新時代優(yōu)化水利工程建設(shè)程序構(gòu)想

王卓甫，丁繼勇，張兆波，翟武娟

（1.河海大學(xué)工程管理研究所，211100，南京；2.廣東粵海珠三角供水有限公司，511458，廣州）

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視水利工程建設(shè)，先是“十三五”期間分步建設(shè)172項節(jié)水供水重大水利工程，后是“十四五”開局前又計劃三年推進150項包括防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置及智慧水利等五大類重大水利工程建設(shè)。重大水利工程建設(shè)，講究建設(shè)程序，水利部列有專門規(guī)章，即《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定》（水建〔1998〕16號）。水利工程建設(shè)程序既要符合客觀規(guī)律又要與時代特征相適應(yīng)。鑒于20年前制定的規(guī)定，部分內(nèi)容已經(jīng)存在不適應(yīng)性和不合理之處，對其進行優(yōu)化為相關(guān)各方所關(guān)心。

一、建設(shè)程序內(nèi)涵及其發(fā)展分析

建設(shè)程序，即基本建設(shè)程序或基本建設(shè)工作程序，是對基本建設(shè)中客觀存在和起作用的時序規(guī)律的認識和反映，并據(jù)此制定的工作制度。

1952年政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會在《基本建設(shè)工作程序暫行辦法》中首次提出建設(shè)程序概念，具體指建設(shè)工作從醞釀、評估、決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、投入使用整個建設(shè)過程中，各項工作必須遵守的先后次序。1972年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家計委、國家建委、財政部《關(guān)于加強基本建設(shè)管理的幾項意見》（國發(fā)〔1972〕40號）提出，一個項目從計劃建設(shè)到建成投產(chǎn)一般要經(jīng)過：根據(jù)國民經(jīng)濟長遠規(guī)劃和布局的要求，編制計劃任務(wù)書，選定建設(shè)地點；經(jīng)批準后進行勘察設(shè)計；初步設(shè)計經(jīng)過批準、列入國家年度計劃后，組織施工；工程按照設(shè)計內(nèi)容建成，進行驗收，交付生產(chǎn)使用。1978年，原國家計委、國家建委、財政部又對上述文件進行了修改補充。

我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入轉(zhuǎn)型階段后，原國家計委在1991年強調(diào)要執(zhí)行基本建設(shè)程序。在水利工程建設(shè)領(lǐng)域，1995年水利部頒布了《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定（試行）》（水建〔1995〕128號），明確提出大中型水利工程建設(shè)程序一般分為：項目建議書、可行性研究報告、施工準備、初步設(shè)計、建設(shè)實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價等八個階段；嗣后，水利部又專門頒發(fā)了《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定》（水建〔1998〕16號），對“八個階段”中的施工準備和初步設(shè)計兩階段的先后順序作了調(diào)整，同時將招標設(shè)計包括在施工準備階段內(nèi)，并對各階段任務(wù)和要求作了規(guī)定。

1999年針對個別地區(qū)、部門和企業(yè)違反該程序的實際，原國家計委又強調(diào)現(xiàn)行基本建設(shè)前期工作程序包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、開工報告等工作環(huán)節(jié)。只有在完成上一環(huán)節(jié)工作后方可轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)。除國家特別批準外，各地方、部門和企業(yè)不得簡化項目建設(shè)程序。

進入21世紀后，水利部組織對水建〔1995〕128號和水建〔1998〕16號兩個規(guī)定進行了修正，但大中型水利工程建設(shè)程序的“八個階段”并沒有變化。

二、市場經(jīng)濟環(huán)境下水利工程建設(shè)的特點分析

水利工程建設(shè)程序是水利工程建設(shè)過程內(nèi)在規(guī)律的反映，而這種反映又必須與經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀環(huán)境相適應(yīng)，明確工作重點。在新時代，既要充分考慮水利工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律、項目的經(jīng)濟屬性，又要充分考慮市場機制應(yīng)用，體現(xiàn)水利建設(shè)管理“放管服”改革的要求。

