市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題探析：賦權(quán)依據(jù)、風險防控和路徑選擇

劉宏明，鄒焱萍

(黃岡師范學院 政法學院/教育學院，湖北 黃岡 438000)

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，明確提出要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制。在此背景下，2019年5月中共中央對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》)進行了修訂并予以頒行。修訂后的《條例》作為黨內(nèi)“立法法”， 進一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制定體制①，對提高黨內(nèi)法規(guī)制定工作的制度化、規(guī)范化、科學化水平具有重要意義。

根據(jù)《條例》第三條 “黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！币约暗诙隆皺?quán)限”的有關(guān)規(guī)定，當前只有省、自治區(qū)、直轄市黨委是地方黨內(nèi)法規(guī)唯一的制定主體。對《條例》規(guī)定的地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍，本文認為還有一定的擴大的空間。為此，本文提出市級地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題，并就這一問題研究的可能性、賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的必要性和可行性、賦權(quán)后的風險及其防范以及賦權(quán)路徑等問題進行探析，以為完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制提供一種建設(shè)性的思考。

本文所稱市級地方黨委，是指介于省級黨委和縣級黨委之間的一級地方黨委，即黨章中規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市和自治州黨委”。具體包括：副省級城市和省會城市②、一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委。

一、市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題研究的緣起

對于省級以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)研究者較為普遍的是持否定的觀點。即便有肯定的聲音，也主要是針對副省級城市和省會城市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而很少涉及其它市級地方黨委。

在當前學界的“否定論”中，代表性的觀點主要有：一是以黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)不存在實質(zhì)性效力差別為依據(jù)，認為在省級以下地方黨委有黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)的情況下也就無需黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由此得出“黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴大至省級以下黨委，不僅沒有必要，而且會人為造成理論上的混亂與實務(wù)上的束縛”[1]的結(jié)論；二是從國家事務(wù)與黨內(nèi)事務(wù)不同的角度，認為“黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的劃分和配置不同于國家立法權(quán)的劃分和配置”， 因此國家立法權(quán)可以在地方進行多層配置，而黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在地方“僅限于省級黨委，不能再往下延伸授權(quán)”[2]；三是從維護黨中央的權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性出發(fā)，認為《條例》將黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)僅賦予至省、自治區(qū)、直轄市黨委一級，“既可以有效實現(xiàn)對黨的統(tǒng)一意志的貫徹，又可以避免因權(quán)力分散而導致出現(xiàn)制度不統(tǒng)一的隱患”[3]。 此外，還有學者根據(jù)2019年中央修訂《條例》沒有將副省級城市和省會城市的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)納入其中，得出“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限沒有像立法權(quán)一樣有進一步下放的現(xiàn)實需求”[3]的結(jié)論而對省級以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)予以否定。

與否定省級以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主流觀點不同，本文認為，市級地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題在理論上并非沒有思考和研究的可能性。這是因為，從其作出的結(jié)論的依據(jù)和論證來看，“否定論”還有待商榷。

(一)作為其依據(jù)的觀點并非定論 首先， “黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的效力不存在差別”的觀點難以成立。黨內(nèi)規(guī)范性文件，尤其是地方黨內(nèi)規(guī)范性文件，不僅在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的位階低于黨內(nèi)法規(guī)，更重要的是其在制定過程中規(guī)范性也遠遠不及黨內(nèi)法規(guī)，正如有學者所言：“由于制定權(quán)限的專有性、制定流程的嚴謹性和文件內(nèi)容的嚴肅性不能得到保障，從而可能導致規(guī)范性文件不規(guī)范的情況”[4]。因而，黨內(nèi)規(guī)范性文件在效力上與黨內(nèi)法規(guī)有很大差別。相比較而言，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性更嚴、效力更高、執(zhí)行力更強。

其次，“不宜按照國家立法權(quán)可分層配置那樣來分層配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的觀點也是有爭議的。不容否定，黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)客觀上存在著不同之處，但要實現(xiàn)良好的治理效能，二者都必須發(fā)揮中央和地方兩級多層的積極性、創(chuàng)造性。從這個意義上說，黨內(nèi)法規(guī)制定體制完全可以也應該借鑒國家立法體制來配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。對此，學界不乏同樣的觀點，如有學者指出：“黨內(nèi)法規(guī)制定與國家立法都是創(chuàng)制規(guī)范的行為，兩者具有相同的本質(zhì)屬性”，而且由于國家立法體制更加成熟和完善，因此對于黨內(nèi)法規(guī)制定體制“具備充分和必要的可借鑒性”[5]；更有學者明確提出：“黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標準可以參照國家法律的立法主體的確定標準?！盵6]

