我國殘疾人職業(yè)教育政策的歷史透視、邏輯探尋與改進空間*

李雯鈺 羅筑華

1.問題的提出

我國歷來重視殘疾人事業(yè)發(fā)展。習(xí)近平總書記對我國殘疾人事業(yè)寄予了深切厚望，多次強調(diào)，“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”“共同富裕路上，一個不能掉隊”等。2018年，教育部等四部門發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》，為我國殘疾人職業(yè)教育提供了強大的政策支持。2021年，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》，將扶殘助殘作為社會文明進步的重要標志，將健全殘疾人教育體系作為殘疾人事業(yè)的核心任務(wù)。職業(yè)教育是殘疾人教育體系的重要組成部分，既關(guān)乎殘疾人的生存與發(fā)展，更關(guān)乎社會公平正義和國家形象。我國殘疾人職業(yè)教育歷經(jīng)70多年的不懈努力，現(xiàn)已取得長足發(fā)展，招收殘疾學(xué)生的職業(yè)院校逐步增加，單招、特招等殘疾人職業(yè)教育政策不斷完善，正朝著全面覆蓋與創(chuàng)新發(fā)展的方向不斷努力，逐漸成為推動殘疾人全面發(fā)展的核心力量。

目前，國內(nèi)外基于殘疾人職業(yè)教育政策的研究還不充分，主要觀點如下：就殘疾人職業(yè)教育研究而言，研究內(nèi)容集中在現(xiàn)狀研究與策略研究兩個方面，分為三個層次。首先是殘疾人職業(yè)教育地方基礎(chǔ)研究。該類研究針對某個國家或地區(qū)殘疾人職業(yè)教育的現(xiàn)狀、存在的問題及對策進行研究[1]。其中，張蔚然提出我國殘疾人職業(yè)教育借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，引入了包括社區(qū)在內(nèi)的多元教育主體[2]。其次是殘疾人職業(yè)教育體系研究。該類研究主要針對殘疾人職業(yè)教育體系、產(chǎn)教合作、支持體系等[3]。最后是殘疾人職業(yè)教育發(fā)展策略研究。該類研究注重創(chuàng)新，從職業(yè)教育公共產(chǎn)品供給路徑、校企合作等角度，提出了殘疾人職業(yè)教育的新發(fā)展策略與路徑[4]。范莉莉認為我國殘疾人職業(yè)教育資源配置需要進一步均衡，促進殘疾人職業(yè)教育公平的手段有待創(chuàng)新[5]。就殘疾人職業(yè)教育政策研究而言，學(xué)界肯定了我國殘疾人職業(yè)教育政策對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的促進作用，但認為其缺乏具體性與獨特性?，F(xiàn)有研究更多是對某個地域或內(nèi)容的“點”的研究，鮮少有學(xué)者結(jié)合歷史變遷，將政策發(fā)展的“線”作為研究對象，對政策發(fā)展歷程進行總結(jié)?；诖?，本文試圖以我國殘疾人職業(yè)教育政策演進脈絡(luò)為主線，重點探尋政策整體發(fā)展邏輯，并在此基礎(chǔ)上給出發(fā)展建議，為我國殘疾人職業(yè)教育政策體系的完善提供優(yōu)化思路。

2.我國殘疾人職業(yè)教育政策歷史透視

新中國成立以來，隨著教育體系的完善與殘疾人事業(yè)的發(fā)展，我國殘疾人職業(yè)教育政策不斷變化，經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展與完善四個發(fā)展階段，每個階段既有傳承性，又有時代背景下的特殊性。

2.1 萌芽時期：初步涉及，未成體系（1949年—1978年）

新中國成立之前，受戰(zhàn)爭影響，極少數(shù)的殘疾人能夠接受職業(yè)教育。新中國成立后，隨著國家對軍殘人員扶助工作的開展，殘疾人的生存與發(fā)展問題進入大眾視野。1956年正式掛牌成立的上海市聾啞青年技術(shù)學(xué)校開啟了新中國殘疾人職業(yè)教育的序幕。勞動教育作為職業(yè)教育的前身，優(yōu)先受到關(guān)注。1957年，教育部發(fā)布《關(guān)于辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點指示》（以下簡稱為《指示》），初步明確了勞動職業(yè)教育在殘疾人職業(yè)教育中的重要地位，指明了“掌握一定的職業(yè)勞動技能”的重要目標，為今后殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在《指示》的影響下，各省市開始創(chuàng)辦特殊教育學(xué)校，以培訓(xùn)班為主要形式對殘疾人進行職業(yè)教育。殘疾人職業(yè)教育主要通過盲校等特殊學(xué)校設(shè)置職業(yè)技術(shù)班的方式得以實現(xiàn)。殘疾人職業(yè)教育政策的出現(xiàn)為殘疾人職業(yè)教育的萌芽提供了基礎(chǔ)。

殘疾人職業(yè)教育有所發(fā)展，一定數(shù)量的殘疾人開始接受職業(yè)教育，獲得生存技能。然而，在改革開放前，由于殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)政策支持與規(guī)范不足，殘疾人職業(yè)教育發(fā)展速度慢、質(zhì)量差、發(fā)展不均衡。一方面，殘疾人職業(yè)教育地域分布不均衡、類型覆蓋不全面，具體表現(xiàn)為殘疾學(xué)生入學(xué)率低且成功入學(xué)的殘疾學(xué)生集中在大中城市；對智力殘疾及多重殘疾人的職業(yè)教育嚴重缺失等。另一方面，政策對職業(yè)教育要求過低，這使得殘疾人職業(yè)教育教學(xué)內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性。絕大多數(shù)殘疾人經(jīng)過短暫的技能培訓(xùn)能夠掌握單一的工作技巧，但不具備從事綜合性工作的能力。此外，衛(wèi)生部、高等教育部出臺并多次修訂的《全國高等學(xué)校招生健康檢查不合格之規(guī)定》，幾乎限制了所有聽力殘疾和視力殘疾學(xué)生進入普通高校接受職業(yè)教育。1966年之后，受國家大環(huán)境影響，我國殘疾人職業(yè)教育發(fā)展停滯。