1.水利工程項目為典型的公共項目，政府有必要在項目實施中起主導(dǎo)作用

水利工程項目，包括防洪、排澇、灌溉、生態(tài)保護修復(fù)等工程項目，均是提供公共物品或公共服務(wù)的一次性和獨特性的任務(wù)，是提供公共物品和公共服務(wù)的途徑和載體，是十分典型的公共項目。這種公共性主要體現(xiàn)在兩方面：一是工程項目建設(shè)過程中受多方影響，如征地拆遷等；二是工程建設(shè)后營運的服務(wù)對象是公眾，或特定的群體，或用戶對產(chǎn)品、服務(wù)沒有選擇權(quán)。為照顧項目相關(guān)各方利益關(guān)切，充分發(fā)揮工程建設(shè)和運行效率，政府在其中始終要發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.水利工程建設(shè)中，政府應(yīng)對項目重大事項作決策

水利工程建設(shè)中，最重要的決策事項是項目可行性研究后項目方案的確定，即項目的立項決策。對重大水利工程項目，其方案是否科學(xué)合理，并不簡單是投入和產(chǎn)出的問題，還關(guān)系到項目相關(guān)地區(qū)長遠的發(fā)展利益，甚至決定著某些地區(qū)的發(fā)展走向，因而被項目相關(guān)地區(qū)（如省、市）所關(guān)注。作為項目影響范圍的上級政府，就有必要對項目方案進行多方論證，從中選擇有利于整體發(fā)展優(yōu)化的建設(shè)方案。在工程建設(shè)過程中，由于人的有限理性和客觀世界的不確定性，常會引起工程建設(shè)方案的調(diào)整。當(dāng)這些調(diào)整對工程功能產(chǎn)生影響或?qū)こ掏顿Y影響較大時，均會對工程使用方或投資方產(chǎn)生影響。因此，這類較大的調(diào)整決策也必須由政府作出。

3.水利工程項目實施過程既要積極推行市場化機制，又要強化關(guān)鍵節(jié)點控制和建設(shè)過程監(jiān)管

20世紀80年代，我國改革開放率先在水利水電領(lǐng)域展開，即充分利用市場機制，調(diào)動各方的積極性，以促進工程建設(shè)高效發(fā)展。但在市場機制環(huán)境下，項目各參與方為追求利益目標產(chǎn)生的機會主義行為有必要引起重視。與計劃經(jīng)濟年代工程建設(shè)程序相比，現(xiàn)代工程建設(shè)程序中就有必要將充分應(yīng)用市場機制與加強對關(guān)鍵節(jié)點控制和建設(shè)過程的監(jiān)管結(jié)合起來，特別要重視對工程建設(shè)關(guān)鍵節(jié)點的控制，并在水利工程建設(shè)程序中對其予以體現(xiàn)。

4.政府主導(dǎo)水利工程建設(shè)、加強監(jiān)管的同時，應(yīng)積極為工程實施提供協(xié)調(diào)或服務(wù)

政府主導(dǎo)不等于政府對工程項目進行中的各項活動均實行控制，而是要充分“放權(quán)”，增加市場活力；同時做好協(xié)調(diào)和服務(wù)，如積極協(xié)調(diào)建設(shè)資金籌措、建設(shè)環(huán)境構(gòu)建，以保障工程正常開工及開工后的順利實施。

三、現(xiàn)行水利工程建設(shè)程序分析

水建〔1998〕16號規(guī)定的大中型水利工程建設(shè)程序雖經(jīng)2014年、2016年和2017年三次修正，但仍存在下列問題。

1.用詞規(guī)范性問題

水建〔1998〕16號中將水利工程建設(shè)程序分為“八個階段”，在后六個階段的表述中，均明確了“做什么”的問題，這是適當(dāng)?shù)?。而將前兩階段表達為“項目建議書、可行性研究報告”，顯然其是前兩階段工作的結(jié)果，因而有必要調(diào)整，以保證正式政策文件用詞的規(guī)范性。