最后，對于賦予省級以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)會導致黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性和中央的權(quán)威受創(chuàng)問題，也只是一種可能性存在而非事實，只要有嚴密的保障措施，這種潛在的風險完全可以防控。對此后文有所詳論。

(二)其推導的結(jié)果與《條例》的現(xiàn)行規(guī)定及自身結(jié)論相悖 即便上述依據(jù)成立，如果以此否定省級以下地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，同樣可以推導出省級地方黨委也不能具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的結(jié)論。這是因為，如果說地方黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)沒有效力差別，那么擁有黨內(nèi)規(guī)范性文件制定權(quán)的省級地方黨委也無需黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)；同樣，如果認為黨內(nèi)事務(wù)是一個整體，只能是“黨中央有權(quán)制定、發(fā)布所有黨內(nèi)法規(guī)，統(tǒng)一在全國各級黨組織實施”[2]，或者認為賦予省級以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)會損害黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一性和中央權(quán)威，那也不需要在中央和地方兩級配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這顯然與《條例》確立了省級地方黨委立規(guī)主體地位的現(xiàn)行規(guī)定不一致，也與否定論者提出的“這種地方黨內(nèi)法規(guī)僅限于省級黨委”的結(jié)論不一致。

由此，本文認為，對省級以下的市級地方黨委(包括副省級城市和省會城市、一般設(shè)區(qū)的市和自治州地方黨委)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題不能也不應該完全否定，對其展開研究具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

二、賦予市級黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的必要性和可行性

賦予市級地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)不僅具有其現(xiàn)實的必要性，而且具有一定的可行性，這正是賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的依據(jù)所在。

(一)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的現(xiàn)實必要性 2016年12月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，要求探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。此后，有大量理論成果對副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的合理性進行了充分的論證。從法規(guī)制定的特性和內(nèi)容來看，其他市級地方黨委(包括一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委)與副省級城市和省會城市黨委立規(guī)權(quán)的合理性并無本質(zhì)區(qū)別，它同樣適用于其他市級地方黨委，因而完全可以為賦予市級黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供現(xiàn)實依據(jù)支撐。賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的必要性具體說來主要有以下三個方面。

(1)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有利于改善市級地方黨建制度供給不足的問題，提高市級黨委黨建工作的效能。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的分級多層配置，從本質(zhì)上講就是為了充分發(fā)揮中央和地方多層面在管黨治黨中的積極性和創(chuàng)造性。就黨建工作而言，就需要在中央統(tǒng)一意志的引領(lǐng)下，各地方黨委根據(jù)地方黨建工作的實際情況和面臨的特殊問題，有針對性地制定黨內(nèi)法規(guī)來適應實際和解決問題。

然而，在當前立規(guī)體制下，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體只限于省級黨委，而省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)仍然存在著宏觀性、原則性較強的問題，對于各市級地方黨建工作(如黨員的教育和管理等方面)存在著由于黨員的流動性、成分復雜性、貧富程度等因素不同造成的地方性問題，很難完全、精細地加以規(guī)制，因而在各市級黨委執(zhí)行過程中難以做到務(wù)實管用；另一方面，各市級黨委管轄區(qū)域內(nèi)的黨建資源稟賦(如黨員教育中可資利用的紅色文化資源)也各不相同，在市級黨委沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的情況下，各市級黨委無法發(fā)揮通過制定黨內(nèi)法規(guī)充分利用這些黨建資源來加強本級黨建工作的積極性和創(chuàng)造性。即使省級以下地方黨委可以制定相關(guān)的規(guī)范性文件來解決上述問題，但由于規(guī)范性文件自身隨意性較強、效力不穩(wěn)定等諸多不足，很難發(fā)揮應有的作用。因此，在當前市級地方黨建工作中存在著一定程度的制度供給不足的問題。

如果賦予市級黨委在地方黨建方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，就可以使市級地方黨委充分結(jié)合本地方黨建實際，堅持問題導向來制定相關(guān)的黨建法規(guī)，使其制定有關(guān)地方黨建工作規(guī)范不僅穩(wěn)定長效，而且可操作性強、務(wù)實管用，從而彌補本地方黨建工作中制度供給的不足，以提高市級黨委地方黨建工作的質(zhì)量和水平,將中央關(guān)于管黨治黨的要求落到實處。

