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    漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償?shù)姆删葷?jì)

    2022-03-18 10:41:44吳勝順
    世界海運(yùn) 2022年3期
    關(guān)鍵詞:權(quán)人益物權(quán)鄭某

    吳勝順

    漁業(yè)捕撈權(quán)和海域使用權(quán)都是經(jīng)行政主管部門(mén)依法審批并取得相應(yīng)權(quán)利的行政許可,同時(shí)也都是我國(guó)法律明確規(guī)定的用益物權(quán),但前者不具有排他性,而后者具有排他性。當(dāng)兩者在同一海域存在時(shí),便會(huì)出現(xiàn)用益物權(quán)上的沖突。行政機(jī)關(guān)在捕撈許可證記載的同一場(chǎng)所將海域使用權(quán)批準(zhǔn)給他人使用,排斥或者限制了漁業(yè)捕撈權(quán)行使,對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)人如何進(jìn)行法律救濟(jì),是個(gè)值得討論的問(wèn)題。

    一、據(jù)以研究的案例

    (一)基本案情

    鄭某系“浙普漁011599”船所有人,該船取得了(浙普)船捕(2015)HY-100084號(hào)漁業(yè)捕撈許可證,船籍港普陀,作業(yè)場(chǎng)所本縣A類(lèi)漁區(qū)。因國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程建設(shè)及運(yùn)行,國(guó)電電力浙江舟山海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)有限公司(甲方,簡(jiǎn)稱(chēng)風(fēng)電公司)與浙江舟山群島新區(qū)六橫管理委員會(huì)(乙方,簡(jiǎn)稱(chēng)六橫管委會(huì))簽訂《國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程涉海海域漁業(yè)政策補(bǔ)償費(fèi)用協(xié)議書(shū)》,約定由甲方向乙方支付包括涉海海域漁船、漁民損失和乙方工作經(jīng)費(fèi)在內(nèi)共計(jì)1500萬(wàn)元,由乙方負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)政策補(bǔ)償。隨后,六橫鎮(zhèn)人民政府對(duì)小型漁船生產(chǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查,召開(kāi)由各漁船管理服務(wù)站站長(zhǎng)、涉漁村(社)主要負(fù)責(zé)人等參加的會(huì)議,確定補(bǔ)償辦法及具體每船的補(bǔ)償金額。鄭某的補(bǔ)償款確定為20.16萬(wàn)元,已匯入漁業(yè)股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶(hù)由其具體發(fā)放,但未領(lǐng)取。2016年12月15日,舟山市人民政府根據(jù)風(fēng)電公司海域使用申請(qǐng),作出舟海權(quán)通[2016]5號(hào)《海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書(shū)》,批準(zhǔn)該公司位于普陀區(qū)橫島東南側(cè)海域的國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程用海,面積270.602 0公頃,為透水構(gòu)筑物和海底電纜管道用海(工業(yè)用海-電力工業(yè)用海),期限30年。鄭某于2017年12月6日向舟山市中級(jí)人民法院提起訴訟,請(qǐng)求判決確認(rèn)舟山市人民政府作出的舟海權(quán)通[2016]5號(hào)《海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書(shū)》對(duì)國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程項(xiàng)目的海域使用批準(zhǔn)行為違法,被一、二審裁定駁回起訴。2019年4月17日,鄭某向六橫管委會(huì)提出履職申請(qǐng),要求就海上風(fēng)電項(xiàng)目對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)造成的影響與其簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議,履行補(bǔ)償安置義務(wù)。后鄭某提起訴訟,認(rèn)為六橫管委會(huì)無(wú)視其合法權(quán)益,遲遲不簽訂補(bǔ)償協(xié)議、履行補(bǔ)償義務(wù),侵犯了其自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),請(qǐng)求判令六橫管委會(huì)支付各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用128.92萬(wàn)元。