改革開放之前，國家對殘疾人職業(yè)教育雖有所規(guī)范，但指導(dǎo)力度有限。殘疾人能接受到的職業(yè)教育較為有限，殘疾人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與就業(yè)權(quán)未得到充足保障。我國迫切需要一個更完善的殘疾人職業(yè)教育政策體系來推動殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展。

2.2 起步時期：地位上升，初見成效（1979年—1991年）

改革開放后，我國全面進入新時期，殘疾人職業(yè)教育開始系統(tǒng)發(fā)展，誕生了殘疾人工作中的多個“首個”。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出“職業(yè)教育”的概念。1989年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》。作為我國首個針對特殊教育發(fā)布的政策性文件，認同了殘疾人職業(yè)教育的重要地位，鼓勵中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校及技工學(xué)校招收殘疾學(xué)生，促進了殘疾人職業(yè)教育的融合發(fā)展。1988年頒布的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988—1992）》作為首個殘疾人事業(yè)規(guī)劃綱要，再次確定了職業(yè)教育在殘疾人中高等教育中的重要地位，提出了由職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)創(chuàng)辦殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)班的要求。改革開放將教育公平放在了更重要的位置，也為我國帶來了新的融合教育理念。在辦學(xué)形式上，“特教學(xué)校與混校、混班相結(jié)合”的理念促進了殘疾人職業(yè)教育多元融合。受政策影響，許多特殊學(xué)校加強了職業(yè)培訓(xùn)班建設(shè)，還涌現(xiàn)出了一批優(yōu)秀的特殊職業(yè)學(xué)校及特殊教育班，如1992年開辦的上海盲童學(xué)校職業(yè)中專班及1989年建立的山東省康復(fù)中等職業(yè)學(xué)校。政策體系的逐漸完善推動著殘疾人職業(yè)教育地位的上升，促進了殘疾人職業(yè)教育的創(chuàng)新發(fā)展。

在政策的引導(dǎo)下，我國殘疾人職業(yè)教育在改革開放初期取得了一定進步，但仍存在不足。首先，政府對于殘疾人職業(yè)教育的關(guān)注集中在中等職業(yè)教育階段，殘疾人職業(yè)教育的系統(tǒng)性未得到重視。其次，政策指標與獎懲機制的缺乏阻礙了政策的充分執(zhí)行，使得殘疾人職業(yè)教育普及率與入學(xué)率依然不高。最后，由于缺乏對落后地區(qū)的針對性指導(dǎo)，殘疾人職業(yè)教育發(fā)展不平衡。特教機構(gòu)與培訓(xùn)中心重點分布在大中省會城市，小城市與農(nóng)村分布不足，大多數(shù)殘疾人的職業(yè)教育權(quán)利得不到保障。改革開放以后，殘疾人擁有平等教育權(quán)益的觀念獲得認同，人民對殘疾人職業(yè)教育的需求日益擴大。我國迫切需要加強殘疾人職業(yè)教育權(quán)益保障，促進各地特教學(xué)校與職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)建設(shè)。

2.3 建設(shè)時期：保障權(quán)利，完善體系（1991年—2012年）

隨著改革開放的深入與人民生活水平的提高，我國殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展步入新階段。1991年《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要》（以下簡稱《“八五”綱要》）頒布并首次對殘疾人職業(yè)教育提出了“發(fā)展”的要求，標志著我國殘疾人職業(yè)教育政策指導(dǎo)步入新階段?！稓埣踩私逃龡l例》標志著我國在頂層設(shè)計上完善了殘疾人職業(yè)教育政策，闡明了殘疾人職業(yè)教育的重要地位、主要陣地及建設(shè)要求等基礎(chǔ)內(nèi)容。后續(xù)的“五年計劃綱要”做出了更詳細的規(guī)定。首先，政策鼓勵殘疾人接受職業(yè)教育并提供支持。《“八五”綱要》提出要保障符合要求的殘疾考生完成高中及以上教育層次學(xué)習(xí)，使殘疾人非義務(wù)教育階段的受教育權(quán)利得到保障。《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要》（以下簡稱《“九五”綱要》）針對職業(yè)教育提出了“可以就業(yè)的殘疾人基本得到職業(yè)教育或培訓(xùn)”，成為殘疾人職業(yè)教育“全覆蓋”的開端?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)”十一五”發(fā)展綱要》對發(fā)達地區(qū)殘疾人的中等職業(yè)教育予以學(xué)費減免，加強了特教老師的培養(yǎng)與崗位津貼的發(fā)放。2009年發(fā)布的《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》又一次確定了殘疾人職業(yè)教育在義務(wù)教育體系之外的重要地位，同時強調(diào)助學(xué)金發(fā)放，對資助工作提出了更高要求。2010年3月發(fā)布的《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服建設(shè)的指導(dǎo)意見》首次提出殘疾人免費接受職業(yè)教育，加大了我國殘疾人職業(yè)教育資助力度空前。殘疾人獲得職業(yè)教育的權(quán)益得到充分保障。其次，政策不斷引進殘疾人職業(yè)教育新理念?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十五”計劃綱要》（以下簡稱《“十五”綱要》）在過往的基礎(chǔ)上提出了“融合與特殊相結(jié)合，短期與長期相結(jié)合”的殘疾人職業(yè)教育理念，并對貧困學(xué)生予以費用減免。最后，政策的具體性與可操作性不斷增強。《“八五”綱要》對殘疾人職業(yè)教育中心的數(shù)量與質(zhì)量提出了精確要求，首次提出創(chuàng)辦殘疾人職業(yè)中學(xué)?！丁熬盼濉本V要》注重職業(yè)教育與就業(yè)、生產(chǎn)、扶貧的結(jié)合，提出普通職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)“積極招收殘疾人”、特殊教育機構(gòu)加強職業(yè)教育體系建設(shè)、完善現(xiàn)有職業(yè)教育機構(gòu)、鼓勵農(nóng)村開展培訓(xùn)活動等?！丁笆濉本V要》強調(diào)殘疾人職業(yè)教育與就業(yè)的密切聯(lián)系，要求加強殘疾人職業(yè)培訓(xùn)。2008年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》首次強調(diào)殘疾人的“全面發(fā)展”。就具體實施而言，2007年發(fā)布的《殘疾人中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標準》對殘疾人中等職業(yè)學(xué)校的建設(shè)做出了精確規(guī)范，規(guī)定了此類學(xué)校的人員配備、機構(gòu)設(shè)置、設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容?！稓埣踩私逃龡l例》、“五年規(guī)劃”與具體建設(shè)標準相輔相成，構(gòu)成了較為完善的殘疾人職業(yè)教育政策體系。殘疾人職業(yè)教育政策的穩(wěn)定頒布為我國殘疾人職業(yè)教育建設(shè)提供了基礎(chǔ)。我國殘疾人職業(yè)教育不斷加強，涌現(xiàn)出一些優(yōu)秀的殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)。1991年成立的深圳元平特殊教育學(xué)校后來成為我國殘疾人職業(yè)教育的標桿。2009年，我國共有殘疾人中等職業(yè)教育機構(gòu)174個，在校生與畢業(yè)生共17281人，其中獲得職業(yè)證書的有4386人[6]。國家對殘疾人職業(yè)教育的要求不斷提高，這意味著我國殘疾人職業(yè)教育進入了全面有序發(fā)展時期。