(2)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有利于解決市級地方法治推進不暢的問題，以推動國家法治模式轉(zhuǎn)型。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是黨為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化作出的一項戰(zhàn)略安排。實現(xiàn)國家法治模式轉(zhuǎn)型，有賴于地方法治進程的穩(wěn)步推行，以與國家法治在方向上同向同行，在作用力上共同驅(qū)動。

但是，在當前省級以下地方黨委沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的情況下，地方法治進程受到了嚴重影響。這是因為，由于省級以下地方黨委沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨內(nèi)規(guī)范性文件成為包括市級黨委在內(nèi)的地方黨委管黨治黨的主要依憑。由于黨的執(zhí)政地位和全面領(lǐng)導作用，作為地方黨委管黨治黨依據(jù)的黨內(nèi)規(guī)范性文件很容易出現(xiàn)效力外溢，成為地方政務(wù)治理的最高依據(jù)，從而造成一種“文件治理”現(xiàn)象。而規(guī)范性文件往往“存在著消解法律權(quán)威、內(nèi)容和程序規(guī)范性不足等諸多負面因素”[4]，因此“文件治理”必然對地方法治造成分解和侵蝕，嚴重影響和制約著地方法治化進程。

如果賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，就可以減少市級地方治理中地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的泛濫現(xiàn)象，減少“文件治理”對市級地方法治化進程的阻梗作用， 從而消除市級地方法治推進不暢的問題，以推動國家的法治化模式轉(zhuǎn)型。

(3)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有利于解決當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不夠完善的問題，以形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。建設(shè)系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。習近平明確指出，黨的制度體系建設(shè)要“做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”[7]。 所謂“上下配套”，應該如同國家法律體系那樣，上下各級主體制定不同層級的黨內(nèi)法規(guī)的配套，就是要使“不同等級的主體所制定的不同位階的黨內(nèi)法規(guī)相輔相成”[4]。

在當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中，人們較多關(guān)注的是橫向的“1+4”制度體系，有效地解決了制度體系建設(shè)的領(lǐng)域問題；而對于縱向的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即由上下各層級黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的層級問題重視不夠。具體說來，在制度體系建設(shè)和研究中，一般只關(guān)注中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的分級問題，對于分層問題，在否定省級以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的語境中，最多只是停留在中央層面。沒有地方黨內(nèi)法規(guī)的分層，因此很難說解決了黨內(nèi)法規(guī)的分層問題。相比較國家法律體系，當前黨內(nèi)法規(guī)有級無層，使得當前建立起來的黨內(nèi)法規(guī)體系還不夠系統(tǒng)完備。

因此，賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，可以使市級地方黨委制定具有相應效力的黨內(nèi)法規(guī)，從而使當前建立起來的“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[8]形成由中央和地方不同層級、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)組成的更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

此外，賦予市級地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，還有利于增強其在基層黨建和作風建設(shè)的責任感，有利于吸取地方黨委黨建工作實踐中的經(jīng)驗和智慧，“使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展，隨著實踐的進步而不斷完善”[9]。

綜上所述，賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有其充分的現(xiàn)實必要性。正因為如此有學者在論及賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時樂觀預言：“市級黨內(nèi)法規(guī)終將成為黨內(nèi)法規(guī)體系的新層級?！盵10]

(二)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的可行性 在市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的問題上，學界否定省級以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)還有一個重要的依據(jù)，那就是《條例》只規(guī)定了省級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，因此賦予市級地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定體制不相容，因而也就失去了其可行性。關(guān)于賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與現(xiàn)行《條例》不兼容問題，本文認為，應該從以下兩個方面進行來認識。

(1)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與中央立規(guī)權(quán)下放的精神相符合。2016年12月中共中央印發(fā)的《意見》明確提出“要探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。這一要求被普遍認為表達了中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放的精神。誠然，在2019年9月《條例》出臺后，并沒有將地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)擴大到省級以下黨委，但這并不意味著中央關(guān)于立規(guī)權(quán)下放的精神的中止，其理由有以下兩點。

