政府購(gòu)買制度在生態(tài)補(bǔ)償中的有效應(yīng)用研究*

薛 菁

(福建江夏學(xué)院財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)研究中心 福建福州 350108)

生態(tài)產(chǎn)品的公共品性質(zhì)和生產(chǎn)與消費(fèi)外部性決定了政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，但是面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的加大，政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償受制于財(cái)力、能力，與環(huán)境保護(hù)的需求不相適應(yīng)，建立生態(tài)保護(hù)和激勵(lì)約束并重的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為我國(guó)生態(tài)保護(hù)的新態(tài)勢(shì)。隨著多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的推進(jìn)，從“污染者付費(fèi)”到“受益者付費(fèi)”，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則漸被接受，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償中生態(tài)服務(wù)提供者和需求者的良性互動(dòng)提出更高要求。而政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)適應(yīng)了這一發(fā)展趨勢(shì)，為多元生態(tài)補(bǔ)償參與主體的協(xié)作與溝通提供了實(shí)現(xiàn)路徑，也為政府與市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償中的協(xié)同作用搭建了平臺(tái)。政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)作為一種準(zhǔn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策措施，既要堅(jiān)持發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)督功能，又要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也離不開社會(huì)公眾的積極參與。因此其與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有機(jī)融合需要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。

在西方國(guó)家，政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)(PES)被看作有效的市場(chǎng)化的環(huán)境政策工具，生態(tài)服務(wù)可以和其他商品一樣在市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的低成本和高效益。[1]學(xué)者們論證了生態(tài)建設(shè)中市場(chǎng)化供給的可行性，為生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)行生態(tài)服務(wù)政府購(gòu)買提供了理論基礎(chǔ)。Krauze提出政府供給生態(tài)產(chǎn)品存在效率低下、成本偏好、質(zhì)量偏低等弊端，需要引入市場(chǎng)供給，實(shí)施政府購(gòu)買。[2]Schmidt認(rèn)為森林生態(tài)服務(wù)可以交給市場(chǎng)提供，市場(chǎng)生產(chǎn)、政府購(gòu)買是實(shí)現(xiàn)公私合作的重要途徑。[3]在國(guó)外，由于土地、資源等產(chǎn)權(quán)私有化性質(zhì)，生態(tài)補(bǔ)償中公私合作的案例不少，一些國(guó)家對(duì)一些環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目開展了政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)試點(diǎn)，如歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、美國(guó)的環(huán)境保護(hù)與儲(chǔ)備計(jì)劃(CRP)及環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(EQIP)等，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)付費(fèi)、社會(huì)付費(fèi)等多種付費(fèi)方式并存。西方學(xué)者對(duì)實(shí)踐做法的研究成果也頗為豐富。Landel Mills梳理了全球森林生態(tài)服務(wù)的供給制度，發(fā)現(xiàn)到21世紀(jì)初世界各國(guó)在森林固碳、水土涵養(yǎng)、生態(tài)旅游、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域已經(jīng)或計(jì)劃開展的生態(tài)服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目(PES)達(dá)280多個(gè)，生態(tài)購(gòu)買服務(wù)成為森林生態(tài)保護(hù)的主要形式。[4]Crona等考察了NGO組織在生態(tài)服務(wù)購(gòu)買中的作用，認(rèn)為NGO等第三方機(jī)構(gòu)是多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成要素，在政府和私人生產(chǎn)部門之間起著承上啟下的橋梁作用。[5]