殘疾人職業(yè)教育在這一時期內(nèi)取得了前所未有的發(fā)展，但我國殘疾人職業(yè)教育仍然存在不足。例如，與龐大的殘疾人人口基數(shù)相比，我國接受職業(yè)教育的殘疾人依舊較少；殘疾人職業(yè)教育質(zhì)量不足；殘疾人職業(yè)教育專職教師不足等。這一時期，我國殘疾人職業(yè)教育需要更高質(zhì)量、更全面的發(fā)展。

2.4 發(fā)展時期：加強支持，擴大規(guī)模（2012年至今）

2012年，我國進入中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期。“十八大”提出“努力辦好人民滿意的教育，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)?！睂埣踩斯餐辉＜{入議題。新時期為我國殘疾人職業(yè)教育政策帶來了新的要求。首先，在宏觀指導(dǎo)上，黨和國家對我國殘疾人職業(yè)教育提出了新要求。2015年，《國務(wù)院關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》提出加強殘疾人職業(yè)教育政策支持功能，爭取將職業(yè)教育納入高中教育重點。2021年，《“十四五” 殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》提出“提升殘疾人職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力”的目標，要求制定實施新的殘疾人職業(yè)技能提升計劃，要求提升職業(yè)技能培訓(xùn)的普及性。同時給予農(nóng)村殘疾人特殊照顧。在政策指導(dǎo)下，我國殘疾人職業(yè)教育全面發(fā)展。2012年，內(nèi)蒙古的職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)完成由“殘疾人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心”向“內(nèi)蒙古特殊職業(yè)技術(shù)學(xué)?！钡霓D(zhuǎn)變；2016年，貴州省建立第一所公辦特殊教育中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校。這些舉措意味著我國殘疾人職業(yè)教育向著范圍更大、質(zhì)量更好、要求更高的方向發(fā)展。再次，2014年《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》及《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》從職業(yè)教育的角度認可了殘疾人職業(yè)教育不可或缺的地位。在技術(shù)層面，《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》引導(dǎo)殘疾人職業(yè)教育開發(fā)線上課程資源，實現(xiàn)資源共享。這一時期內(nèi)，我國殘疾人職業(yè)教育繁榮發(fā)展。殘疾人職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)達到4704個，376.5萬殘疾人接受職業(yè)教育和培訓(xùn)[7]。2016年發(fā)布的《殘疾人職業(yè)技能提升計劃（2016—2020）》作為專項政策文件更加強調(diào)殘疾人職業(yè)教育的重要性，將加強殘疾人職業(yè)教育的任務(wù)分配到機構(gòu)，政府對殘疾人職業(yè)教育的指導(dǎo)逐漸細化。最后，在法律法規(guī)層面上，《殘疾人教育條例》為包括殘疾人職業(yè)教育在內(nèi)的殘疾人教育體系建設(shè)提供依據(jù)。該條例完善了我國殘疾人職業(yè)教育體系，建立我國以提高就業(yè)能力為核心訴求，以中等職業(yè)教育為主，包含高等職業(yè)教育及中短期職業(yè)培訓(xùn)的殘疾人職業(yè)教育體系。《殘疾人教育條例》還規(guī)定，殘疾人職業(yè)教育由特殊職業(yè)教育機構(gòu)與普通職業(yè)教育機構(gòu)共同提供。2021年7月，發(fā)布《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》，將職業(yè)教育列為殘疾人高中教育的重點，提出“都能接受職業(yè)教育”的目標，進一步加強了支持體系建設(shè)，且又一次提出了“資助全覆蓋”及加強支持服務(wù)等要求。值得一提的是，《教育部等四部門關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》作為首個針對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的文件，高度強調(diào)了殘疾人職業(yè)教育在殘疾人生存與發(fā)展中的重要作用，要求改善辦學(xué)條件，提升教學(xué)質(zhì)量。在這些政策的影響下，我國殘疾人職業(yè)教育質(zhì)量得到提升。融合教育成為殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的主流，普通職業(yè)教育機構(gòu)招收殘疾人成為普遍現(xiàn)象。