第一，2016年出臺的《意見》是我黨當前乃至今后相當長一段時間指導黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要的綱領(lǐng)性規(guī)范性文件，也是我黨關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)制度的組成部分，其提出的探索黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放的有關(guān)精神仍然具有指導作用。根據(jù)《意見》要求，2018年中央在7個副省級城市和省會城市展開了黨內(nèi)法規(guī)制定試點工作并取得了良好的成效。雖然《條例》出臺后并沒有將試點工作成果納入其中，但也沒有廢止與該條例有關(guān)規(guī)定不一致的其他黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)條款。

第二，2019年修訂的《條例》新增的有關(guān)條款，可以視為黨中央關(guān)于立規(guī)權(quán)下放的精神在《條例》中的延續(xù)。這在《條例》中兩處規(guī)定中得到體現(xiàn)：一是《條例》的第十條第二款規(guī)定，有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委經(jīng)黨中央批準可以就特定事項制定黨內(nèi)法規(guī)；二是《條例》的第十二條規(guī)定，就應當制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)黨中央授權(quán)，可以先行制定黨內(nèi)法規(guī)。本文認為，這兩條規(guī)定都是《條例》修訂時對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放作出的一種制度安排，前者是一種實質(zhì)性的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放；后者可視為一種過渡性的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放。

既然中央關(guān)于下放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的精神依然存在，就不能以《條例》修訂時沒有賦予省級以下地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)來否定賦予市級地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的可能性。同時，我們還應該看到，賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)不僅在形式上符合中央下放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的精神，也符合中央下放黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)精神的意圖。

根據(jù)中央黨規(guī)部門對《條例》下放立規(guī)權(quán)的上述有關(guān)條款的解讀， 中央下放立規(guī)權(quán)精神的意圖在于：一是為了使有關(guān)管黨治黨主體更好地履職盡責，二是為了為制定成熟的黨內(nèi)法規(guī)積累經(jīng)驗[11]。這兩點對于地級市而言也是完全適用的。就履職盡責而言，包括市級黨委在內(nèi)的地方黨委對于本地區(qū)在堅持黨的領(lǐng)導和全面從嚴治黨方面同樣負有重要責任，賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)同樣有利于其更好地從地區(qū)實際出發(fā)、針對地方性問題制定具有針對性的黨內(nèi)法規(guī)，從而更好地履行地區(qū)領(lǐng)導職責；就為制定成熟的黨內(nèi)法規(guī)積累經(jīng)驗來看，中央黨內(nèi)法規(guī)的制定需要中央紀委、省級地方黨委先試先行，省級地方黨委乃至中央要制定成熟的黨內(nèi)法規(guī)同樣離不開省級以下地方黨委在管黨治黨中經(jīng)驗的積累。因此賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)完全符合中央立規(guī)權(quán)下放的精神。

(2)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與黨和國家立規(guī)主體范圍不斷擴大的實踐邏輯相吻合。從國家立法權(quán)來看，立法主體不斷擴容的演進過程非常明顯。在1986年以前只有省級地方人大和政府才具有地方立法權(quán)和規(guī)章制定權(quán)，1986年《地方組織法》修改后開始將地方立法權(quán)擴大到省會城市和較大的市，到2015年《立法法》修改地方立法主體又增加了所有設(shè)區(qū)的市(包括自治州)，由此開始形成較為完善的國家立法體制。

從黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)來看，其主體范圍擴大的發(fā)展趨勢盡管不是非常明晰，但是還是可以梳理出其演進脈絡(luò)。1990年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)開始明確將省、自治區(qū)、直轄市黨委確立為黨內(nèi)法規(guī)的制定的主體；2013年5月公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)盡管對立規(guī)權(quán)主體范圍的規(guī)定沒有變化，但開始將省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動納入了《制定條例》的適用范圍，改變了《暫行條例》對于地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定過于模糊帶來的不足③，此后省級地方黨委才有實質(zhì)性的立規(guī)活動；2016年《意見》提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)；2019年修訂后的《條例》賦予有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委經(jīng)黨中央批準可以就特定事項制定黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)。

國家立法權(quán)主體和黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體范圍不斷擴大的實踐發(fā)展，其背后的邏輯在于：任何規(guī)范在創(chuàng)建過程中都要堅持民主集中制，一方面要充分考慮各地方各部門各群體的特殊情形，以此來充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，以實現(xiàn)規(guī)范創(chuàng)制的民主性，另一方面都要從低層吸取經(jīng)驗和智慧以實現(xiàn)規(guī)范制定的科學性。國家立法權(quán)配置過程中要遵循這一規(guī)律，黨內(nèi)法規(guī)制定同樣如此。

