鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治建設(shè)研究

黃延廷， 孫薇喬

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院 河南 新鄉(xiāng) 453007)

鄉(xiāng)村生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，是落實“五位一體”總要求所包含的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理和生活的關(guān)鍵基礎(chǔ)[1]。黨的十九屆五中全會提出了到2025年在農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型方面要取得積極進展的目標要求。但在目前，對于農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護，相關(guān)立法存在真空地帶。筆者在梳理已有文獻的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)階段我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實困境，為我國鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治建設(shè)提出可行性建議。

一 文獻綜述

對于農(nóng)村生態(tài)振興，國內(nèi)學(xué)術(shù)界進行了大量研究。從理論成果來看，對鄉(xiāng)村生態(tài)振興的研究主要集中于三個方面：一是探究鄉(xiāng)村生態(tài)振興基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的重要意義。如張俊飚等指出鄉(xiāng)村生態(tài)振興在鄉(xiāng)村振興中居于基礎(chǔ)性地位，也是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義及重要組成部分[2]；李麗群等指出在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇背景下美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生發(fā)展關(guān)系[3]；趙金科等認為生態(tài)振興乃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要生態(tài)基礎(chǔ)[4]；楊世偉以綠色發(fā)展理念為切入點，強調(diào)綠色發(fā)展理念對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性[5]。二是在加強環(huán)境立法方面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的重要作用。如王海力提出了在鄉(xiāng)村地區(qū)融合生態(tài)文明建設(shè)和法治化建設(shè)的現(xiàn)實路徑[6]；劉鵬等認為關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法治化問題研究不足，亟須深入探討[7]；王一琪指出應(yīng)當用法律法規(guī)為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)保駕護航[8]；許勝晴認為農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)程度與農(nóng)村生態(tài)化發(fā)展呈依附關(guān)系[9]。三是融合農(nóng)村生態(tài)與農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展關(guān)系研究。如張曉冬等從農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村生態(tài)的相互促進關(guān)系出發(fā)探討二者如何實現(xiàn)共贏[10]；郭文力等提出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織能夠在農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)中承擔重要角色，應(yīng)當成為財政扶持對象[11]；梁靜認為基于偏重經(jīng)濟發(fā)展所帶來的弊端，把握生態(tài)文明建設(shè)才能促進農(nóng)村經(jīng)濟趨近于可持續(xù)發(fā)展方向[12]。學(xué)術(shù)界從不同角度對推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重大意義進行了研究，但對于理論指引和法治體系建設(shè)相融合方面的研究較少。本文以生態(tài)文明理念為切入點，以促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展為最終目標，以期切實完善鄉(xiāng)村生態(tài)振興與環(huán)境法治建設(shè)共生發(fā)展的有機銜接。

二 生態(tài)文明理念與鄉(xiāng)村振興

我國的生態(tài)文明建設(shè)是隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)而展開的。1985年，我國第一次召開了城市環(huán)境保護工作會議；1988年原國務(wù)院環(huán)保委員會發(fā)布了《全國城市環(huán)境綜合整治定量考核實施辦法(試行)》；1989年全國人大第十一次常委會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》。21世紀初我國生態(tài)建設(shè)進入快速發(fā)展階段，2002年黨的十六大報告首次提出“生態(tài)文明”的奮斗目標；2007年黨的十七大報告將生態(tài)文明建設(shè)作為全面建成小康社會的新要求。2017年黨的十九大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)進入成熟階段，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)“要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀”；2018年“生態(tài)文明”的理念被寫入憲法；2021年施行的《民法典》提出“綠色原則”為環(huán)境建設(shè)保駕護航。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必要內(nèi)容[13]。