    (二)法院裁判

    寧波海事法院經(jīng)審理認(rèn)為,本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為鄭某的損失是否由六橫管委會(huì)所造成,以及六橫管委會(huì)是否負(fù)有法定的行政補(bǔ)償義務(wù)。鄭某的漁業(yè)捕撈權(quán)受到風(fēng)電公司實(shí)施海上風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目的影響,依法享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,但本案中并不能因此認(rèn)定六橫管委會(huì)負(fù)有行政補(bǔ)償職責(zé)。第一,從現(xiàn)行的行政法律法規(guī)來(lái)看,并未規(guī)定新區(qū)管理委員會(huì)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其行政區(qū)域范圍內(nèi)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目造成的漁業(yè)捕撈權(quán)損害負(fù)有補(bǔ)償責(zé)任。六橫管委會(huì)之所以向各漁船所有人發(fā)放補(bǔ)償款,來(lái)源于其與風(fēng)電公司的協(xié)議約定,而非法律規(guī)定的職權(quán)或義務(wù),六橫管委會(huì)亦不可能通過(guò)與風(fēng)電公司這一市場(chǎng)主體簽訂的協(xié)議而創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)行政管理職權(quán)。故六橫管委會(huì)向漁船所有人發(fā)放補(bǔ)償款的行為,并不是行使行政權(quán)力、履行行政管理職責(zé)的行為。第二,在行政補(bǔ)償制度中,公民、法人或者其他組織所遭受的損害由合法的行政行為引起,補(bǔ)償責(zé)任也應(yīng)由作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。本案中無(wú)任何證據(jù)顯示損害由六橫管委會(huì)實(shí)施的任何行政行為所引起,六橫管委會(huì)分配補(bǔ)償款的行為并非造成鄭某損失的行政行為,補(bǔ)償費(fèi)用也由風(fēng)電公司而非六橫管委會(huì)承擔(dān),故不滿(mǎn)足行政補(bǔ)償?shù)幕緱l件。第三,風(fēng)電公司與六橫管委會(huì)簽訂有關(guān)協(xié)議,由六橫管委會(huì)對(duì)補(bǔ)償款進(jìn)行分配,六橫管委會(huì)確實(shí)有恰當(dāng)?shù)胤峙鋸娘L(fēng)電公司處獲得的補(bǔ)償款的義務(wù)。但是,該行為并非行政行為,六橫管委會(huì)在分配過(guò)程中確定鄭某的補(bǔ)償款數(shù)額為20.16萬(wàn)元,并未設(shè)立行政法上的法律關(guān)系,對(duì)鄭某不具有直接約束力和強(qiáng)制力。因此,六橫管委會(huì)并不具有對(duì)因海上風(fēng)電項(xiàng)目引起的損失進(jìn)行行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé),鄭某要求其履行行政補(bǔ)償義務(wù),缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。一審法院遂裁定駁回鄭某的起訴。宣判后,鄭某不服,提起上訴。

    浙江省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,對(duì)于行政賠償、補(bǔ)償案件,原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。鄭某以六橫管委會(huì)與風(fēng)電公司簽訂過(guò)《涉海海域漁業(yè)政策補(bǔ)償費(fèi)用協(xié)議書(shū)》為由,即主張六橫管委會(huì)對(duì)其負(fù)有法定補(bǔ)償義務(wù),法律依據(jù)不足。鄭某稱(chēng),風(fēng)電項(xiàng)目嚴(yán)重影響了其漁業(yè)捕撈權(quán),致使其喪失了基本的生活保障,造成了128.92萬(wàn)元的直接損失,但其所提供的在案證據(jù),既無(wú)法印證確有其主張的樁及網(wǎng)數(shù)量,亦無(wú)法印證涉案漁船及船上設(shè)備工具因風(fēng)電項(xiàng)目被毀損或無(wú)法使用,同樣不能印證其因風(fēng)電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而不能繼續(xù)從事捕撈作業(yè),遂裁定駁回上訴,維持原裁定。①寧波海事法院(2019)浙72行初7號(hào)、浙江省高級(jí)人民法院(2019)浙行終1599號(hào)鄭某訴浙江舟山群島新區(qū)六橫管理委員會(huì)履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)案。

