政策創(chuàng)新理論與我國(guó)政策創(chuàng)新

康曉瑛

摘要：政策創(chuàng)新理論來(lái)源于美國(guó)，對(duì)國(guó)家政策創(chuàng)新實(shí)踐做出了重要貢獻(xiàn)。學(xué)者們從不同角度對(duì)政策創(chuàng)新進(jìn)行了討論與研究。文章以西方的政策創(chuàng)新研究為綜述主線，首先回顧關(guān)于政策創(chuàng)新的內(nèi)涵、動(dòng)因方面的研究進(jìn)展，然后討論該理論對(duì)中國(guó)政策創(chuàng)新實(shí)踐的啟示。研究結(jié)果對(duì)于總結(jié)中國(guó)政策創(chuàng)新特征，推動(dòng)政策創(chuàng)新的發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政策創(chuàng)新理論;政策創(chuàng)新;中國(guó)

一、政策創(chuàng)新的內(nèi)涵

政策創(chuàng)新是促進(jìn)國(guó)家各部門穩(wěn)定、高效發(fā)展的重要因素，代表國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、黨政組織為實(shí)現(xiàn)自己階層的利益與意志，以權(quán)威的形式規(guī)定一定歷史時(shí)期內(nèi)應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，以及達(dá)到目標(biāo)付諸的行動(dòng)原則與步驟等細(xì)節(jié)性的問(wèn)題。政策創(chuàng)新鼻祖Walker在文章《美國(guó)各州的創(chuàng)新擴(kuò)散》將政策創(chuàng)新定義為一項(xiàng)政策不論以前是否被其他地方使用，只要對(duì)于一個(gè)地方來(lái)講是新的就可稱作政策創(chuàng)新。西方的研究主要集中在政策發(fā)明、政策創(chuàng)新、政策擴(kuò)散等，隨著研究的深入，政策創(chuàng)新逐漸成為一個(gè)較為寬泛的概念，學(xué)者們普遍使用政策創(chuàng)新表示的政策擴(kuò)散、模仿等。政策擴(kuò)散研究集大成者Rogers（1983）認(rèn)為政策擴(kuò)散其實(shí)就是一種創(chuàng)新。我國(guó)學(xué)者朱旭峰（2015）認(rèn)為政策擴(kuò)散本身也是政策創(chuàng)新過(guò)程，政策創(chuàng)新和政策擴(kuò)散其實(shí)是站在不同角度對(duì)同一個(gè)政府過(guò)程的觀察。通過(guò)相關(guān)學(xué)者研究明確了政策創(chuàng)新的基本內(nèi)涵之后，主要從政策創(chuàng)新動(dòng)因角度綜述，討論政策創(chuàng)新理論在中國(guó)獨(dú)特體制下的應(yīng)用及啟示。

二、政策創(chuàng)新的動(dòng)因

（一）內(nèi)部決定型

內(nèi)部決定模型主要是通過(guò)關(guān)注政策采納內(nèi)部因素來(lái)尋找政策創(chuàng)新發(fā)生的動(dòng)力，側(cè)重的是系統(tǒng)內(nèi)部的激勵(lì)與促進(jìn)因素，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)環(huán)境、歷史等方面因素一定程度上會(huì)決定政府的政策創(chuàng)新。而言之，內(nèi)部決定模型所講的政策創(chuàng)新動(dòng)因不受其他區(qū)域的左右，是其內(nèi)部各種要素組合的結(jié)果。

經(jīng)濟(jì)要素的富裕程度與政策創(chuàng)新之間存在正相關(guān)關(guān)系。Walker通過(guò)對(duì)全美各州采納的88項(xiàng)政策的研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化以及城市化程度高的地區(qū)政府有更高的政策創(chuàng)新傾向。Gray（1973）將經(jīng)濟(jì)與政策創(chuàng)新的關(guān)系進(jìn)一步明確，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)資源中財(cái)政投入的豐裕程度也是政策創(chuàng)新的影響，政府對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政資源分配會(huì)對(duì)特定政策領(lǐng)域的政策創(chuàng)新產(chǎn)生作用。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就與地方政府的改革創(chuàng)新有著直接而密切的聯(lián)系，資源的豐富程度也促進(jìn)了地區(qū)政策創(chuàng)新（吳建南，2012）。