目前，我國殘疾人職業(yè)教育體系較為完整，可以確保殘疾人接受系統(tǒng)的職業(yè)教育；地區(qū)間雖有差異，但可以保障各省市的基礎(chǔ)特殊教育供給。我國殘疾人職業(yè)教育向著教學(xué)質(zhì)量更高，發(fā)展動力更足，各地更加均衡的方向不斷邁進。

3.殘疾人職業(yè)教育政策演進邏輯探尋

新中國成立以來，隨著殘疾人事業(yè)的發(fā)展，我國殘疾人職業(yè)教育經(jīng)過四個階段的曲折前進，獲得了較大發(fā)展，結(jié)合歷史制度主義分析框架，對殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展邏輯做出如下總結(jié)：

3.1 導(dǎo)向：由權(quán)利向能力演變

殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的政策導(dǎo)向決定了各方的行動方向。我國政府對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的政策導(dǎo)向總體是由保障權(quán)利向賦予能力轉(zhuǎn)變。新中國成立之初，我國殘疾人工作以撫慰因戰(zhàn)爭致殘的戰(zhàn)士為目的，因此，殘疾人教育強調(diào)生存技能，保障基本受教育權(quán)與生存權(quán)。在政策導(dǎo)向方面，更多強調(diào)彌補殘疾人不足，保障教育機會，確保生存等。在政策導(dǎo)向的影響下，殘疾人職業(yè)教育內(nèi)容單一，以重復(fù)簡單的工作為主。這雖然能夠使部分殘疾人獲得生存機會，但無法確保其真正立足于社會。隨著殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展，人們對殘疾人的認識日益全面，殘疾人的潛力得到認同。因此，殘疾人職業(yè)教育在保障殘疾人受教育權(quán)利的基礎(chǔ)上，提出激發(fā)殘疾人多元潛能，力求殘疾人在確保生存的同時，具備全面發(fā)展的能力。在此影響下，殘疾人職業(yè)教育的導(dǎo)向發(fā)生較大改變，即由保障權(quán)利轉(zhuǎn)向賦予能力。首先，政策文本調(diào)整。政策中逐步出現(xiàn)“全面發(fā)展”相關(guān)內(nèi)容；其次，鼓勵教學(xué)內(nèi)容逐漸多元，例如，對視力障礙者的職業(yè)教育逐步由單一的盲人按摩轉(zhuǎn)變?yōu)樗囆g(shù)、體育、科學(xué)及文化等內(nèi)容的多元結(jié)合；最后，為殘疾人提供多元就業(yè)機會。殘疾人的多元就業(yè)從側(cè)面說明了該群體受到的刻板印象逐步減少，教育機構(gòu)更加注重殘疾人多元能力的培養(yǎng)。

這一轉(zhuǎn)變主要基于殘疾人基礎(chǔ)教育的發(fā)展與社會各界觀念的轉(zhuǎn)變。一方面，殘疾人基礎(chǔ)教育的發(fā)展使殘疾人獲得更多科學(xué)文化知識。系統(tǒng)的科學(xué)文化知識學(xué)習(xí)有利于增強自信，催生了殘疾人對于能力培養(yǎng)的多元訴求。另一方面，包括政府在內(nèi)的社會各界對殘疾人的認識逐漸客觀，對殘疾人的態(tài)度逐步由“幫助”“扶助”轉(zhuǎn)向“促進”“改善”。

這一轉(zhuǎn)變對于殘疾人職業(yè)教育的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。隨著經(jīng)濟技術(shù)的進步，職業(yè)教育逐步向著信息化與多元化的方向發(fā)展。如果殘疾人職業(yè)教育停滯不前，那么殘疾人將無法適應(yīng)如今的信息化社會。只有以賦予就業(yè)能力作為殘疾人職業(yè)教育的核心目的，才能刺激殘疾人職業(yè)教育適應(yīng)社會進步，因材施教，使越來越多的殘疾人獲得長期發(fā)展的能力，更好地適應(yīng)技術(shù)革新與社會發(fā)展。

3.2 結(jié)構(gòu)：由零散向系統(tǒng)演變

我國殘疾人職業(yè)教育政策的完善經(jīng)歷了政策形式上由零散的政策到成體系的文件，范圍上由個別省市的發(fā)展逐步推演至全國，內(nèi)容上由分散的培訓(xùn)班形成了包含中等教育、高等教育及培訓(xùn)班教育在內(nèi)的完整體系。在政策形式方面，我國殘疾人職業(yè)教育政策經(jīng)歷了“具體—一般—具體”的過程。殘疾人職業(yè)教育政策由最初針對盲童學(xué)校及聾啞學(xué)校的指示到系統(tǒng)的特殊教育意見與“五年規(guī)劃”，再到針對殘疾人職業(yè)教育的“專門意見”。殘疾人職業(yè)教育逐漸進入高層決策者的視野，在國家政策中占有重要地位。在政策覆蓋范圍上，我國殘疾人職業(yè)教育的橫向體系也日益完善。最初只是幾個省市的幾所學(xué)校有所發(fā)展，如今殘疾人職業(yè)教育政策惠及包括西部及農(nóng)村在內(nèi)的廣大地區(qū)。經(jīng)過多年努力，我國殘疾人職業(yè)教育地域分布已形成相對全面穩(wěn)定的格局，即發(fā)達地區(qū)作為“領(lǐng)頭羊”，帶動欠發(fā)達地區(qū)，西部落后地區(qū)也逐步完善自身特殊教育建設(shè)，目前，已經(jīng)基本確保每省至少有一所公辦殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)。我國還建立了較為完善的殘疾人職業(yè)教育資助體系。目前，我國殘疾人職業(yè)教育體系在各個方面已經(jīng)較為完善。近年來，線上課程的流行為我國殘疾人職業(yè)教育注入了新的活力，也為政府引導(dǎo)帶來了新的挑戰(zhàn)。我國正在形成線上線下相互配合的殘疾人職業(yè)教育新機制。