我國(guó)學(xué)者也從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)生態(tài)服務(wù)政府購(gòu)買進(jìn)行研究。在理論上，早期學(xué)者探討了生態(tài)補(bǔ)償中引入政府購(gòu)買服務(wù)的必要性、生態(tài)補(bǔ)償中政府生態(tài)購(gòu)買制度的設(shè)計(jì)及其在生態(tài)補(bǔ)償中的合理應(yīng)用。如蔣天文研究了生態(tài)補(bǔ)償中生態(tài)購(gòu)買的制度設(shè)計(jì)，認(rèn)為政府購(gòu)買是一種用于解決環(huán)境保護(hù)中多重問題的經(jīng)濟(jì)方案，可以用于改善生態(tài)服務(wù)供給效率、應(yīng)對(duì)貧困問題等。[6]吳學(xué)燦等探討了生態(tài)補(bǔ)償與政府生態(tài)購(gòu)買的關(guān)系，認(rèn)為政府生態(tài)購(gòu)買可以提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，?shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。[7]延軍平等以陜甘寧老區(qū)的生態(tài)建設(shè)為例對(duì)生態(tài)購(gòu)買的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和具體操作進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括類型、對(duì)象、定價(jià)、時(shí)機(jī)、步驟、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、保障措施等。[8]邢光超等提出政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)機(jī)制應(yīng)以公開招投標(biāo)為主要方式，以合同管理為管理模式，完善采購(gòu)平臺(tái)、合同設(shè)計(jì)、法律保障等配套措施。[9]隨著政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)在林地贖買、濕地保護(hù)、環(huán)境治理等生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用，相關(guān)實(shí)證研究和案例研究逐漸增多。楊小軍等以四川省192戶農(nóng)戶的調(diào)查資料為基礎(chǔ)探究農(nóng)戶對(duì)政府贖買生態(tài)公益林的最低價(jià)格的接受度，認(rèn)為善于利用市場(chǎng)手段對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是政府發(fā)展生態(tài)公益林的有效措施。[10]牟永福認(rèn)為實(shí)現(xiàn)京津冀環(huán)境治理一體化及協(xié)同發(fā)展需要建立政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)三地合作模式及政策協(xié)調(diào)機(jī)制。[11]劉金龍等對(duì)福建省Y市的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為這一政策是政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與生態(tài)服務(wù)購(gòu)買的多元合作機(jī)制的實(shí)際應(yīng)用，具有創(chuàng)新意義。蔡晶晶和楊文學(xué)對(duì)福建省的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策在各地的實(shí)施效果進(jìn)行比較，考察政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)的政策績(jī)效，提出優(yōu)化建議。[12]

生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性是我國(guó)生態(tài)建設(shè)中的重要課題，如何在有限的財(cái)政能力下實(shí)現(xiàn)最佳的補(bǔ)償效率更是研究重點(diǎn)。隨著對(duì)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的深化，政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)成為市場(chǎng)化補(bǔ)償方式的重要內(nèi)容。盡管相關(guān)研究已較豐富，但是隨著政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域應(yīng)用的推進(jìn)，一些新出現(xiàn)的問題亟待回答，例如政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)是否是多元化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)機(jī)制中政府與市場(chǎng)協(xié)同作用的有效途徑？政府與市場(chǎng)有效協(xié)同的運(yùn)作機(jī)理是怎樣的？政府與市場(chǎng)協(xié)同視角下生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)有機(jī)融合的關(guān)注點(diǎn)在哪些方面？對(duì)這些問題進(jìn)行闡釋，可為生態(tài)服務(wù)政府購(gòu)買實(shí)踐提供理論支撐，有利于處理好多元化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，本文擬對(duì)上述問題進(jìn)行探討。

一、多元化生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)制度的契合性分析

(一)目標(biāo)的契合性：對(duì)綠色目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的兼顧