    (三)值得研究的問(wèn)題

    本案系漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償爭(zhēng)議。鄭某前后提起兩個(gè)訴訟,先是請(qǐng)求確認(rèn)舟山市人民政府對(duì)風(fēng)電公司海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為違法,被一、二審裁定駁回起訴后,再轉(zhuǎn)而對(duì)六橫管委會(huì)提起訴訟,請(qǐng)求六橫管委會(huì)作出行政補(bǔ)償決定、履行補(bǔ)償義務(wù)。從法律上看,海域使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)都屬于用益物權(quán),在海洋開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中,隨著有償用海制度的不斷完善,在沿海傳統(tǒng)捕撈海域,海域使用權(quán)與漁業(yè)捕撈權(quán)的沖突和矛盾經(jīng)常發(fā)生。②該案同時(shí)涉及100多戶(hù)漁民,大部分漁民簽署了補(bǔ)償協(xié)議,并領(lǐng)取了補(bǔ)償款,但仍有部分漁民不同意補(bǔ)償方案,其中與鄭某同時(shí)提起訴訟的共4名漁民。本案值得研究的問(wèn)題有二:一是當(dāng)漁業(yè)捕撈權(quán)受到合法的海域使用權(quán)妨害時(shí),漁業(yè)捕撈權(quán)人是否有權(quán)請(qǐng)求行政補(bǔ)償;二是漁業(yè)捕撈權(quán)人如何進(jìn)行法律救濟(jì)。

    二、漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償

    (一)行政補(bǔ)償

    行政補(bǔ)償是國(guó)家通過(guò)行政主體基于社會(huì)公共利益的需要,在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中,合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果而致公民、法人或者其他社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害,以公平原則并通過(guò)正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。[1]727行政補(bǔ)償有以下幾方面的法律特征:一是必須以合法的行政行為為前提;二是以無(wú)義務(wù)的特定人所受的特別損害為要件;三是以損害的實(shí)際存在為基礎(chǔ),并且損失的發(fā)生必須與合法的行政行為有因果關(guān)系;四是屬于國(guó)家通過(guò)行政主體對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償。[1]714-715行政補(bǔ)償既是一種法律制度,也是一種行政行為。行政補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議的一種,行政主體作出的行政補(bǔ)償決定則是一種單方行政決定,兩者都屬于行政行為的范疇,均具有可訴性。從補(bǔ)償主體上看,行政補(bǔ)償通常發(fā)生在征收征用等行政管理領(lǐng)域,本質(zhì)上是一種國(guó)家責(zé)任,但現(xiàn)實(shí)生活中,往往由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家處理具體事務(wù),也由該行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任。根據(jù)我國(guó)目前的法律制度,行政補(bǔ)償主體通常與作出行政征收征用決定等行政行為主體一致,即誰(shuí)作出行政行為就由誰(shuí)實(shí)施補(bǔ)償。從補(bǔ)償依據(jù)上看,行政補(bǔ)償是對(duì)行政相對(duì)人合法私人財(cái)產(chǎn)或合法權(quán)益被剝奪的一種彌補(bǔ),因此必須有嚴(yán)格的法律法規(guī)依據(jù)。世界上大多數(shù)國(guó)家以憲法和法律直接加以規(guī)定,我國(guó)也是如此,如憲法、物權(quán)法、土地管理法、海域使用管理法以及諸多涉及征收、征用、拆遷、安置等方面的法律法規(guī)。從補(bǔ)償范圍上看,適用于所有征收征用等行為,包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和用益物權(quán),也包括財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益、直接損害與間接損害。從損害原因上看,既包括合法行政行為直接造成的損害,也包括該合法行政行為隨附效果導(dǎo)致的損害。從救濟(jì)方式上看,相對(duì)人對(duì)行政補(bǔ)償行為不服的,有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟,但要遵循“行政先行處理”原則;當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定不服的,或者對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政補(bǔ)償協(xié)議的,也可以申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。

    (二)漁業(yè)捕撈權(quán)的行政補(bǔ)償

    1.漁業(yè)捕撈權(quán)及其性質(zhì)