這是因為，雖然黨內(nèi)法規(guī)制定與國家立法在立規(guī)依據(jù)以及規(guī)范的適用范圍、適用方式等方面有所不同，但黨內(nèi)法規(guī)制定同樣要考慮各地方各部門在管黨治黨(特別是基層黨建、黨員的教育和管理等方面)過程中特殊需要，也要發(fā)揮各層級地方各部門黨委充分運用其特殊的黨建資源加強黨的建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，高層級黨規(guī)制定主體也需要注意從低層黨規(guī)制定主體那里吸取立規(guī)經(jīng)驗和智慧；此外，當前黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)納入國家法治體系之中而成為法治體系的一個重要組成部分。

因此借鑒較為完善的國家立法體制來優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定體制，在地方不同層級科學合理分配黨規(guī)制定權(quán)，完全符合立規(guī)權(quán)主體范圍不斷擴大的實踐邏輯。在加強黨的全面領(lǐng)導的大背景下，隨著我黨在管黨治黨和治國理政過程中對民主和效率的要求不斷凸顯，建立兩級多層的黨內(nèi)法規(guī)制定主體模式必將是黨內(nèi)法規(guī)權(quán)重新配置的改革方向。在《條例》當前沒有將黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍擴大到省級以下地方黨委的情形下，賦權(quán)部分市級地方黨委在黨的建設(shè)方面先試先行，為以后賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)積累經(jīng)驗是完全可行的。

總之，盡管市級地方黨委在《條例》中沒有規(guī)定其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體地位，但賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)符合中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放的精神，也符合黨和國家立規(guī)權(quán)不斷下移的發(fā)展規(guī)律，這在一定程度上為賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供了可行性依據(jù)。

三、賦予市級黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的風險及其防范

賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)有其現(xiàn)實的必要性，但同時也會帶來一些潛在風險，正是因為這種潛在風險阻礙著人們對賦予市級地方黨委立規(guī)權(quán)可行性的認同。為此，預判這些風險并進行相應的風險防范對解決市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)問題尤為必要，既為賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供全面的依據(jù)支撐，也為賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后的立規(guī)工作提供保障。

(一)賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的潛在風險 根據(jù)立規(guī)實踐經(jīng)驗以及黨規(guī)制定權(quán)問題研究者的疑慮，本文認為，賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)帶來的潛在風險主要有兩個。

一是地方層級過多的黨內(nèi)法規(guī)制定可能會危及中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。根據(jù)黨章規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。因此統(tǒng)一性和整體性是黨的基本特性。從這個意義上，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須充分尊重并保障中央的絕對權(quán)威，必須保持中央意志的集中統(tǒng)一。在黨內(nèi)立規(guī)權(quán)向市級地方黨委延伸后，如果市級地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，指導思想把握不嚴，如突破“四個意識”“四個自信”和“兩個維護”的政治紅線，漠視黨章、黨內(nèi)基本大法和其他中央法規(guī)的根本規(guī)定，對中央統(tǒng)一意志有選擇性取舍或任意肢解，那么其制定的黨內(nèi)法規(guī)必將損害中央的絕對權(quán)威，或者使黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性遭到破壞。

二是層級過低的市級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量難以得到保證。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，根據(jù)《意見》中 “制定黨內(nèi)法規(guī)必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”的要求以及有關(guān)學者的觀點④，本文認為其主要包括方向正確(即保障中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性)、程序規(guī)范、表述準確、針對性強、務(wù)實管用等要素。這些質(zhì)量要求的實現(xiàn)既要正確的指導思想引領(lǐng)，又要有較高的立規(guī)技術(shù)支撐。就后者而言，對于市級地方黨委特別是一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委而言，其立規(guī)技術(shù)的不足，很容易造成市級地方黨委在立規(guī)過程中程序不規(guī)范、制定的法規(guī)規(guī)則表述不準確、可適用性和可操作不強或者只是簡單地重復上級黨委制定的黨規(guī)條款導致其失去針對性等問題，從而引發(fā)市級地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量得不到保證的潛在風險。

(二)對賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的潛在風險的防控 賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)帶來的潛在風險既是客觀存在的，也是可防可控的。針對上述兩類風險，可以從嚴格落實《條例》的有關(guān)規(guī)定、加強中央和省級黨委的指導與審查兩個方面進行防控。