生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾是工業(yè)化社會(huì)愈演愈烈?guī)?lái)的問題，如何緩解兩者矛盾是理論與實(shí)踐中需要解決的難題。從理論上看，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的良性循環(huán)關(guān)系是共識(shí)，兩者互為條件，互相促進(jìn)。政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制以“綠色”為目標(biāo)，改善資源配置，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展；而經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展為生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償提供經(jīng)濟(jì)支持。而在現(xiàn)實(shí)中要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)木G色目標(biāo)的有機(jī)融合，政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)無(wú)疑是可行途徑。政府購(gòu)買機(jī)制可在一定程度上彌補(bǔ)政府行政手段存在的弊端，例如在重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林保護(hù)中，限制采伐、規(guī)定林木經(jīng)營(yíng)方向等措施，對(duì)林權(quán)所有人的直接利益可能帶來(lái)傷害，生態(tài)補(bǔ)償效果受到影響，改為林權(quán)贖買后情況大為好轉(zhuǎn)。而且，綠色目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)矛盾尖銳的地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的區(qū)域，謀取短期經(jīng)濟(jì)利益的短視行為更為明顯，如果沒有兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益的有效手段，生態(tài)保護(hù)不可能取得實(shí)效。因此，政府主導(dǎo)的行政命令式生態(tài)保護(hù)政策不是有效的區(qū)域生態(tài)保護(hù)手段。[13]政府政策目標(biāo)只有與當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)需求、經(jīng)濟(jì)需求相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益共贏。政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)，實(shí)質(zhì)是一種政府與市場(chǎng)的協(xié)作，政府將生態(tài)服務(wù)外包，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化成具有商品形態(tài)的經(jīng)濟(jì)服務(wù)，讓生態(tài)服務(wù)參與者也能獲得生態(tài)保護(hù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。例如在商品林贖買中，政府將贖買后林木的管護(hù)、開發(fā)交給市場(chǎng)，政府再購(gòu)買市場(chǎng)生產(chǎn)的生態(tài)服務(wù)，既提高了補(bǔ)償效率，也能幫助貧困戶解決自主經(jīng)營(yíng)啟動(dòng)資金問題和生態(tài)產(chǎn)品銷路問題。因此，從目標(biāo)設(shè)置上看，政府購(gòu)買機(jī)制與多元化生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)具有天然的契合性，可以將政府的“綠色”目標(biāo)與市場(chǎng)主體的“致富”訴求、區(qū)域“富?！钡哪繕?biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

(二)服務(wù)過程的契合性：對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的兼顧

分工理論認(rèn)為分工有利于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)專業(yè)化，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。政府和市場(chǎng)之間的合理分工將驅(qū)使政府整合行政、財(cái)政資源，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)而言，政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)過程就是一種專業(yè)化分工，將生態(tài)補(bǔ)償供給、生產(chǎn)職能、保護(hù)和建設(shè)職能分離開來(lái)。當(dāng)政府在既定資源約束下無(wú)法完成生態(tài)服務(wù)的高效供給時(shí)，按照專業(yè)化分工理論，將生態(tài)開發(fā)和建設(shè)交給專業(yè)的私人部門或者社會(huì)團(tuán)體，通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母咝н\(yùn)作。

在我國(guó)，隨著生態(tài)文明建設(shè)理念的提出，專業(yè)化分工的深化，生態(tài)補(bǔ)償中需要正確處理保護(hù)與建設(shè)、資源開發(fā)與有效利用的關(guān)系。環(huán)境類公共服務(wù)中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品可以交由市場(chǎng)上私營(yíng)部門供給，而市場(chǎng)供給方式又分為市場(chǎng)直接交易、生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品(服務(wù))等方式，由此可以看到生態(tài)購(gòu)買服務(wù)體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)的分工協(xié)作。這種協(xié)作將生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)商品經(jīng)營(yíng)、生態(tài)旅游等建設(shè)、開發(fā)活動(dòng)相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源價(jià)值最大化。

(三)結(jié)果的契合性分析：對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效益與效率的兼顧

政府在公共物品供給中承擔(dān)主體責(zé)任，但是主體責(zé)任并不意味著生態(tài)服務(wù)一定由政府提供。Savas認(rèn)為當(dāng)政府既是公共物品供給者又是提供者時(shí)，官僚成本高，效率低。當(dāng)供給者和提供者不同時(shí)，得考慮兩者的交易成本對(duì)供給效率的影響，當(dāng)政府與私人生產(chǎn)者之間有完備的合同協(xié)議時(shí)，政府購(gòu)買私人生產(chǎn)的公共產(chǎn)品更具效率。[14]即使合同不完備，私人市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)促使私人提高產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)供給效益和效率的兼顧。在現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)生態(tài)資源的日益枯竭，政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任加大，而政府主導(dǎo)的生態(tài)供給與經(jīng)營(yíng)管理的墨守陳規(guī)、專業(yè)管理能力欠缺、投資資金短缺等問題，使得生態(tài)補(bǔ)償中效益和效率難以同時(shí)兼顧，亟需生態(tài)補(bǔ)償手段的創(chuàng)新，此時(shí)市場(chǎng)和社會(huì)力量的引入成為必然。將政府購(gòu)買服務(wù)與政府的生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)相結(jié)合有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償效益和效率的兼顧。