政治要素對(duì)政策創(chuàng)新的動(dòng)力在西方學(xué)者看來(lái)是有爭(zhēng)議的，主要體現(xiàn)在分權(quán)和集權(quán)方面，分權(quán)體制能夠給予地方更大的自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。而June（1999）認(rèn)為一個(gè)集權(quán)政府的政策創(chuàng)新更多，因?yàn)檎邉?chuàng)新具有模仿效應(yīng)，集權(quán)政府更傾向于采用這種辦法實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。國(guó)內(nèi)學(xué)者們認(rèn)為，規(guī)則與組織、政績(jī)考核制度、政府的執(zhí)政理念都在一定程度上促進(jìn)了政策創(chuàng)新的產(chǎn)生（胡寧生，2003;周黎安，2008）。

引起政策創(chuàng)新的動(dòng)因還包括參與主體的行為，John（1984）將這些謀求政策創(chuàng)新主體稱為“政策企業(yè)家”，這些人像企業(yè)家一樣在政策領(lǐng)域投入時(shí)間、金錢、精力等資源來(lái)謀求未來(lái)回報(bào)，這些主體可能是政府官員，也可能是社會(huì)主體。中國(guó)推動(dòng)政策創(chuàng)新的官員本身就是政策企業(yè)家（Zhu，2013），其中最知名的是周黎安的晉升錦標(biāo)理論，官員們以政績(jī)作為激勵(lì)目標(biāo)，投入大量的資源從事政策的創(chuàng)新，在政策創(chuàng)新中相互競(jìng)爭(zhēng)， “明星官員”成為其他官員創(chuàng)新的動(dòng)力。

（二）政策擴(kuò)散型

政策創(chuàng)新的擴(kuò)散模式是從地區(qū)外部來(lái)探索政策創(chuàng)新的動(dòng)力，比如對(duì)其它地區(qū)政策的模仿，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)政策創(chuàng)新。在擴(kuò)散模型下的政策創(chuàng)新，學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿是政策創(chuàng)新比較常見(jiàn)的動(dòng)因（Meseguer，2009; Shipan，2008）。Heyood（1965）認(rèn)為政策創(chuàng)新是政府積極主動(dòng)學(xué)習(xí)借鑒的結(jié)果，他講到兩個(gè)動(dòng)力因素，一是領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)交流帶回來(lái)的新理念，二是對(duì)其他政府的模仿。政策創(chuàng)新不一定由主動(dòng)地學(xué)習(xí)形成，也可能來(lái)自各州之間的競(jìng)爭(zhēng)以及官員對(duì)于民眾壓力的反應(yīng)（Berry，1990）。在我國(guó)政策的創(chuàng)新動(dòng)因主要可以分為兩種，一是解決工作當(dāng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，二是政策創(chuàng)新方向可能是由主流政策范式?jīng)Q定（梅賜琪，2015;陳雪蓮，2009）。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境的變化，政策創(chuàng)新理論的發(fā)展，20世紀(jì)90年代以來(lái)，學(xué)者們開(kāi)始從內(nèi)外部綜合因素來(lái)解釋政策創(chuàng)新的發(fā)生。Berry指出從單一角度解釋政策創(chuàng)新，是因?yàn)楝F(xiàn)有研究方法論的限制，他運(yùn)用歷史事件以及地理信息系統(tǒng)來(lái)綜合地分析政策創(chuàng)新動(dòng)力。Glor（2001）認(rèn)為政策創(chuàng)新是內(nèi)外部交互作用下產(chǎn)生的結(jié)果，論證了創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、組織文化、創(chuàng)新挑戰(zhàn)程度互動(dòng)對(duì)政策創(chuàng)新的影響。對(duì)于中國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)政治，我國(guó)學(xué)者綜合地來(lái)探索政策創(chuàng)新動(dòng)因，認(rèn)為政策創(chuàng)新最大動(dòng)因來(lái)自經(jīng)濟(jì)，其次是政治，同時(shí)社會(huì)因素混在中間，另一個(gè)角度政策創(chuàng)新的決定性因素是利益分化與協(xié)調(diào)、初始政策設(shè)計(jì)或發(fā)動(dòng)、規(guī)則與組織的變換，政策創(chuàng)新受到多種綜合因素驅(qū)動(dòng)（嚴(yán)榮，2006;胡寧生，2003）。