首先，市級黨內(nèi)法規(guī)制定主體必須嚴格落實《條例》的有關(guān)立規(guī)規(guī)定，以確保黨中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。正如有學者指出的那樣， 2019年出臺的《條例》中關(guān)于立規(guī)權(quán)限劃分的規(guī)定體現(xiàn)的是“堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的政治邏輯”[3]。為了堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導以及黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性，《條例》對黨內(nèi)法規(guī)制定的指導思想、原則、權(quán)限和程序上都作出了嚴格的規(guī)范和要求。在下放地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，這些規(guī)范和要求必須在市級地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)過程中得到嚴格落實，以防范市級地方黨內(nèi)法規(guī)危及黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導以及黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。具體來說要做到以下三點。

第一，市級地方黨委必須嚴格遵循《條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定必須遵循的指導思想和堅持正確政治方向的原則的規(guī)定?！稐l例》第二條明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導?！痹谥贫ㄔ瓌t上明確要求黨內(nèi)法規(guī)制定要“堅持正確政治方向，增強‘四個意識’、堅定 ‘四個自信’、做到‘兩個維護’”“堅持以黨章為根本”“堅持維護黨的集中統(tǒng)一”等原則。賦予市級地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，市級黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中必須堅守《條例》規(guī)定的指導思想和確保政治方向正確的原則“紅線”，堅決杜絕在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中指導思想把握不嚴的問題，以使其制定的黨內(nèi)法規(guī)始終堅決維護中央的絕對權(quán)威和黨的意志的高度集中統(tǒng)一。

第二，市級地方黨委必須嚴格遵循《條例》關(guān)于立規(guī)權(quán)限中對中央立規(guī)保留權(quán)力及配套法規(guī)制定的規(guī)定。在立規(guī)權(quán)限上，《條例》一方面明確規(guī)定了中央黨內(nèi)法規(guī)制定的保留事項，并規(guī)定“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！绷硪环矫?，為了防止下級立規(guī)主體侵害上級主體的立規(guī)權(quán)，《條例》還對下級主體制定配套法規(guī)行為進行了規(guī)范，要求“制定配套黨內(nèi)法規(guī)時，上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的下級主體才能制定；沒有要求的一般不再制定?！辈⒁?guī)定“配套法規(guī)不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”。 賦予市級地方黨委立規(guī)權(quán)后，《條例》的上述規(guī)定也必須得到嚴格地遵循，堅決杜絕越權(quán)立規(guī)、無據(jù)立規(guī)，從而維護中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威、保證黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。

第三，市級地方黨委及其上級黨委必須嚴格遵循《條例》關(guān)于黨規(guī)制定程序中嚴格政治性審核的有關(guān)規(guī)定。為了保障中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性，《條例》在黨規(guī)制定程序中，規(guī)定了審議批準機關(guān)前置審核的程序及審核的內(nèi)容，其中包括審核是否符合增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”、是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸、是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等政治性審核的內(nèi)容和要求。在賦予市級黨委立規(guī)權(quán)后，市級地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時也必須嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，守住前置審核的這道關(guān)口，確保其制定的黨內(nèi)法規(guī)不會違背黨的統(tǒng)一意志和上位黨內(nèi)法規(guī)，從而確保其法規(guī)制定不會危及中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性。此外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，在市級地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)后，其制定的黨內(nèi)法規(guī)同樣要向省級地方黨委報備接受審查，省級地方黨委也必須對市級黨內(nèi)法規(guī)在是否與黨中央重大決策部署相符合、是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等政治性審查方面嚴格把關(guān)。

其次，中央和省級黨委加強對市級地方黨委立規(guī)的技術(shù)支持和備案審核，以消除市級地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量隱患。對于市級黨內(nèi)法規(guī)可能出現(xiàn)的方向性質(zhì)量問題，可以通過嚴格落實《條例》關(guān)于黨規(guī)制定的指導思想、制定原則和審核審查等有關(guān)規(guī)定來予以防控，加強中央和省級黨委對市級立規(guī)主體的技術(shù)支持和備案審核，主要是防范市級黨規(guī)制定的程序不規(guī)范、表述不準確、可適用性與可操作性不強等方面的質(zhì)量問題。