二、生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)有機(jī)融合的運(yùn)作機(jī)理

(一)生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)融合中多元主體責(zé)任的階段性演變

政府、市場(chǎng)、社會(huì)在生態(tài)服務(wù)購(gòu)買機(jī)制中的作用隨著生態(tài)補(bǔ)償政策推進(jìn)及對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的深化而發(fā)生變化。在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施的初始階段，政府是責(zé)任主體，保護(hù)生態(tài)資源是政府的職責(zé)，生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)自政府的財(cái)政資金，特別是大型的、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償時(shí)限等均由政府規(guī)定。沒有政府的轉(zhuǎn)移支付就沒有退耕還林、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)商品林贖買等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的順利開展，但是光靠政府單一的行政干預(yù)，沒有市場(chǎng)和社會(huì)力量的加入，這些項(xiàng)目無(wú)法持續(xù)性推進(jìn)。

生態(tài)購(gòu)買、碳交易等方式的出現(xiàn)，為市場(chǎng)加入生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目提供了途徑，政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)將生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中生態(tài)服務(wù)的供方和需方聯(lián)系起來(lái)，政府與市場(chǎng)明確分工，市場(chǎng)負(fù)責(zé)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)管護(hù)，承擔(dān)生態(tài)建設(shè)費(fèi)用；政府對(duì)生態(tài)建設(shè)的結(jié)果負(fù)責(zé)。在這一階段政府的職責(zé)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制定合適的生態(tài)服務(wù)購(gòu)買價(jià)格，分?jǐn)偵鷳B(tài)建設(shè)成本，保護(hù)市場(chǎng)參與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的積極性。二是通過生態(tài)購(gòu)買引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目成為有效益的產(chǎn)業(yè)，形成規(guī)模，使生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合。政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜诤?，?shí)現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)引導(dǎo)動(dòng)員和效益轉(zhuǎn)化問題，政府、市場(chǎng)成為多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任主體。

隨著社會(huì)大眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品需求的增加、環(huán)保意識(shí)的提高、生態(tài)教育的普及，大眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目性質(zhì)的認(rèn)識(shí)進(jìn)入成熟階段，“受益者付費(fèi)原則”成為主流，政府、市場(chǎng)、社會(huì)共擔(dān)補(bǔ)償金額，城鄉(xiāng)居民成為生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的支付者。在動(dòng)力作用方面，社會(huì)公眾既是直接消費(fèi)者，也是政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督主體，公眾在消費(fèi)過程中對(duì)政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)政策的制定和實(shí)施、生態(tài)產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)情況進(jìn)行直接監(jiān)督，通過合法渠道反饋存在的問題。此時(shí)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同成為多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任主體，三者關(guān)系如圖1所示。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)融合后政府、市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)

(二)生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)融合機(jī)制中多方主體合作的著力點(diǎn)

1.用公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制喚起市場(chǎng)參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的熱情

如何確定生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買價(jià)格是政府和市場(chǎng)最關(guān)心的問題，生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和供需對(duì)比關(guān)系是價(jià)格制定依據(jù)，實(shí)踐證明偏離市場(chǎng)規(guī)律的購(gòu)買價(jià)格將影響市場(chǎng)主體參與熱情。福建省三明市是我國(guó)林權(quán)改革的策源地，在商品林贖買過程中，部分由政府定價(jià)的縣市如沙縣，林戶對(duì)商品林贖買補(bǔ)償?shù)臐M意度較低；而采取競(jìng)價(jià)方式定價(jià)的地區(qū)，如永安市的做法是由愿意轉(zhuǎn)讓林權(quán)的所有者提出申請(qǐng)，林木贖買以當(dāng)期凈收益為依據(jù)作價(jià)評(píng)估，政府與林戶之間再進(jìn)行協(xié)商，當(dāng)林戶愿意出讓的林地?cái)?shù)大于政府年度購(gòu)買計(jì)劃數(shù)時(shí)，政府進(jìn)行公開招投標(biāo)或集合競(jìng)價(jià)，優(yōu)先贖買報(bào)價(jià)較低的林地。遵循市場(chǎng)規(guī)律的定價(jià)機(jī)制有利于提高生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中生態(tài)購(gòu)買的成功率和滿意率。