鄉(xiāng)村生態(tài)振興是圍繞消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施而提出的。從國家意志來看，推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興主要有三方面現(xiàn)實價值：其一，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是綠色可持續(xù)發(fā)展理念的必然遵循。黨的十九大首次將“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”寫入大會報告，表明了國家在宏觀層面對綠色發(fā)展理念的愈加重視。其二，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明的有效路徑。黨中央在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略中提出“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持人與自然和諧共生”的基本遵循，因此，推進鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展也是農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展的必由之路。其三，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要起點。以鄉(xiāng)村生態(tài)振興為路徑，以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為目標，是建設(shè)美麗中國的題中應(yīng)有之意，是新時期實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要影響因素。以上三個方面作為有機統(tǒng)一的整體，共同為農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要服務(wù)。

三 鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治建設(shè)的現(xiàn)實困境

我國已經(jīng)先后出臺了60多部生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，地方政府也頒布了大量的相關(guān)政策，促使我國農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)取得了階段性進展。然而目前農(nóng)村地區(qū)依然存在大量生態(tài)環(huán)境問題亟待改善、已有環(huán)境立法需要與新時期新形勢相適應(yīng)的問題，因此農(nóng)村生態(tài)文明法治建設(shè)仍需進一步加強。

(一)農(nóng)村環(huán)保與法治意識薄弱

1．環(huán)保意識薄弱

就全國范圍來說，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)村各方面發(fā)展相對城市仍較為落后，再加上農(nóng)村居民文化程度整體較低，因而農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)境保護意識普遍較為薄弱，認識不到生態(tài)環(huán)境保護與治理對于農(nóng)村發(fā)展的重要性，主要表現(xiàn)在：其一，受傳統(tǒng)的自給自足和自產(chǎn)自銷生活方式的影響，多數(shù)村民都存在亂扔、亂堆和亂倒垃圾的不良習(xí)慣，最終致使村內(nèi)垃圾成堆，嚴重污染環(huán)境，同時生活污水也由于缺乏公共排水系統(tǒng)而隨意排放。其二，村民很少主動處理垃圾，即便處理也都是采用堆積焚燒的方式，這樣不僅在燃燒的過程中污染了環(huán)境，還遺留許多難以降解的有害物。其三，農(nóng)民作為農(nóng)村發(fā)展的主體，對農(nóng)村發(fā)展有著決定性作用，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中也起著至關(guān)重要的作用。但是，對于許多剛剛解決溫飽問題、生活還不很富裕、整日為生計而奔波的農(nóng)村居民來說，環(huán)保工作并不是他們所關(guān)心的事情，因而普遍缺乏環(huán)境自治意識。其四，現(xiàn)階段許多農(nóng)村居民一味追求經(jīng)濟效益，為了獲得更大的產(chǎn)出，必然要加大農(nóng)藥、化肥等化工產(chǎn)品的使用量來促使農(nóng)作物的大幅度增產(chǎn)，這樣不僅污染土壤還污染水源，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化。

2．法治意識欠缺

法治意識欠缺有兩層意思，一是指農(nóng)村基層政府法治意識欠缺，經(jīng)常以政策代替法律或出于地方保護主義考慮而執(zhí)法不嚴、違法不究，甚至是執(zhí)法主體缺位。如環(huán)境保護法第六條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)”，此條明確了地方政府相關(guān)部門對于環(huán)境保護的參與義務(wù)，但實踐中很少有環(huán)保部門以外的相關(guān)行政機關(guān)主動參與到環(huán)境保護行動中。二是指農(nóng)村居民法治意識欠缺。一方面在環(huán)境保護法治化建設(shè)過程中，相關(guān)基層政府部門不作為亂作為，法律保護措施得不到全面實施，因而農(nóng)村居民沒有在實際中感受到法治的威力；另一方面法治意識宣傳工作不到位，農(nóng)民對生態(tài)保護關(guān)注度不高，普遍認為生態(tài)環(huán)境整治工作是政府部門的職責(zé)，“事不關(guān)己，高高掛起”。這兩方面原因造成農(nóng)村居民環(huán)保法治意識較差，即使自己周邊的環(huán)境遭到不法侵害，他們也不知道更不會用法律來維護自己的環(huán)保權(quán)益。