在技術(shù)支持方面，其實對副省級城市和省會城市黨委而言，法律賦予其立法權(quán)已30余年，其立法技術(shù)和經(jīng)驗的積累完全可以為其黨委制定黨內(nèi)法規(guī)打下較好的技術(shù)和經(jīng)驗基礎(chǔ)。但對于其它設(shè)區(qū)的市地方黨委和自治州地方黨委而言，由于其獲得立法時間不長、立法事務(wù)非常有限因而立法實踐不多，以至于其立規(guī)經(jīng)驗不足、技術(shù)短缺的問題較為突出。因此，在賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)后，中央和省級黨規(guī)部門要著重加強對一般設(shè)區(qū)的市黨委和自治州黨委立規(guī)機關(guān)工作人員展開立規(guī)知識和技能的培訓，并提供堅強有力的組織領(lǐng)導和技術(shù)指導。

在備案審核方面，針對市級地方黨委易于簡單復制上級黨規(guī)的規(guī)定導致其立規(guī)缺乏針對性和可操作性等質(zhì)量問題，省級地方黨委要強化市級地方黨委立規(guī)的備案審查工作，加強合法合規(guī)性審查，其中包括審查市級黨規(guī)是否遵循《條例》中對配套法規(guī)制定作出的“規(guī)定應當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復性規(guī)定”等有關(guān)規(guī)定。只要省級黨委嚴守備案審查關(guān)，就可以確保市級立規(guī)主體做到非必要不立規(guī)，在制定市級黨內(nèi)法規(guī)過程中做到有的放矢、因地制宜、務(wù)實有效，使其制定黨內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)實針對性和操作可行性。

總之，只要市級地方黨委確保堅持《條例》的規(guī)定，再加上中央和省級地方黨委的技術(shù)指導以及政治性和規(guī)范性審查，賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的潛在風險是完全可以消解的。

四、賦予市級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的路徑選擇

賦予市級地方黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)具有現(xiàn)實必要性和充分可行性只是解決了“要不要”“能不能”將立規(guī)權(quán)下放給市級地方黨委的問題。對于包括立規(guī)權(quán)下放市級地方黨委時的立規(guī)主體和立規(guī)權(quán)限的界定、下放的具體步驟和方式等“如何下放”的問題還得具體研究。

綜合考慮現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)體制、《意見》的精神以及循序漸進的原則等多種因素，本文認為下放市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)可從以下三個方面進行。

1.在賦權(quán)的主體上，循序賦權(quán)。副省級市和省會市行使地方立法權(quán)三十余年，其立法技術(shù)和經(jīng)驗相當成熟并為黨委制定黨內(nèi)法規(guī)打下了堅實基礎(chǔ)，而且從2018年七個城市立規(guī)試點工作來看效果良好，“黨內(nèi)法規(guī)制定試點工作順利推進，為抓好基層黨建、作風建設(shè)提供有力的制度保障，把各試點市在基層作風建設(shè)實踐中探索形成的一些創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗，用制度規(guī)范起來、固化下來，形成能推廣的樣本，為全國提供了可復制可推廣的經(jīng)驗。”[12]因此在賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)時，可以分兩步走：首先對副省級市和省會市的市級地方黨委予以賦權(quán)；對一般的設(shè)區(qū)的市和自治州地方黨委，待其自身經(jīng)驗和技術(shù)條件成熟后再擇機賦權(quán)。

2.在賦權(quán)的權(quán)限上，有限配置。在確定市級地方黨委的立規(guī)權(quán)限范圍問題上，可借鑒《意見》對副省級城市和省會城市黨委的賦權(quán)范圍的規(guī)定，即把立規(guī)權(quán)限限定為“基層黨建、作風建設(shè)等方面”。對于具體范圍，本文同意有關(guān)學者對《意見》關(guān)于這一立規(guī)權(quán)限范圍的表述的看法⑤，因此，在賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時，將其立規(guī)權(quán)限限定在基層黨建和作風建設(shè)兩個方面，不宜再予以擴大。其具體立規(guī)領(lǐng)域包括：基層黨建方式方法；基層黨組織工作、活動的監(jiān)督、考核；基層黨員的教育、管理、監(jiān)督等。之所以將其立規(guī)權(quán)限限定于基層黨建和作風建設(shè)兩個方面，一是因為不同區(qū)域內(nèi)黨的組織建設(shè)和作風建設(shè)與政治建設(shè)、思想建設(shè)、紀律建設(shè)等不同，其存在問題的地方性強、建設(shè)資源也存在很大的差異，因此客觀存在著市級地方黨委根據(jù)地域特點制定這兩個方面的黨規(guī)去解決地方特殊性問題的立規(guī)需求；二是因為市級地方黨委作為較低層級的立規(guī)主體，其“立規(guī)能力有限，賦予全部的立規(guī)權(quán)會導致權(quán)力行使不當、降低黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、損害黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的風險。”[13]此外，在黨的建設(shè)工作中，市級地方黨委在基層組織建設(shè)和作風建設(shè)方面的實踐和經(jīng)驗也更為豐富，其制定相應的黨規(guī)所需的經(jīng)驗和能力相對較為容易滿足。