2.多途徑引導(dǎo)社會(huì)力量參與生態(tài)服務(wù)政府購(gòu)買活動(dòng)

鑒于社會(huì)群體既是政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)的參與者又是監(jiān)督者的雙重身份，其在生態(tài)服務(wù)政府購(gòu)買機(jī)制中扮演了重要角色，引導(dǎo)更多的社會(huì)群體參與到生態(tài)服務(wù)政府購(gòu)買工作中越來(lái)越重要。一是借助非營(yíng)利性專業(yè)化協(xié)會(huì)，如生態(tài)文明建設(shè)志愿者協(xié)會(huì)、綠色發(fā)展協(xié)會(huì)等，吸收會(huì)員單位，擴(kuò)大影響，引導(dǎo)更多的社會(huì)群體加入，負(fù)責(zé)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等政府購(gòu)買工作。二是通過社會(huì)培訓(xùn)，吸收社會(huì)成員參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，既壯大生態(tài)項(xiàng)目的管護(hù)力量，又創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，“要綠”和“要富”兼顧。

三、生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)融合機(jī)制構(gòu)建中的重點(diǎn)問題

(一)政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)方案

生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)有效融合的重要步驟是政府如何制定一個(gè)具有激勵(lì)性質(zhì)的購(gòu)買方案，使市場(chǎng)主體愿意參與。購(gòu)買方案制定中的關(guān)注點(diǎn)在于：第一，購(gòu)買計(jì)劃時(shí)效問題。為了保證進(jìn)入項(xiàng)目的市場(chǎng)主體及其產(chǎn)業(yè)資本能夠獲得較長(zhǎng)期限的預(yù)期收益，減少項(xiàng)目決策的不確定性，減低市場(chǎng)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，提升市場(chǎng)主體的責(zé)任感。購(gòu)買計(jì)劃的時(shí)效視生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)的的性質(zhì)而定：對(duì)于一般項(xiàng)目，5年或10年的政府購(gòu)買計(jì)劃較為合適；對(duì)于森林保護(hù)、沙漠化治理等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，政府購(gòu)買計(jì)劃應(yīng)當(dāng)更長(zhǎng)一些。第二，購(gòu)買支付方式。為了保證生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)供給質(zhì)量和項(xiàng)目效果的持續(xù)性，政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)可采取分段購(gòu)買和事后購(gòu)買兩種方式，分段購(gòu)買實(shí)際上是政府逐年付款，或按完成進(jìn)度付款；事后購(gòu)買指市場(chǎng)先自行投資生產(chǎn)，政府依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及市場(chǎng)供給的產(chǎn)品質(zhì)量確定購(gòu)買價(jià)格。第三，購(gòu)買價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。盡管有的生態(tài)服務(wù)無(wú)法制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，為項(xiàng)目評(píng)估、驗(yàn)收、審查、監(jiān)督等提供參考基準(zhǔn)。第四，購(gòu)買資金來(lái)源。開發(fā)以政府購(gòu)買合同為標(biāo)的的新型信用工具，彌補(bǔ)市場(chǎng)主體先行投資時(shí)資金的不足。