    漁業(yè)捕撈實(shí)行許可證制度?!吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《漁業(yè)法》)第25條規(guī)定,從事捕撈作業(yè)的單位和個(gè)人,必須按照捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進(jìn)行作業(yè),并遵守國(guó)家有關(guān)保護(hù)漁業(yè)資源的規(guī)定。當(dāng)事人依法取得捕撈許可證后,即具有了按證書(shū)記載內(nèi)容和要求在特定場(chǎng)所從事漁業(yè)捕撈的權(quán)利,該項(xiàng)權(quán)利即為漁業(yè)捕撈權(quán)。關(guān)于漁業(yè)捕撈權(quán)的性質(zhì),《中華人民共和國(guó)民法典》(簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)第328條和第329條分別規(guī)定了海域使用權(quán)和捕撈權(quán)等用益物權(quán),但仔細(xì)分析,兩者在權(quán)能和對(duì)世效力上存在著相當(dāng)大的差別,海域使用權(quán)作為典型的用益物權(quán),具有排他性,而漁業(yè)捕撈權(quán)則不然。漁業(yè)捕撈權(quán)是對(duì)自然狀態(tài)的海洋生物資源予以獲取和收益的權(quán)利,屬于自然資源使用權(quán)的一種,一般情況下,行使?jié)O業(yè)捕撈權(quán)不需要也不能對(duì)特定海域進(jìn)行排他性使用,故理論上也有認(rèn)為漁業(yè)捕撈權(quán)是傳統(tǒng)民法上的一種人役權(quán),與地役權(quán)相類(lèi)似,只是不以需役地為前提。[3]漁業(yè)捕撈權(quán)包含有特定海域場(chǎng)所的內(nèi)容,同時(shí)不具有排他性,而海域使用權(quán)具有排他性,兩者存在于同一海域時(shí),便會(huì)發(fā)生不同用益物權(quán)之間的沖突。本案中,風(fēng)電公司進(jìn)行風(fēng)電項(xiàng)目施工,出于安全原因,相關(guān)作業(yè)漁船被當(dāng)?shù)卣锻ǜ妗犯嬷灰谥苓吅S驈氖律a(chǎn)作業(yè)活動(dòng),鄭某在同一海域上的漁業(yè)捕撈權(quán)現(xiàn)實(shí)上已經(jīng)受到了風(fēng)電公司海域使用權(quán)的影響。

    2.漁業(yè)捕撈權(quán)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)

    《漁業(yè)法》未具體規(guī)定漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償,《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》)第30條規(guī)定,因公共利益或者國(guó)家安全的需要,在海域使用權(quán)期滿(mǎn)前提前收回的,對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償,但該條不適用于漁業(yè)捕撈權(quán)?!吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第8條第2款規(guī)定:“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”但在本案情形,變更或者限制漁業(yè)捕撈權(quán)人捕撈場(chǎng)所的行政行為并非批準(zhǔn)捕撈許可的行政機(jī)關(guān)作出?!睹穹ǖ洹返?27條對(duì)用益物權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題作了統(tǒng)一規(guī)定,“因不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的,用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第二百四十三條、第二百四十五條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”根據(jù)該條規(guī)定,漁業(yè)捕撈權(quán)補(bǔ)償發(fā)生的情形有兩類(lèi):一是被征收、征用導(dǎo)致漁業(yè)捕撈權(quán)消滅;二是因征收、征用影響漁業(yè)捕撈權(quán)行使,如行政機(jī)關(guān)因公共利益或者安全需要臨時(shí)征用漁船而影響捕撈作業(yè)。