(二)農(nóng)村生態(tài)環(huán)保法律體系不健全

我國在2018年第五次憲法修正案中將“生態(tài)文明”寫入憲法，從宏觀層面上為農(nóng)村生態(tài)文明法治建設(shè)提供了政策支持[14]。但現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)環(huán)境立法與農(nóng)村環(huán)境污染治理的實際不相適應(yīng)，立法內(nèi)容絕大部分簡單化一，致使農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)體系不完善，在許多方面存在空白。簡單梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國已經(jīng)頒布施行的有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)，涉及固體廢棄物污染、環(huán)境噪聲污染、大氣污染、水污染等，覆蓋面可謂廣泛，但這些法律法規(guī)是否與《中華人民共和國環(huán)境保護法》相呼應(yīng)并形成完整的環(huán)保法律體系、是否過于冗雜仍是現(xiàn)階段有待商榷的問題。特別是對于在經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新型污染問題，例如城市工業(yè)往農(nóng)村地區(qū)搬遷所造成的工業(yè)污染，在現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有制定相關(guān)的針對性法律條文。因而，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的落后主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面缺乏專門的針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境特殊性的立法，另一方面則表現(xiàn)為未形成體系化的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護制度。同時，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)涉及領(lǐng)域廣泛、涉及主體復(fù)雜，環(huán)保執(zhí)法主體與客體的權(quán)利義務(wù)無法明確，違法責(zé)任也沒有明確的細則規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中針對農(nóng)村人居環(huán)境的相關(guān)規(guī)定也存在立法空白，未能在總體制度層面呈現(xiàn)出體系化、規(guī)范化。除此之外，法律法規(guī)條文還存在原則性規(guī)定多、可操作性較差等問題，如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中第八章規(guī)定了“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”，然而其責(zé)任主體只規(guī)定到“縣級以上人民政府”，未能對農(nóng)村環(huán)境保護涉及的多個主體的權(quán)利義務(wù)進行詳細規(guī)定，造成實踐中相關(guān)部門缺乏執(zhí)法依據(jù)。因而，地方環(huán)保執(zhí)法部門很難實現(xiàn)對環(huán)境立法的有效對接，造成法律執(zhí)行與法律制定無法同步、法治監(jiān)管不到位等困難，進一步導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象[15]，制約了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律體系的建設(shè)。

四 鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治建設(shè)的實現(xiàn)路徑

隨著新時代社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，推進農(nóng)村地區(qū)治理轉(zhuǎn)變方式、實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化進而滿足農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要、建設(shè)法治化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理體系是農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必然遵循。這就要尋找破解鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)困境的可行路徑。

(一)加強環(huán)保理念和法治意識宣傳教育

在日常生活中，法律具有指導(dǎo)人類行為的規(guī)范作用，因此利用法律制度加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村居民的日常生活行為，可以從根本上減少破壞環(huán)境行為的出現(xiàn)，而農(nóng)村地區(qū)環(huán)保理念和法治意識嚴重欠缺，其重要原因是農(nóng)村地區(qū)缺乏普法宣傳，因此要從多渠道加強農(nóng)村地區(qū)環(huán)保和法治意識的宣傳教育。這就必須從農(nóng)村地區(qū)兩大主要主體著手：一是針對村民，通過電視、會議、宣傳欄等媒介形式進行環(huán)保和法治宣傳教育，利用真實案例的鮮活性增強農(nóng)村居民的情感體驗。首先，通過對生態(tài)環(huán)保理念進行宣傳，能夠使農(nóng)村居民意識到生態(tài)治理的重大意義，促使農(nóng)村居民從被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?，積極投入到鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)中。其次，通過對破壞環(huán)境行為的法律懲戒措施進行宣傳，告誡行為逾矩者違反法律必將受到經(jīng)濟處罰或法律制裁，減少其違法動機和違法行為，以充分發(fā)揮法律的預(yù)防作用。二是針對基層政府部門工作人員，要加強相關(guān)法規(guī)的培訓(xùn)。根據(jù)以往試點地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護培訓(xùn)的先進經(jīng)驗，可以將培訓(xùn)內(nèi)容分為講解新形勢新要求、明確相關(guān)政策法律、交流先進地區(qū)治理經(jīng)驗等方面。