(二)生態(tài)購(gòu)買適用范圍

我國(guó)地域廣闊，各地資源稟賦差異大，區(qū)域資源產(chǎn)生的潛在效益不一致，使得不同的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)主體的吸引力不同。若任憑市場(chǎng)按照稟賦差異自行選擇，市場(chǎng)主體參與生態(tài)產(chǎn)品政府購(gòu)買的領(lǐng)域?qū)⒕奂诜A賦好的地區(qū)，不愿進(jìn)入稟賦差的地區(qū)。因此政府購(gòu)買服務(wù)與生態(tài)補(bǔ)償融合受制于區(qū)域稟賦差異。資源稟賦不同的地區(qū)，生態(tài)服務(wù)購(gòu)買中政府和市場(chǎng)的職責(zé)也不同。兼具旅游價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如濕地保護(hù)項(xiàng)目，最適宜使用生態(tài)購(gòu)買，無(wú)需宣傳動(dòng)員，市場(chǎng)主體也會(huì)積極參與。政府對(duì)此類生態(tài)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招投標(biāo)，讓市場(chǎng)參與定價(jià)，發(fā)掘政府定價(jià)時(shí)看不到的價(jià)值，通過準(zhǔn)確定價(jià)吸引市場(chǎng)主體參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。但是對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如戰(zhàn)略性生態(tài)工程等，則不宜由市場(chǎng)定價(jià)，仍由政府統(tǒng)一定價(jià)。

(三)生態(tài)購(gòu)買中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

生態(tài)購(gòu)買中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠提高生態(tài)補(bǔ)償效率，因此如何發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用是生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買有機(jī)融合的關(guān)鍵，主要通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是將招投標(biāo)運(yùn)用于生態(tài)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的選擇，凡是符合條件的經(jīng)營(yíng)主體都有權(quán)參與，競(jìng)標(biāo)成功的與政府簽訂協(xié)議。二是維持政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)中的各市場(chǎng)主體之間優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體之間并購(gòu)等市場(chǎng)行為，允許市場(chǎng)主體跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)，通過競(jìng)爭(zhēng)促使市場(chǎng)主體維持最佳的技術(shù)和管理能力，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

(四)項(xiàng)目績(jī)效的第三方評(píng)估

邀請(qǐng)第三方對(duì)購(gòu)買績(jī)效進(jìn)行評(píng)估是政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制中的必要環(huán)節(jié)。在生態(tài)補(bǔ)償和政府購(gòu)買服務(wù)的融合機(jī)制中需要有一個(gè)與購(gòu)買主體、承接主體相分離的獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要以績(jī)效自評(píng)為主，評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀，有必要建立由專家、直接相關(guān)者等組成的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，使評(píng)估結(jié)果更加科學(xué)、合理。此外，要重視績(jī)效評(píng)估結(jié)果的使用。將生態(tài)補(bǔ)償金分為基本補(bǔ)償和績(jī)效補(bǔ)償兩部分，在市場(chǎng)主體競(jìng)標(biāo)成功后，從財(cái)政撥付基本補(bǔ)償金，用于生態(tài)項(xiàng)目的正常開支。當(dāng)項(xiàng)目完成一個(gè)生產(chǎn)周期后，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為市場(chǎng)主體獲得生態(tài)績(jī)效補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，補(bǔ)償金額與評(píng)價(jià)等級(jí)直接掛鉤，使生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買市場(chǎng)保持激勵(lì)性。

上述4個(gè)關(guān)注點(diǎn)在生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買服務(wù)融合機(jī)制中的關(guān)系如圖2所示。

圖2 生態(tài)補(bǔ)償與政府購(gòu)買服務(wù)融合機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)及關(guān)系

四、小結(jié)

生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是對(duì)生態(tài)建設(shè)中各種利益關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)，通過均衡各方利益，在友好的人際和人文環(huán)境中實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，其中政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量的融合決定了多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?。傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償方式常常是政府主導(dǎo)，未能融合市場(chǎng)、民間力量，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的分離影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｔ谏鷳B(tài)補(bǔ)償中引入政府購(gòu)買機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與，實(shí)現(xiàn)保護(hù)、管護(hù)、建設(shè)一體化，發(fā)揮穩(wěn)定補(bǔ)償價(jià)格，合理成本分?jǐn)偅龠M(jìn)規(guī)模生產(chǎn)降低，分解補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)扶貧救濟(jì)等功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)致富和生態(tài)脫貧的結(jié)合。政府的引導(dǎo)作用、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)特性、社會(huì)的評(píng)估監(jiān)督功能是生態(tài)補(bǔ)償中政府購(gòu)買制度有效應(yīng)用的三個(gè)關(guān)鍵元素，是實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)融合的切入點(diǎn)。