它便失去了原有的初衷；第三，績效評價工作需要相關(guān)人員具備專業(yè)的知識和技能，然而在很多部門，績效評價的工作人員并不具備相應(yīng)的能力，導(dǎo)致績效評價完成的質(zhì)量不高。

（二）評價指標(biāo)設(shè)置過于簡單

一個完整的績效評價體系需要有評價主體、評價目標(biāo)、評價對象、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)以及評價報告等因素，評價指標(biāo)的設(shè)置是其中的重要環(huán)節(jié)，直接對評價的質(zhì)量以及后期的整改方向產(chǎn)生影響。然而，有些衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系設(shè)置的評價指標(biāo)還是過于簡單，不夠有深度，不夠細(xì)化，無法真正體現(xiàn)出評價項(xiàng)目的實(shí)施過程是否規(guī)范，以及實(shí)施結(jié)果是否真正做到了效益最大化。

（三）監(jiān)管不夠，績效評價流于形式

作為監(jiān)測衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金使用的工具，績效評價本身也需要被監(jiān)督，然而，目前關(guān)于衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系的監(jiān)督并不到位，導(dǎo)致衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系的質(zhì)量并不高，只要合理合法就能通過，這明顯與制定績效評價體系的目標(biāo)是相違背的。一旦績效評價流于形式，那么單位也會隨之降低對績效評價的重視程度，對社會效益的評價也會相應(yīng)地流于形式，這樣一來，單位是否還能專注于解決民生問題就有待商榷了?？冃гu價完成后，對于存在的問題，只是要求調(diào)整、整改、完善，對于導(dǎo)致問題出現(xiàn)的相關(guān)工作人員或責(zé)任部門，并沒有制定一定的懲罰機(jī)制，對于完成度高、完成效果好的相關(guān)工作人員或部門，也沒有制定相應(yīng)的獎勵機(jī)制，這無法更好的調(diào)動起人員的積極性，不能促進(jìn)績效評價更高質(zhì)量地完成。

四、完善衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系的對策

（一）提高對績效評價的認(rèn)識

完善衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系的第一步，是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員對績效評價的認(rèn)識。在實(shí)施項(xiàng)目績效評價之前，邀請業(yè)內(nèi)權(quán)威的專家對相關(guān)的所有業(yè)務(wù)人員開展培訓(xùn)，并且培訓(xùn)不能流于形式，無論是培訓(xùn)的實(shí)際參與人員數(shù)量還是培訓(xùn)過程中的紀(jì)律都需要嚴(yán)格監(jiān)督，培訓(xùn)結(jié)束以后，針對培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行考核，并制定相關(guān)的獎懲機(jī)制，例如：為培訓(xùn)成績優(yōu)秀的人員頒發(fā)優(yōu)秀學(xué)員證書、給予適量的物質(zhì)獎勵等；而考核不合格的人員則需要進(jìn)行二次培訓(xùn)以及二次考核，如若二次考核依然不合格，則需要重新考慮其業(yè)務(wù)能力能否勝任該項(xiàng)工作，甚至可以將考核結(jié)果列入業(yè)務(wù)人員的個人績效考核中去，直接影響其職務(wù)的晉升或者薪資的增降。通過一系列專業(yè)培訓(xùn)以及考核，使業(yè)務(wù)人員正確認(rèn)識績效評價，同時提高業(yè)務(wù)能力，為后續(xù)績效評價的實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。

提高對績效評價的認(rèn)識，需要貫穿在整個績效評價實(shí)施的過程中，即事前、事中、事后監(jiān)督。第一，各業(yè)務(wù)科室是專項(xiàng)資金管理的主體，負(fù)責(zé)擬定科室業(yè)務(wù)范圍內(nèi)衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金的申請、年度預(yù)算執(zhí)行計劃和具體預(yù)算執(zhí)行意見。在衛(wèi)生專項(xiàng)資金使用之前，需要財務(wù)部門或預(yù)算部門協(xié)同相關(guān)科室共同商議該項(xiàng)資金的使用方向、使用周期，以及需要達(dá)到什么樣的效果，對績效評價指標(biāo)進(jìn)行量化，共同制定合理的績效評價指標(biāo)。第二，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，財務(wù)部門或預(yù)算部門負(fù)責(zé)審核專項(xiàng)資金分配意見、監(jiān)督專項(xiàng)資金的使用，及時調(diào)度資金、辦理專項(xiàng)資金支付，對專項(xiàng)資金進(jìn)行財務(wù)管理和會計核算，而當(dāng)具體的業(yè)務(wù)科室按照制定的計劃開展具體工作，并及時、真實(shí)、準(zhǔn)確的收集相關(guān)材料時，財務(wù)或預(yù)算部門也要實(shí)時參與到項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督中去，對每一筆資金的流向進(jìn)行監(jiān)督。第三，項(xiàng)目完成后，由財務(wù)部門或預(yù)算部門以及相關(guān)業(yè)務(wù)科室共同完成績效評價，并補(bǔ)充完善相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，以便上級單位工作的開展。在績效評價工作完成后，還需要及時對該項(xiàng)工作進(jìn)行總結(jié)，不足之處需要嚴(yán)格按照規(guī)定整改，以便在今后的工作中得到有效的借鑒。