但如本案情形中,并無(wú)行政機(jī)關(guān)作出任何征收、征用決定,那么,漁業(yè)捕撈權(quán)人是否有權(quán)獲得行政補(bǔ)償?筆者認(rèn)為:第一,海域?qū)賴(lài)?guó)家所有,所有權(quán)主體單一,并且實(shí)行有償使用制度,行政機(jī)關(guān)依法將特定海域使用權(quán)批準(zhǔn)給申請(qǐng)人,并不需要先行征收、征用該特定海域,至于批準(zhǔn)海域使用權(quán)的行政行為本身是否合法,屬于另外一個(gè)問(wèn)題。第二,行政機(jī)關(guān)將特定海域批準(zhǔn)給海域使用權(quán)人排他性使用,在場(chǎng)所上排斥或限制了漁業(yè)捕撈權(quán)人在同一海域上的捕撈作業(yè),漁業(yè)捕撈權(quán)的行使勢(shì)必受到影響,因此引起的損害有權(quán)得到彌補(bǔ)。第三,對(duì)《民法典》第327條和第243條、第245條作上下文解釋?zhuān)?27條對(duì)用益物權(quán)的法律保護(hù)作了概括性規(guī)定,用益物權(quán)人損害補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)理解為不限于第243條、第245條規(guī)定的征收、征用。第四,從行政補(bǔ)償發(fā)展過(guò)程和趨勢(shì)看,我國(guó)的行政補(bǔ)償法律制度已日趨完善,補(bǔ)償?shù)姆秶苍絹?lái)越廣①2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定:“非因法定事由并經(jīng)法定程序,行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償?!?。如《中華人民共和國(guó)水法》第35條②該條規(guī)定:“從事工程建設(shè),占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌溉工程設(shè)施,或者對(duì)原有灌溉用水、供水水源有不利影響的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施;造成損失的,依法給予補(bǔ)償。”、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第36條③該條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)開(kāi)辦的礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)已有的集體礦山企業(yè),應(yīng)當(dāng)關(guān)閉或者到指定的其他地點(diǎn)開(kāi)采,由礦山建設(shè)單位給予合理的補(bǔ)償?!薄ⅰ吨腥A人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第10條規(guī)定的補(bǔ)償④該條規(guī)定:“因保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和地方重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物受到損失的,可以向當(dāng)?shù)厝嗣裾疂O業(yè)行政主管部門(mén)提出補(bǔ)償要求。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)并確實(shí)需要補(bǔ)償?shù)?,由?dāng)?shù)厝嗣裾凑帐?、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償?!保疾幌抻谡魇?、征用。由此可見(jiàn),行政機(jī)關(guān)審批海域使用權(quán)的行政行為,雖不屬于《民法典》第243條、第245條規(guī)定的征收、征用,但該行政行為在捕撈作業(yè)場(chǎng)所上確實(shí)排斥或限制了同一海域漁業(yè)捕撈權(quán)的行使,漁業(yè)捕撈權(quán)人對(duì)因此遭受的損害有權(quán)獲得補(bǔ)償。此類(lèi)行政補(bǔ)償,屬于前文所指的行政機(jī)關(guān)合法行使公權(quán)力行為附隨效果而致行政相對(duì)人合法權(quán)益遭受損害產(chǎn)生的行政補(bǔ)償。具體到本案,舟山市人民政府將涉案海域使用權(quán)批準(zhǔn)給風(fēng)電公司使用,該行政行為壓縮了鄭某的捕撈作業(yè)場(chǎng)所,影響了其漁業(yè)捕撈權(quán)的行使,應(yīng)予以相應(yīng)補(bǔ)償。