逐漸完善的政策體系是殘疾人職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要前提與集中體現(xiàn)。殘疾人職業(yè)教育政策體系的完善，一方面有利于政府有針對性地進行評估與指導(dǎo)，便于后續(xù)政策的補足，形成長久的發(fā)展動力；另一方面有利于系統(tǒng)內(nèi)部的溝通與改進，使殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)實現(xiàn)良性競爭，有助于各個主體更好地發(fā)現(xiàn)不足，適應(yīng)變化，促進共同進步。

3.3 內(nèi)容：由孤立向融合演變

新中國成立以來，黨和國家對殘疾人職業(yè)教育的定位逐漸客觀，使得殘疾人職業(yè)教育政策的核心內(nèi)容發(fā)生了較大改變。最初，政府將殘疾人職業(yè)教育看作獨立于普通職業(yè)教育體系之外的特例，單獨存在于職業(yè)教育體系中。這一階段，政府重點引導(dǎo)特殊教育機構(gòu)及職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)開辦殘疾人班級，殘疾人接受職業(yè)教育時幾乎不與外界接觸。此模式不利于培養(yǎng)殘疾學(xué)生的人際交往能力，阻礙其融入社會。改革開放以來，融合教育觀念進入我國特殊教育領(lǐng)域，并逐步成為主流。在融合教育觀念的影響下，國家開始鼓勵普通職業(yè)教育機構(gòu)接納殘疾學(xué)生。在政府的鼓勵下，隨班就讀與專門編班共同發(fā)展，普通學(xué)校與特殊學(xué)校的職業(yè)教育班逐步實現(xiàn)共同培養(yǎng)與學(xué)分互認。政策內(nèi)容逐步由殘疾人職業(yè)教育如何孤立發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)闅埣踩寺殬I(yè)教育如何與社會各界融合。殘疾人職業(yè)教育不再作為孤立的體系存在，而是逐步融入職業(yè)教育體系中，作為有特殊需要的組成部分存在。

由孤立到融合的內(nèi)容變化離不開政府的引導(dǎo)，集中體現(xiàn)在政府促進觀念的進步與無障礙設(shè)施的完善。一方面，受政府宣傳的影響，人們對殘疾人的認識逐漸全面、客觀，平等觀念日益成為社會發(fā)展的主流以及教育公平的觀念日益根深蒂固，觀念轉(zhuǎn)變?yōu)闅埣踩巳谌肫胀殬I(yè)教育體系提供了思想條件。另一方面，無障礙設(shè)施的完善為融合教育的發(fā)展提供了物質(zhì)條件。無障礙設(shè)施的建設(shè)雖然仍有不足，但取得的進步不可忽視。盲道、斜坡及無障礙衛(wèi)生間等已經(jīng)成為校園中不可或缺的部分。

殘疾人職業(yè)教育與普通職業(yè)教育的融合為各方的發(fā)展帶來了好處。首先，對于殘疾人職業(yè)教育體系的發(fā)展而言，融合有利于系統(tǒng)內(nèi)部的更新與完善。其次，對于殘疾人及其家庭而言，融合教育的發(fā)展使殘疾人有機會全方位提升自身，鍛煉人際交往能力，使殘疾人更迅速地融入社會，實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)與多元發(fā)展。最后，殘疾人職業(yè)教育的融合有利于去除刻板印象，加強企業(yè)對殘疾人工作能力的了解與信任，為殘疾人就業(yè)提供便利。

3.4 對象：由個別向全體演變

殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展過程中，政策客體范圍逐漸擴大，殘疾人職業(yè)教育政策逐步實現(xiàn)全面覆蓋。首先，在政策的引導(dǎo)下，我國殘疾人職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，逐漸覆蓋各個年齡，各個教育階段。由最初僅針對大齡失業(yè)殘疾人的培訓(xùn)班，到中等職業(yè)教育逐步發(fā)展與完善，再到中高等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育、繼續(xù)教育及職業(yè)培訓(xùn)班共同發(fā)展。其次，殘疾人職業(yè)教育政策及政府幫扶逐步實現(xiàn)地域全覆蓋。由東部發(fā)達地區(qū)擴展至全國，由城市擴展至農(nóng)村，如今，各省至少有一所發(fā)展良好的殘疾人中等職業(yè)教育學(xué)校。我國已經(jīng)初步實現(xiàn)殘疾人職業(yè)教育地域全覆蓋。最后，殘疾人職業(yè)教育已經(jīng)基本實現(xiàn)對象全覆蓋。在地域全覆蓋的基礎(chǔ)上，隨著殘疾人中高等教育資助體系的建立與完善，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)“使有意愿的殘疾人都能獲得職業(yè)教育”。殘疾人職業(yè)教育的全面覆蓋有利于完善殘疾人職業(yè)教育體系，有利于殘疾人就業(yè)率的提升，有利于社會公平與穩(wěn)定。