（二）完善績效評價制度和指標(biāo)體制

在整個衛(wèi)生健康專項(xiàng)績效評價的過程中，績效評價制度的建立和指標(biāo)體制的設(shè)計是重點(diǎn)，同時也是難點(diǎn)。構(gòu)建合理的、規(guī)范的制度是開展工作的前提，而一旦指標(biāo)的設(shè)計不科學(xué)，將無法形成準(zhǔn)確的評價結(jié)果，也不能真實(shí)的反映績效，直接影響后續(xù)的決策。因此，衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系需要有一套完善的制度和指標(biāo)體制，才能有效反映出被評價對象取得的成果以及存在的問題。第一，可以邀請衛(wèi)生系統(tǒng)中的權(quán)威人士共同制定一套科學(xué)的、合理的制度，邀請不同醫(yī)院的相關(guān)人員參與制定，結(jié)合各個醫(yī)院的不同實(shí)際情況，盡量考慮全面、周到，使制定出的績效評價制度可以適用于不同類型的醫(yī)院，方便績效評價的進(jìn)行和上級單位的統(tǒng)一管理。第二，量化、細(xì)化指標(biāo)體系。將衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價的指標(biāo)做到定性與定量相結(jié)合，既要有共性指標(biāo)，考慮到所有衛(wèi)生系統(tǒng)部門的共同之處，便于對比，又要有個性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不同單位、不同項(xiàng)目的績效評價結(jié)果的比較。值得一提的是，衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金項(xiàng)目是根據(jù)衛(wèi)生部門的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度工作計劃來確定的，它是動態(tài)的，不是一成不變的，因此指標(biāo)體系也不能一成不變，需要具體問題具體分析，需要因時制宜，在實(shí)踐中不斷汲取經(jīng)驗(yàn)，不斷改革完善，才能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。第三，引入第三方對目標(biāo)單位進(jìn)行客觀、公正的績效評價。上級單位安排社會第三方，如會計師事務(wù)所，可以在一定程度上增加績效評價結(jié)果的公正性和專業(yè)度，此外，正是由于第三方公正、專業(yè)，因此在一定程度上再次強(qiáng)調(diào)了績效評價的重要性，這就形成了一個良性循環(huán)，使得績效評價越來越專業(yè)化、精細(xì)化的開展。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，建立激勵機(jī)制和懲戒機(jī)制

衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系的完善需要不斷加強(qiáng)對衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價的監(jiān)管，以及建立一定的激勵機(jī)制和懲戒機(jī)制。

在績效評價的整個流程中，事前審核和事中監(jiān)管往往是最容易被忽視的階段，也因此給績效評價帶來了諸多困難。因此，要完善衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系，第一，加強(qiáng)事前審核，對每個項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的事前評估、篩選以及充分的調(diào)研，以確保項(xiàng)目實(shí)施的可行性，建立項(xiàng)目申報負(fù)責(zé)制，落實(shí)到具體的科室或者明確具體工作人員；第二，加強(qiáng)事中監(jiān)管，定期對項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險評估，對每一筆資金的使用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時的發(fā)現(xiàn)問題并做出相應(yīng)調(diào)整，確保資金使用的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，讓項(xiàng)目資金發(fā)揮出最大的效能。第三，在績效評價完成以后，還要嚴(yán)格進(jìn)行事后監(jiān)督。根據(jù)上級部門或者社會第三方出具的績效評價分析報告，需要及時做出整改，針對存在的問題實(shí)施有效的改進(jìn)，為今后項(xiàng)目績效評價的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。最后，建立一套科學(xué)有效的獎懲機(jī)制，將績效評價考核結(jié)果與個人職務(wù)的晉升或者薪資的增減掛鉤，對于在資金使用方面存在違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的人員，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定追責(zé)與處罰，打造風(fēng)清氣正的工作環(huán)境。

五、結(jié)論

綜上所述，雖然我國的衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系已經(jīng)慢慢建立發(fā)展起來，但是由于時間不長，仍處于創(chuàng)新和探索階段，不夠成熟，依然存在著相關(guān)人員缺乏對績效評價充分的認(rèn)識、評價指標(biāo)的設(shè)置過于簡單片面以及監(jiān)管力度不夠，缺少相應(yīng)的獎懲機(jī)制的問題。針對這些問題，本文也提供了相應(yīng)的建議，首先，通過組織一系列專業(yè)培訓(xùn)強(qiáng)化業(yè)務(wù)人員對績效評價的認(rèn)識以及提高專業(yè)化能力；其次，通過邀請權(quán)威專家、引入社會第三方細(xì)化、量化指標(biāo)，建立一套全面有效的指標(biāo)體系；最后，要加強(qiáng)事前審核、事中監(jiān)管、事后監(jiān)督，以及建立一套有針對性的、科學(xué)的獎懲機(jī)制。通過不斷地調(diào)整與改善，以期將衛(wèi)生健康專項(xiàng)資金績效評價體系逐漸完善起來，將每一筆專項(xiàng)資金用到實(shí)處，發(fā)揮出最大的效益。