三、政策創(chuàng)新理論對(duì)于中國(guó)政策創(chuàng)新的啟示

政策創(chuàng)新理論起源于西方，經(jīng)過(guò)研究的持續(xù)完善，其理論解釋力日漸加強(qiáng)。政策創(chuàng)新很容易受到經(jīng)濟(jì)政治體系的影響，在中國(guó)特殊的體制下，政策理論的借鑒要注意結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)討論我國(guó)政策的創(chuàng)新。中國(guó)政策創(chuàng)新的動(dòng)因可以分為兩大類，一是政策問(wèn)題引發(fā)的創(chuàng)新行為（Heilmann，2008），二是由主流地位的政策范式?jīng)Q定，我國(guó)的政策變遷遵循“供給主導(dǎo)型”特征（楊瑞龍，1998）。追溯我國(guó)政策的變革與創(chuàng)新，雖然政策受益主體與中央政府的討價(jià)還價(jià)能力逐漸增強(qiáng)，但政策創(chuàng)新的主動(dòng)權(quán)還是更多地掌握在國(guó)家手中。但在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革、權(quán)利的下放，地方政府成為政策創(chuàng)新重要推動(dòng)力量。

地方政府由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治等因素的需要積極探索政策創(chuàng)新，政策試點(diǎn)實(shí)踐具有政策擴(kuò)散特征。政策創(chuàng)新的成功試驗(yàn)既為其他地區(qū)提供了學(xué)習(xí)和模仿的樣板，也為中央決策者的政策在全國(guó)范圍內(nèi)推廣提供了決策依據(jù)，以降低政策在區(qū)域差異巨大的中國(guó)實(shí)施的成本。Heilmann（2008）認(rèn)為中國(guó)地方政府開(kāi)展的政策創(chuàng)新以及“以點(diǎn)帶面”的政策擴(kuò)散，決定了中國(guó)政策創(chuàng)新的成功。這種地方政府被作為政策工具試點(diǎn)的政策模式逐漸成為政策求解的工具。中央政府在出臺(tái)一項(xiàng)全國(guó)性政策之前開(kāi)始的政策試點(diǎn)已經(jīng)成為一條寶貴的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。

我國(guó)的政策創(chuàng)新是基于中央政府強(qiáng)制性目標(biāo)的內(nèi)外決定模型與擴(kuò)散模型等多因素結(jié)合的成果，繼續(xù)深化討論中國(guó)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制將成為今后重要的研究?jī)?nèi)容。同時(shí)，中國(guó)在政策創(chuàng)新的實(shí)踐中應(yīng)考慮不同主體的政策敏感度，通過(guò)減少創(chuàng)新成本來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的政策創(chuàng)新。因此，結(jié)合實(shí)際繼續(xù)深化中國(guó)政策創(chuàng)新研究，總結(jié)其內(nèi)部發(fā)展規(guī)律，這不僅是重要的理論課題，也是我國(guó)政策實(shí)踐的客觀訴求。

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（作者單位：山西省孝義市行政審批服務(wù)管理局）

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