3.在賦權(quán)的方式上，授權(quán)獲取。為了防止市級地方黨委無需立規(guī)，以提高市級黨委制定地方黨內(nèi)法規(guī)的實效性，也為了消除立規(guī)權(quán)下延到市級地方黨委可能帶來的危及中央權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一性的風險，在賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)時應該采取授權(quán)立規(guī)作為賦權(quán)的方式。具體說來，在《條例》十二條中擴大授權(quán)立規(guī)的適用范圍，即增加“根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市黨委的授權(quán)，市級地方黨委在基層黨建和作風建設(shè)等方面可以制定黨內(nèi)法規(guī)”的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，省級黨委再制定具體的授權(quán)規(guī)則，對授權(quán)的具體事項、程序制定出相應的省級黨內(nèi)法規(guī)予以明確規(guī)定，從而實現(xiàn)授予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范化。

賦予市級地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不僅有其現(xiàn)實的必要性，而且只要在賦權(quán)后進行嚴密的風險防控，以及做好路徑設(shè)計，完全是可行的。因此，建議黨內(nèi)法規(guī)部門盡早將此提上議事日程，以不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制，增強黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的針對性和有效性。

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注釋：

①有學者把黨內(nèi)法規(guī)制定體制界定為“黨內(nèi)法規(guī)制定體制是關(guān)于黨內(nèi)立規(guī)權(quán)主體范圍、黨內(nèi)立規(guī)權(quán)限劃分和黨內(nèi)立規(guī)權(quán)行使等制度的總稱”。陳光《論黨內(nèi)立規(guī)體制：主體與權(quán)限》(《貴州省委黨校學報》，2018年第5期)

②副省級城市和省會城市黨委在黨內(nèi)法規(guī)制度及其研究中往往作為一個單獨的主體或?qū)ο?。本文之所以將其歸入市級地方黨委，原因有二：一是在《黨章》“第四章地方組織”中，只有省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市和自治州，縣(旗)、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)黨的代表大會和委員會的有關(guān)規(guī)定；二是在1995年中央機構(gòu)編制委員會印發(fā)《關(guān)于副省級市若干問題的意見》的通知(中編發(fā)〔1995〕5號)中，明確將16個市定為“副省級市” (1997年重慶升為直轄市，減少為15個)，但它們?nèi)詾槭≥犑?，由所在省的省委、省政府領(lǐng)導。因此，盡管副省級市和省會城市黨委在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在有些方面與一般設(shè)區(qū)的市和自治州黨委有所不同，但不改變其市級地方黨委的地位。

③《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二十九條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動，依照本條例的基本精神進行?！边@在一定程度上導致了實踐中省、自治區(qū)、直轄市黨委無權(quán)制定黨內(nèi)法的現(xiàn)象。

④秦前紅、龐慧潔認為：“地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量是對地方黨內(nèi)法規(guī)所進行的客觀評價，是對其體系性、規(guī)范性、精確性、可適用性等進行的評價，即審查其體系是否完整，制定程序是否符合規(guī)范性要求，不同層級的法規(guī)之間是否協(xié)調(diào)一致，立規(guī)語言是否規(guī)范、精確，以及對實際工作中的適用情況，以檢驗其可適用性與可操作性?！鼻厍凹t、龐慧潔《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序為中心的考察》(《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》，2020年第1期)

⑤周葉婷認為：“即使在列明事項后加了‘等’字，也不能誤讀為完全的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而將所有黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整規(guī)范都納入其制定權(quán)限范圍內(nèi)?！?周葉婷《論主體擴容視角下黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范性》(《學習與實踐》2019年第11期)張曉燕認為：“副省級城市和省會城市黨委只能在基層黨建和黨的作風建設(shè)等方面進行探索創(chuàng)新，不可超出這一范圍?！?張曉燕《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》(《湖湘論壇》2018第3期)