    三、漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償法律救濟(jì)

    (一)漁業(yè)捕撈權(quán)損害救濟(jì)方式

    漁業(yè)捕撈權(quán)屬于用益物權(quán),根據(jù)《民法典》相關(guān)規(guī)定,在受到侵害或受有損害時(shí),有權(quán)獲得物權(quán)保護(hù)。從救濟(jì)內(nèi)容上看,一是在歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)利(第234條);二是在被他人無(wú)權(quán)占有時(shí),請(qǐng)求返還(第235條);三是在受到或可能受到妨害時(shí),請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)(第326條);四是受到侵害造成損害的,請(qǐng)求損害賠償或者承擔(dān)其他民事責(zé)任(第238條);五是在被征收、征用時(shí),請(qǐng)求補(bǔ)償(第243條、第245條)。從救濟(jì)途徑上看,包括和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等(第233條)。從責(zé)任方式上看,包括民事責(zé)任和其他責(zé)任(第239條)。具體到本案,可以從民法和行政法兩個(gè)層面的救濟(jì)上進(jìn)行分析。

    1.民法上的救濟(jì)

    風(fēng)電公司取得涉案海域使用權(quán)后,該海域使用權(quán)與鄭某的漁業(yè)捕撈權(quán)在場(chǎng)所上發(fā)生用益物權(quán)沖突,形式上看,漁業(yè)捕撈權(quán)取得在前,海域使用權(quán)審批在后,風(fēng)電公司的海域使用權(quán)限制和影響了鄭某的漁業(yè)捕撈權(quán)行使,構(gòu)成對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)的妨害,雙方均屬于民事主體,按《物權(quán)法》第32條的規(guī)定,可以協(xié)商解決損失彌補(bǔ)問(wèn)題,法律自當(dāng)不予限制。本案中,雙方并未通過(guò)直接協(xié)商的方式解決,而是由六橫管委會(huì)統(tǒng)一與風(fēng)電公司簽訂協(xié)議,風(fēng)電公司支付補(bǔ)償款,再由六橫管委會(huì)通過(guò)一定的程序,將補(bǔ)償款按一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給相關(guān)漁業(yè)捕撈權(quán)人,這并不改變風(fēng)電公司與鄭某之間因用益物權(quán)發(fā)生沖突而引起的民事法律關(guān)系,無(wú)論結(jié)果如何,都屬于民法上的救濟(jì)。但鄭某能否以用益物權(quán)受到妨害或侵害對(duì)風(fēng)電公司提起民事訴訟,要求風(fēng)電公司直接向其賠償損失,卻是未必。原因在于用益物權(quán)人請(qǐng)求物權(quán)保護(hù),要求排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失或者承擔(dān)其他民事責(zé)任,須以相對(duì)人的妨害或損害行為非法或不正當(dāng)為前提,如果妨害或損害有法定或約定事由,權(quán)利人則有容忍的義務(wù)。[4]基于行政行為的效力先定性,風(fēng)電公司經(jīng)舟山市人民政府批準(zhǔn)合法取得涉案海域使用權(quán),即便確實(shí)構(gòu)成對(duì)同一海域漁業(yè)捕撈權(quán)的妨害或損害,因具有法定事由,且海域使用權(quán)在性質(zhì)上具有排他性,風(fēng)電公司因此對(duì)鄭某并不承擔(dān)物權(quán)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。由此可見(jiàn),在同一海域上當(dāng)漁業(yè)捕撈權(quán)與海域使用權(quán)并存時(shí),漁業(yè)捕撈權(quán)人對(duì)之后合法取得權(quán)利的海域使用權(quán)人請(qǐng)求民法上的權(quán)利救濟(jì)是有限的。此外,即便是雙方直接協(xié)商,或者是以其他方式協(xié)商解決了損害彌補(bǔ),由于行政補(bǔ)償以行政相對(duì)人存在實(shí)際損失為基礎(chǔ),漁業(yè)捕撈權(quán)人也不得再就該部分損失重復(fù)主張行政補(bǔ)償。

    2.行政法上的救濟(jì)

    漁業(yè)捕撈權(quán)人認(rèn)為其權(quán)利因行政機(jī)關(guān)海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為而受到妨害或損害,要求補(bǔ)償損失,可以通過(guò)行政法途徑進(jìn)行救濟(jì),實(shí)體法上的依據(jù)仍然是《民法典》關(guān)于物權(quán)保護(hù)的規(guī)定。

    (1)對(duì)行政機(jī)關(guān)海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為提起撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法之訴。前案鄭某訴舟山市人民政府請(qǐng)求確認(rèn)舟海權(quán)通[2016]5號(hào)《海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書(shū)》對(duì)國(guó)電舟山普陀6號(hào)海上風(fēng)電場(chǎng)2區(qū)工程項(xiàng)目的海域使用批準(zhǔn)行為違法一案,便是如此。至于起訴是否符合條件,本文不作討論。從漁業(yè)捕撈權(quán)人的角度講,一旦海域使用權(quán)批準(zhǔn)行為被撤銷(xiāo)或者被確認(rèn)違法,風(fēng)電公司的海域使用權(quán)將失去正當(dāng)合法的依據(jù),進(jìn)而排除海域使用權(quán)對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)的妨害,這也是《民法典》第236條賦予物權(quán)人請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)的物權(quán)保護(hù)的權(quán)利。

    (2)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政補(bǔ)償訴訟。漁業(yè)捕撈權(quán)人容忍同一海域上另一項(xiàng)用益物權(quán)即海域使用權(quán)的存在,但其權(quán)利或權(quán)益因行政機(jī)關(guān)合法行為而遭受損害,可以要求行政機(jī)關(guān)予以相應(yīng)補(bǔ)償,其法律依據(jù)是《民法典》第327條和第243條、第245條的規(guī)定。這種情況下的行政補(bǔ)償訴訟,分不同情形還可以細(xì)化為三種方式:一是漁業(yè)捕撈權(quán)人要求行政機(jī)關(guān)履行行政補(bǔ)償法定職責(zé),作出行政補(bǔ)償決定、簽訂補(bǔ)償協(xié)議,本案即如此;二是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定違法,要求撤銷(xiāo)或者變更;三是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政補(bǔ)償協(xié)議而提起行政協(xié)議之訴。