2.部分階段存在交叉而不完全是時序關(guān)系

在建設(shè)程序中，階段的概念具有時間屬性，即各階段存在先后的時間關(guān)系。然而在工程實踐中，“初步設(shè)計、施工準備”以及“建設(shè)實施、生產(chǎn)準備”，它們均存在搭接關(guān)系，而不完全是先后順序關(guān)系。如，可行性研究報告批復(fù)后，這個項目將要實施，項目法人根據(jù)項目特點可能一方面組織初步設(shè)計；另一方面當(dāng)初步設(shè)計還沒全部完成的情況下就可組織一些必須先行的、確定的臨時工程實施，為永久性工程（或主體工程）開工做準備。此外為充分發(fā)揮水利工程投資效益，工程建設(shè)實施與生產(chǎn)準備之間的交叉性就更明顯了。

3.“后評價”是否應(yīng)列入每個水利工程項目建設(shè)程序值得商榷

水利工程建設(shè)項目后評價的任務(wù)是，項目建成并運行若干年后，將其運行狀態(tài)與項目立項或初步設(shè)計確定的目標進行比較，以評價項目建設(shè)成功的程度，或總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。因此，可以認為水利工程建設(shè)后評價對被評價工程的形成已沒有影響。實際上，這一建設(shè)階段的提出是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。在我國計劃經(jīng)濟年代，一方面建設(shè)項目較少，建設(shè)技術(shù)和項目決策能力較薄弱，客觀上需要不斷總結(jié)經(jīng)驗；另一方面政府統(tǒng)一管理所有工程的建設(shè)和運行。在此背景下后評價成果的指導(dǎo)意義明顯，而且確能起到較好的指導(dǎo)作用。進入21世紀后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工程數(shù)量在大幅度增加，建設(shè)技術(shù)不斷成熟，建設(shè)經(jīng)驗不斷積累；此外項目投資開始多元化，項目決策受多因素影響，項目實施主體也呈多元化狀態(tài)，后評價的迫切性和作用在弱化。因而在這一背景下沒有必要將后評價納入建設(shè)程序，即每個項目均做此事。另據(jù)某些省的調(diào)查，絕大多數(shù)水利建設(shè)項目沒做后評價。2019年國務(wù)院在《政府投資條例》中提出，投資主管部門應(yīng)選擇有代表性的已建成政府投資項目進行后評價，這是可行和合理的。

四、優(yōu)化水利工程建設(shè)程序的建議方案

參考水建〔1998〕16號，總結(jié)我國近30年經(jīng)濟社會的發(fā)展歷程和水利工程建設(shè)實踐，將水利工程建設(shè)中存在相互聯(lián)系或主要由某一主體組織、承擔(dān)的工作歸并在一個環(huán)節(jié)（用“實線圈”表示）內(nèi)，形成新的水利工程建設(shè)程序，如圖1。

1.六個環(huán)節(jié)

將圖1中對大中型水利工程項目實體形成有實質(zhì)性影響，即圖1中竣工驗收前的六個環(huán)節(jié)（“六個圈”），定義為水利工程建設(shè)程序的組成部分，每個環(huán)節(jié)主要內(nèi)容或任務(wù)如下：

圖1 優(yōu)化后的大中型水利工程建設(shè)程序

①項目建議書編制。由政府方組織，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和國家有關(guān)投資建設(shè)方針開展項目建議書編制工作，其成果即為項目建議書，是對擬建設(shè)項目的初步規(guī)劃和說明。