當前，我國殘疾人職業(yè)教育雖然已基本實現(xiàn)全面覆蓋，但教育質(zhì)量低，發(fā)展不完全、不充分的問題依然存在。例如，我國殘疾人職業(yè)教育雖然已經(jīng)打破了殘疾人高等職業(yè)教育為零的局面，但殘疾人高等職業(yè)教育仍然為殘疾人職業(yè)教育體系中的短板，存在數(shù)量較少、質(zhì)量不足的問題，中等職業(yè)教育仍然是殘疾人職業(yè)教育的主體。這一現(xiàn)象，一方面造成殘疾人就業(yè)年齡普遍較小，受教育時間短的問題，且不利于殘疾人長遠發(fā)展及社會穩(wěn)定；另一方面，高等院校具有不可替代的科研資源與創(chuàng)新能力，殘疾人高等職業(yè)教育發(fā)展不足容易造成殘疾人職業(yè)教育缺乏創(chuàng)新動力與能力。

4.我國殘疾人職業(yè)教育政策存在的問題

在發(fā)展過程中，殘疾人職業(yè)教育政策有了一定進步，構(gòu)建了穩(wěn)定的政策體系，但仍然存在不足。我國殘疾人職業(yè)教育政策仍然有改進空間。

4.1 政策創(chuàng)新不足

政策創(chuàng)新是政策完善的重要動力。殘疾人職業(yè)教育政策應(yīng)與時俱進，及時創(chuàng)新?？茖W(xué)合理的政策評估體系及積極主動的創(chuàng)新意識是我國殘疾人職業(yè)教育與時俱進的必要條件。我國殘疾人職業(yè)教育雖然不斷發(fā)展，逐年完善，但評估與創(chuàng)新不足的問題不可忽視。一方面，殘疾人職業(yè)教育政策缺乏全面評估標準。現(xiàn)有殘疾人職業(yè)教育政策評估多針對硬件設(shè)施等數(shù)據(jù)指標，對于教學(xué)質(zhì)量、人文關(guān)懷及社會效益等評估較少。然而，殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展以促進殘疾人實現(xiàn)自我價值、感受社會關(guān)懷為目的，當下的殘疾人職業(yè)教育政策評估標準與殘疾人職業(yè)教育發(fā)展目的背道而馳。評估不足導(dǎo)致殘疾人職業(yè)教育政策創(chuàng)新動力不足。我國殘疾人職業(yè)教育政策的進步依賴于普通職業(yè)教育的發(fā)展，自主性不足，缺乏針對殘疾人職業(yè)教育政策的先進理念與執(zhí)行手段等。殘疾人職業(yè)教育評估不全與創(chuàng)新不足互為因果。殘疾人職業(yè)教育政策評估不足，不能及時發(fā)現(xiàn)政策弊端，缺乏創(chuàng)新動力。又由于創(chuàng)新不足，各部門缺乏主動靈活評估政策的意識，形成惡性循環(huán)，對殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展帶來不利影響。

4.2 系統(tǒng)銜接不順

殘疾人職業(yè)教育結(jié)構(gòu)的完善需要政策的指導(dǎo)，其中“兩個銜接”至關(guān)重要。“兩個銜接”包括教育階段之間的銜接及首次就業(yè)與學(xué)校之間的銜接?！皟蓚€銜接”質(zhì)量的高低是決定殘疾人職業(yè)教育能否成功的重要因素。目前，政府對教育銜接環(huán)節(jié)關(guān)注不足，我國殘疾人職業(yè)教育銜接缺乏合理的引導(dǎo)。在初高中銜接方面，完成義務(wù)教育后，未有政策對殘疾人擇校、擇專業(yè)等相關(guān)服務(wù)提出要求。政策也未對職業(yè)高中招收殘疾人的要求、準備等做出明確規(guī)定。許多職業(yè)高中對殘疾人仍然存在“不理解”“不敢收”的情況。另一方面，在就業(yè)銜接上，一方面殘疾人缺乏就業(yè)指導(dǎo)與就業(yè)信息，就業(yè)范圍狹窄。政府過度強調(diào)就業(yè)率等數(shù)據(jù)，不關(guān)注殘疾人的就業(yè)質(zhì)量與就業(yè)滿意度，未能對殘疾人就業(yè)銜接的質(zhì)量做出客觀評價。銜接的不通暢造成殘疾人學(xué)習(xí)的知識與就業(yè)技能無法得到充分利用，殘疾人職業(yè)教育難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

4.3 融合交流不足

我國在殘疾人職業(yè)教育的融合交流方面存在不足。首先，政府對殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)之間的交流組織不足。我國殘疾人職業(yè)教育融合程度雖然已有了明顯提升，但學(xué)校之間交流不多，政府對合作交流的組織流于形式，各學(xué)校缺少深度取長補短的機會。其次，殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)融資渠道單一。目前我國殘疾人職業(yè)教育以財政支持為主，以公益集團接受的社會捐贈為輔。單一的融資路徑造成政府與公益組織資金壓力較大。最后，政策未對融合教育做出詳細規(guī)定。殘疾學(xué)生的校園環(huán)境封閉，許多特殊學(xué)校在融合中不鼓勵學(xué)生對外交流，甚至打擊其自信心，低估學(xué)生與外界交往的能力與必要性，不利于他們?nèi)谌肷鐣?，實現(xiàn)長久健康發(fā)展。對于進入普通職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)的殘疾人，政策幫扶仍存在滯后、被動等問題，缺乏挖掘殘疾人需求的意識及為普通學(xué)校提供助殘服務(wù)的主動性。合作與交流是實現(xiàn)我國殘疾人職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的必要條件，是殘疾人職業(yè)教育政策的必然發(fā)展方向。然而，殘疾人職業(yè)教育交流合作中的不便也是客觀存在的，因此，政策的有效引導(dǎo)是殘疾人職業(yè)教育合作交流能否順利進行的重要條件。