(二)構(gòu)建完備的農(nóng)村生態(tài)環(huán)保法律體系

能否構(gòu)建完備的農(nóng)村生態(tài)環(huán)保法律的體系決定了農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的質(zhì)量好壞，因此要加強完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護有法可依、有法必依。一方面，要加強地方生態(tài)環(huán)境立法建設(shè)，解決針對農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境立法總體呈碎片化，部分立法存在空白化的問題[16]，努力形成體系化的法律制度。今后應(yīng)當對鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境問題進行精確分類，因地制宜地制定富有地方特色的農(nóng)村生態(tài)環(huán)保法律，明確相關(guān)各方主體的權(quán)利義務(wù)，對與農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)的預(yù)防性措施與懲罰性措施要制定出實施細則。另一方面，整合現(xiàn)存生態(tài)環(huán)保立法，形成農(nóng)村地區(qū)專門法。我國農(nóng)村地域廣大，自然環(huán)境千差萬別，因而生態(tài)環(huán)保法律的制定應(yīng)當考慮不同地區(qū)農(nóng)村的自然生態(tài)、地理分布等的差異性，結(jié)合當?shù)厣鐣鹘y(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，制定出具有地方特色的環(huán)境保護法規(guī)，并作為宏觀層面的《環(huán)境保護法》的補充，以此增強涉及廣大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律的可操作性。

(三)加大農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度，確保環(huán)保監(jiān)督體制落實

“法律的生命在于實施”。執(zhí)法人員在實踐中的職責(zé)分配不清晰將導(dǎo)致各相關(guān)政府部門互相推諉責(zé)任，無法確保農(nóng)村環(huán)保法治工作落到實處。為杜絕此現(xiàn)象，首先，要建立從中央到地方的垂直監(jiān)督管理體制，減少地方政府部門對農(nóng)村生態(tài)環(huán)保執(zhí)法的干涉，完善地方環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機制，避免出現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督過程的真空地帶。其次，加大農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度，規(guī)范農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法程序，建立嚴格的責(zé)任追究制度，依據(jù)罪刑相適應(yīng)原則適度調(diào)整懲罰性措施的力度，以提高違法成本的方式明確生態(tài)文明法治建設(shè)的重要性。最后，提高農(nóng)村地區(qū)基層生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。一方面，通過加強理論知識和實踐經(jīng)驗的培訓(xùn)轉(zhuǎn)變其執(zhí)法觀念并提升綜合執(zhí)法能力，另一方面，加大引進具備專業(yè)環(huán)保知識的高素質(zhì)人才，以此增加農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法治建設(shè)的科學(xué)性和合理性，如明確相關(guān)法律法規(guī)條文中環(huán)境污染的標準，對其進行量化規(guī)定等。

五 結(jié)語

為滿足人民日益增長的美好生活需要與貫徹執(zhí)行中央的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興是其中的必要選擇和可行路徑。為此，在全面依法治國、建設(shè)中國特色社會主義國家的基礎(chǔ)上，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域存在的環(huán)境法治建設(shè)困境，構(gòu)建完備的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律體系、培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊伍等是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治化的重要舉措。本文結(jié)合生態(tài)文明理念與法治實施體系針對我國農(nóng)村環(huán)保法治建設(shè)進行探討，進而為推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治化建設(shè)提供可資借鑒的理論依據(jù)。