②可行性研究報告編制。由政府組織，對項目方案進行比較，對其技術(shù)上是否可行、經(jīng)濟上是否合理進行科學(xué)分析論證并編制項目投資估算。

③項目設(shè)計。包括項目初步設(shè)計、招標設(shè)計和施工圖設(shè)計。其中，初步設(shè)計編制在政府方指導(dǎo)下由項目法人組織，即根據(jù)批準的可行性研究報告和必要而準確的相關(guān)資料，對設(shè)計對象進行通盤研究，闡明擬建工程在技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟上的合理性，規(guī)定項目的各項基本技術(shù)參數(shù)，并編制項目總概算；招標設(shè)計在項目法人主持下編制，在初步設(shè)計的基礎(chǔ)上，細化設(shè)計，以滿足工程實施招標的需要；施工圖設(shè)計在項目法人主持下編制，在工程招標設(shè)計及合同文件的基礎(chǔ)上，進一步細化設(shè)計圖紙和文件，以滿足工程施工的需要。

④項目施工準備。對這一環(huán)節(jié)，由項目法人主持。不同工程差異可能較大，一般包括：施工現(xiàn)場的征地、拆遷；完成施工用水、用電、通信、道路和場地平整等工作；建設(shè)必需的生產(chǎn)、生活臨時建筑工程；實施經(jīng)批準的應(yīng)急、臨時工程和試驗工程等專項工程；組織工程承包和設(shè)備、材料采購，及各類咨詢、監(jiān)理的招標等。

⑤項目施工、實施。由獲得承包權(quán)的施工企業(yè)完成，是對主體工程的建設(shè)實施；項目法人按照批準的建設(shè)文件，組織工程建設(shè)，保證項目建設(shè)目標的實現(xiàn)。

⑥投產(chǎn)、生產(chǎn)準備。一般由項目法人或工程運行管理單位組織，對這一環(huán)節(jié)，不同工程差異也可能較大，一般包括：生產(chǎn)組織準備、生產(chǎn)技術(shù)準備、生產(chǎn)的物資準備，及工程運行人員正常的生產(chǎn)和生活福利設(shè)施準備。

2.四個控制點

上述六個環(huán)節(jié)時序并非完全呈先后關(guān)系，部分存在交叉或包含關(guān)系，但其中四個重要的控制點存在先后關(guān)系，不得含糊。它們包括：

①立項審批，即對項目可行性研究報告審批、備案。立項審批、備案前，首先對規(guī)劃選址和土地預(yù)審意見、征地移民規(guī)劃和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等進行專項審批，其次根據(jù)項目法人組建、工程運行、建設(shè)資金籌措等方案，以及項目技術(shù)上、經(jīng)濟上和財務(wù)上的可行性，對可行性研究報告進行審批和備案。對具有公共屬性，并由政府參與投資的水利工程項目，一般實行政府審批制。

②初設(shè)審批，即項目初步設(shè)計報告（包括初步設(shè)計概算）審批。初步設(shè)計文件是對可行性研究報告的細化，完全確定工程的功能和建設(shè)目標，對政府參與投資的水利工程，其初步設(shè)計一般由政府組織審查，并根據(jù)審查結(jié)果進行審批；當(dāng)工程概算投資超過可行性研究投資估算10%時，該工程的可行性研究報告應(yīng)重新審查。初步設(shè)計經(jīng)批復(fù)后的水利工程項目將由項目法人組織實施，而經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計文件和相應(yīng)的概算將是政府考核項目法人的依據(jù)。

③開工備案，即項目主體工程開工的備案。項目法人單位管理組織機構(gòu)設(shè)置、相關(guān)制度建設(shè)基本完成；項目建設(shè)資金和年度計劃，環(huán)境影響報告已批復(fù)，以及質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)和相關(guān)監(jiān)督手續(xù)已經(jīng)落實；工程承包、采購和咨詢、監(jiān)理招標已經(jīng)完成；工程施工用水、用電、通信、道路和場地平整，以及必需的生產(chǎn)、生活臨時建筑工程等已經(jīng)落實；初步設(shè)計已經(jīng)批準，項目法人與項目設(shè)計方已簽訂供圖協(xié)議，且施工詳圖設(shè)計可以滿足主體工程三個月施工需要。項目開工時間由項目法人選擇，但有必要在規(guī)定時間向政府備案，以便于監(jiān)督。