4.4 地區(qū)關(guān)注不均

實現(xiàn)全體殘疾人接受職業(yè)教育是社會各界奮斗的目標。地域公平是教育公平的重要組成部分，殘疾人職業(yè)教育的地域公平是促進教育公平的內(nèi)在要求。目前，我國殘疾人職業(yè)教育雖然已經(jīng)基本實現(xiàn)全面覆蓋，但地區(qū)差異依然存在，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差異與東西差異。我國東部發(fā)達地區(qū)及省會城市已經(jīng)擁有高質(zhì)量的殘疾人職業(yè)教育，而落后的農(nóng)村地區(qū)及西部地區(qū)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展緩慢。就東西差異而言，北京市擁有北京聯(lián)合大學(xué)特殊教育學(xué)院、北京第四聾人學(xué)校等在內(nèi)的公辦殘疾人職業(yè)教育學(xué)校，也擁有以北京智光特殊培訓(xùn)學(xué)校為代表的私立培訓(xùn)機構(gòu)。西部地區(qū)如新疆與西藏兩個自治區(qū)的特殊職業(yè)學(xué)校的總和小于北京市的特殊職業(yè)學(xué)校個數(shù)。就城鄉(xiāng)差異而言，城市殘疾人職業(yè)教育資源基本自給自足，農(nóng)村則幾乎沒有配備殘疾人職業(yè)教育資源，許多家庭缺乏給予殘疾人教育機會的意識。落后地區(qū)的殘疾人無法接受科學(xué)和及時的職業(yè)教育，信息閉塞，又由于殘疾，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及體力勞動受到阻礙等因素，使其無法獨立生存，容易成為社會中的不穩(wěn)定因素，不利于社會健康發(fā)展。

5.我國殘疾人職業(yè)教育政策改進建議

殘疾人職業(yè)教育是我國殘疾人事業(yè)的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)殘疾人的生存與發(fā)展，事關(guān)我國共同富裕的偉大目標。文章基于殘疾人職業(yè)教育政策的歷史透視、邏輯探尋與改進方向，探索出如下改進方向：

5.1 加強問題診斷，鼓勵制度創(chuàng)新

政府要引導(dǎo)殘疾人職業(yè)教育體系加強內(nèi)部診斷與外部診斷，及時糾錯。就內(nèi)部診斷而言，政策需鼓勵學(xué)校提升自我診斷能力，引導(dǎo)學(xué)校定期了解殘疾學(xué)生心理動態(tài)及滿意程度，加強系統(tǒng)內(nèi)部競爭與交流。殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)應(yīng)當提升發(fā)現(xiàn)問題及解決問題的能力，實現(xiàn)自我診斷與自我完善。外部診斷應(yīng)成為殘疾人職業(yè)教育的主要監(jiān)督手段。一方面，殘聯(lián)與教育部門應(yīng)當加強對殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)的關(guān)注。政府應(yīng)當綜合各方意見，建立適當?shù)臍埣踩寺殬I(yè)教育評估體系，注重賞罰分明。而對于招收殘疾人的普通職業(yè)教育機構(gòu)，在加強基礎(chǔ)設(shè)施檢查的同時，政府應(yīng)當注重對殘疾人職業(yè)教育質(zhì)量、殘疾人獲得的人文關(guān)懷等內(nèi)容的評估，確保殘疾人獲得符合自身需求的職業(yè)教育。另一方面，加強群眾對殘疾人職業(yè)教育的了解，加強群眾監(jiān)督。政府及社會組織加大宣傳力度，使群眾了解殘疾人職業(yè)教育，激發(fā)其監(jiān)督殘疾人職業(yè)教育的積極性。這不僅有利于加強殘疾人職業(yè)教育的社會監(jiān)督，也有利于加強群眾對殘疾人及殘疾人職業(yè)教育的認識，提升殘疾人職業(yè)教育的入學(xué)率。此外，危機應(yīng)對能力的提升對殘疾人職業(yè)教育至關(guān)重要。由于殘疾人自身的特殊性，殘疾人職業(yè)教育學(xué)校的突發(fā)情況往往比一般的校園突發(fā)事件更復(fù)雜，風(fēng)險更大。這就需要政府與學(xué)校加強合作，在危機應(yīng)對方面尋求創(chuàng)新，根據(jù)學(xué)生身體局限性，共同制定有針對性的應(yīng)急預(yù)案，面對突發(fā)情況，及時做出判斷，解決問題。

創(chuàng)新是殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的動力。制度是政策的來源。制度創(chuàng)新是教育發(fā)展困境的破解之道[8],制度創(chuàng)新的主體包括個人、群體和政府[9]。首先，政府加強財政支持，完善殘疾人職業(yè)教育專業(yè)開發(fā)獎勵機制，鼓勵有關(guān)機構(gòu)對智障人士、多重殘疾者及精神殘疾者的職業(yè)教育專業(yè)進行研究，擴展殘疾人職業(yè)教育的專業(yè)范疇。其次，政府鼓勵學(xué)校加強培養(yǎng)形式創(chuàng)新。各方配合建立殘疾人職業(yè)教育校企合作、校政聯(lián)合的協(xié)同培養(yǎng)模式，使殘疾人的職業(yè)能力培養(yǎng)更高效、更多元。最后，加強政策制定與執(zhí)行創(chuàng)新。政策作為殘疾人職業(yè)教育的重要保障，必須與時俱進。在融合方式、基礎(chǔ)設(shè)施、競爭機制等方面，都需要從制度入手，嘗試改變現(xiàn)有發(fā)展方式并組織試點，最終實現(xiàn)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的質(zhì)的飛躍。