    (二)漁業(yè)捕撈權(quán)行政補(bǔ)償訴訟要件

    如前所述,無(wú)論是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政補(bǔ)償決定,還是對(duì)行政補(bǔ)償協(xié)議本身,行政相對(duì)人提起的訴訟都屬于行政訴訟,需要符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)第25條、第49條規(guī)定的一般起訴條件,至少包括:原告與該行政補(bǔ)償行為有利害關(guān)系;有明確的被告;有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù);未超過(guò)法定起訴期限。除此之外,漁業(yè)捕撈權(quán)人提起行政補(bǔ)償訴訟,還需要根據(jù)此類(lèi)行政補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn),滿(mǎn)足不同訴訟類(lèi)型的一些特別要件。

    1.提起要求行政機(jī)關(guān)履行行政補(bǔ)償法定職責(zé)訴訟,應(yīng)提供已向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)

    根據(jù)《行政訴訟法》第38條第1款規(guī)定,在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。本案已經(jīng)查明,鄭某在提起本案訴訟之前已經(jīng)向六橫管委會(huì)提出申請(qǐng),符合該前置要件。

    2.適格的行政補(bǔ)償主體

    行政補(bǔ)償主體一般與作出行政征收征用等行政行為的行政主體一致,即誰(shuí)作出行政行為,就由誰(shuí)實(shí)施補(bǔ)償。本案中,六橫管委會(huì)不是風(fēng)電公司海域使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān),也不是收回或限制鄭某捕撈許可證記載的捕撈場(chǎng)所的機(jī)關(guān),不是行政補(bǔ)償主體。至于其基于與風(fēng)電公司簽訂協(xié)議,統(tǒng)一領(lǐng)取相關(guān)補(bǔ)償款再分配給各漁業(yè)捕撈權(quán)人,不是行政法意義上的行政補(bǔ)償行為。

    3.有能夠證明損害實(shí)際存在,且與行政機(jī)關(guān)的合法行政行為有因果關(guān)系的證據(jù)

    根據(jù)《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定,在行政補(bǔ)償案件中,原告應(yīng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。鄭某一方面拒不領(lǐng)取經(jīng)六橫管委會(huì)分配的補(bǔ)償款,另一方面要求六橫管委會(huì)履行支付共計(jì)128.92萬(wàn)元損失的行政補(bǔ)償義務(wù),而未提供有關(guān)損害及其因果關(guān)系的證據(jù),即使其起訴的行政補(bǔ)償主體正確,也不滿(mǎn)足請(qǐng)求行政補(bǔ)償?shù)囊?/p>

    四、結(jié)語(yǔ)

    行政機(jī)關(guān)在捕撈許可證記載的同一場(chǎng)所,將海域使用權(quán)批準(zhǔn)給他人使用,排斥或者限制了漁業(yè)捕撈權(quán)行使,損害了漁業(yè)捕撈權(quán)人權(quán)利或者權(quán)益,雖非征收征用引起,漁業(yè)捕撈權(quán)人仍有獲得物權(quán)保護(hù)的救濟(jì)權(quán)利。這種權(quán)利救濟(jì),既可以是民法上的救濟(jì),也可以是行政法上的救濟(jì),但基于依法審批的海域使用權(quán)具有合法性和排他性,漁業(yè)捕撈權(quán)人在民法上的權(quán)利救濟(jì)是有限的,而行政法上的權(quán)利救濟(jì)即行政補(bǔ)償請(qǐng)求則應(yīng)遵循“誰(shuí)行為誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,同時(shí)要滿(mǎn)足此情形下行政補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)條件。

    漁業(yè)捕撈權(quán)作為用益物權(quán)的一種,不具有排他性,當(dāng)與具有排他性的海域使用權(quán)在空間場(chǎng)所上發(fā)生沖突時(shí),無(wú)論是《海域使用管理法》還是《漁業(yè)法》都未對(duì)兩者之間的權(quán)利順序作出安排,也未對(duì)漁業(yè)捕撈權(quán)因行政機(jī)關(guān)除征收、征用以外的其他合法行政行為遭受損害時(shí)的行政補(bǔ)償作出直接規(guī)定。因此,除《民法典》第327條和第243條、第245條為漁業(yè)捕撈權(quán)提供物權(quán)上的保護(hù)外,《海域使用管理法》和《漁業(yè)法》可以也應(yīng)當(dāng)為漁業(yè)捕撈權(quán)提供更加直接、更加完善的行政法上的保護(hù),合理彌補(bǔ)漁業(yè)捕撈權(quán)人因行政機(jī)關(guān)合法行為造成的損害,并銜接好兩種用益物權(quán)之間的關(guān)系。

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