④竣工驗收。包括主體工程竣工驗收、專項驗收和竣工決算等，是對項目法人實施項目成果的一次檢驗。由政府主持組織驗收活動，并作出項目是否通過驗收的決定。

上述四個控制點的相關(guān)事項，應(yīng)由政府方組織審查、批復(fù)，或由項目法人上報備案，以便政府監(jiān)管。

3.三個建設(shè)階段

上述六個環(huán)節(jié)、四個控制點以及它們的組合，按水利工程建設(shè)過程的先后順序，可歸納為三個建設(shè)階段：

①項目前期決策階段。包括項目建議書和可行性研究報告編制兩個環(huán)節(jié)，最后是項目控制點“立項審批”。這一階段工作主要由政府方主導(dǎo)。

②項目設(shè)計和施工準備階段。包括項目設(shè)計和施工準備兩個環(huán)節(jié)，中間包含項目控制點“初設(shè)審批”，最后是項目控制點“開工備案”。顯然這一階段工作由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向由項目法人主導(dǎo)，政府逐步開始履行監(jiān)督職能。

③項目施工階段。包括項目施工和投產(chǎn)、生產(chǎn)準備兩個環(huán)節(jié)，前有項目控制點“開工備案”，后是項目控制點“竣工驗收”。本階段主要由項目法人承擔(dān)項目實施的管理職責(zé)；政府履行監(jiān)督職能，并在項目按要求完成后，組織全方位的檢查驗收。

上述三個建設(shè)階段均為水利工程建設(shè)項目作出實質(zhì)性貢獻，基本也存在前后邏輯關(guān)系。

五、結(jié) 論

水利工程項目建設(shè)程序既是建設(shè)過程客觀規(guī)律性和環(huán)境適應(yīng)的反映，也應(yīng)是工程建設(shè)中必須遵循的先后順序。我國20世紀90年代提出的大中型水利工程建設(shè)程序，將建設(shè)過程分為“八個階段”，后雖經(jīng)幾次修正，但階段劃分沒變，事實上不能客觀反映水利工程建設(shè)過程的規(guī)律，也不能體現(xiàn)抓重點及適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展“放管服”“高質(zhì)量發(fā)展”的要求。本研究將水利工程建設(shè)程序簡化為三個建設(shè)階段，包括四個控制點和六個環(huán)節(jié)，以客觀反映大中型水利工程建設(shè)時序或過程，明確建設(shè)中需要監(jiān)管的重點和各項具體建設(shè)任務(wù)。

在三個建設(shè)階段中，責(zé)任主體和監(jiān)督主體十分清晰。項目前期決策階段，其責(zé)任主體為政府方；項目實施階段，其責(zé)任主體為項目法人；而項目設(shè)計和施工準備階段，是項目責(zé)任主體轉(zhuǎn)換的過程，政府方明確項目建設(shè)目標，項目法人做好項目實施準備，并明確項目實施中雙方應(yīng)盡的責(zé)任?？傮w而言，在項目設(shè)計和施工準備階段，政府由項目主體責(zé)任方轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)方和監(jiān)督方。

對四個控制點，明確了水利工程建設(shè)項目生命期中工作需要重點把握的控制節(jié)點，并明確在這些節(jié)點前需要完成的任務(wù)、做好的工作，以及控制點的控制要點和控制的主體。

對六個環(huán)節(jié)，則將水利工程建設(shè)中內(nèi)在聯(lián)系的工作任務(wù)納入同一環(huán)節(jié)，以方便項目各參與主體、項目監(jiān)管方科學(xué)安排相關(guān)工作。 ■