5.2 注重“兩個銜接”，完善政策系統(tǒng)

“兩個銜接”的完善需要政策的規(guī)范、引導(dǎo)與協(xié)調(diào)。在中等職業(yè)教育向更高一級教育機構(gòu)銜接的過程中，殘疾人聯(lián)合會與教育部門應(yīng)當為中等職業(yè)教育機構(gòu)提供更多與高一級學(xué)校溝通的機會，便于溝通學(xué)生情況，積極尋求更適合殘疾人的招收方式，充分發(fā)揮信息樞紐作用。對于獲得更高層次學(xué)習(xí)機會的殘疾學(xué)生，生源地應(yīng)當與錄取學(xué)校加強溝通，及時匯報特殊情況，使錄取學(xué)校能夠及時有針對性的準備基礎(chǔ)設(shè)施并給予特殊照顧。就業(yè)銜接是殘疾人職業(yè)教育中的關(guān)鍵一環(huán)。政府需要加強針對性就業(yè)指導(dǎo)，積極與用人單位取得聯(lián)系，實現(xiàn)校企之間的信息互通。對于現(xiàn)有的一系列殘疾人就業(yè)促進政策，政府應(yīng)當加強執(zhí)行力度，確保政策執(zhí)行效果。

現(xiàn)有殘疾人職業(yè)教育政策體系已經(jīng)較為完善，除加強“兩個銜接”外，還應(yīng)實現(xiàn)如下發(fā)展：首先，擴大殘疾人職業(yè)教育體系外延范圍，加強義務(wù)教育時期職業(yè)規(guī)劃及基本勞動指導(dǎo)，為職業(yè)教育奠定基礎(chǔ)。其次，制定完備且主動的殘疾人職業(yè)教育招生政策，對于拒絕接受符合要求的殘疾人的教育機構(gòu)進行懲戒與引導(dǎo)；最后，加強殘疾人高等職業(yè)教育政策建設(shè)，鼓勵設(shè)有特殊教育學(xué)院的高校申請殘疾人專業(yè)碩博學(xué)位，完善專業(yè)碩博學(xué)位攻讀機制，促進殘疾人職業(yè)教育各階段協(xié)同發(fā)展。

5.3 強化交流合作，建立融合機制

殘疾人職業(yè)教育的合作需要政府、學(xué)校、企業(yè)及學(xué)生等多方努力，政策為交流合作提供的支持必不可少。首先，政府應(yīng)積極開展殘疾人職業(yè)教育機構(gòu)合作，促進特殊教育學(xué)校跨地區(qū)、跨學(xué)校合作，取長補短，共同進步。其次，政府應(yīng)加強與企業(yè)合作。一方面擴寬融資渠道，為殘疾人職業(yè)教育“PPP模式”提供政策支持，鼓勵企業(yè)舉辦或投資殘疾人職業(yè)教育；另一方面促進學(xué)校及時與企業(yè)溝通，了解企業(yè)的人才需求，使學(xué)校教學(xué)與人才市場需求緊密結(jié)合。最后，應(yīng)積極鼓勵殘疾學(xué)生與普通學(xué)生融合，實現(xiàn)職業(yè)教育領(lǐng)域的高質(zhì)量融合教育。政府要在完善法律及政策的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)、為各普通職業(yè)院校招收殘疾人的準備設(shè)施及人員提供適當資助，對職業(yè)院校招收殘疾學(xué)生的情況加以了解，及時發(fā)現(xiàn)并解決各職業(yè)院校在殘疾人錄取、培養(yǎng)過程中的困難，鼓勵特殊教育機構(gòu)轉(zhuǎn)變思路，積極尋求與普通職業(yè)院校的共同培養(yǎng)路徑。我國殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的重要目標是：在中央及地方，政府與學(xué)校的共同努力下，早日形成殘健學(xué)生融合、地域信息互通，校企多元合作的融合教育機制，在校園階段完成殘疾人對社會的初步適應(yīng)。

5.4 關(guān)注落后地區(qū)，促進地域公平

促進落后地區(qū)殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展至關(guān)重要，需要政府加強重視，統(tǒng)籌規(guī)劃。在頂層設(shè)計方面，應(yīng)當將殘疾人職業(yè)教育的有關(guān)政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及西部大開發(fā)戰(zhàn)略緊密相連，完善各地殘疾人職業(yè)教育數(shù)量與質(zhì)量指標，為落后地區(qū)的殘疾人職業(yè)教育發(fā)展提供政策保障。就政策落實而言，各地應(yīng)因地制宜，積極促進殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展。首先，對于人口密度小的地區(qū)，地方政府可組織臨近地區(qū)職業(yè)院校設(shè)立特殊教育學(xué)院并擴大招生范圍。政府應(yīng)確保所有殘疾人能夠就近獲得職業(yè)教育。其次，加強部分落后地區(qū)現(xiàn)有職業(yè)教育機構(gòu)建設(shè)。有關(guān)部門通過組織發(fā)達地區(qū)的示范性學(xué)校對口幫扶，改善部分地區(qū)殘疾人職業(yè)教育的教學(xué)方法、基礎(chǔ)設(shè)施及機構(gòu)設(shè)置，在殘疾人職業(yè)教育上實現(xiàn)“先富帶后富”。最后，政府應(yīng)鼓勵發(fā)揮地方特色，將殘疾人職業(yè)教育與地方產(chǎn)業(yè)特色相結(jié)合。例如，在手工業(yè)發(fā)達的地區(qū)開辦聽障班級，專門學(xué)習(xí)當?shù)靥厣止ぎa(chǎn)業(yè)。