共建共治共享格局下完善特邀調(diào)解制度的路徑研究

梁思怡

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

一、特邀調(diào)解制度的定義及實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）定義

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，［1］“井噴式矛盾糾紛”“訴訟爆炸”等現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，面對日漸加重的訴訟負(fù)荷，傳統(tǒng)的審判制度已無法從容應(yīng)對，國家和社會勢必要創(chuàng)造多元化途徑以實(shí)現(xiàn)糾紛之治。美國著名學(xué)者富勒曾說道：“法治的目的之一在于以和平而非暴力的方式來解決爭端”，而調(diào)解則是當(dāng)事人合意最多、強(qiáng)制最少的解紛方式。［2］因此，調(diào)解的重要組成——特邀調(diào)解制度應(yīng)時(shí)而生。它可以最大化地滿足當(dāng)事人多層次、多渠道及低成本、高效率解決糾紛的需求。因此特邀調(diào)解制度的建立完全符合我國“和氣生財(cái)”“斗則兩敗、合則雙贏”等傳統(tǒng)的糾紛解決理念。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

特邀調(diào)解制度的創(chuàng)建路徑采用了“自上而下”的指導(dǎo)和“自下而上”的模式，2009年由中央啟動試點(diǎn)工作，于2012年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，到2016年《特邀調(diào)解規(guī)定》的出臺，才意味著該制度的明確建立，至今已有十余年。在此期間，特邀調(diào)解工作取得了顯著的成就（參考表1），部分法院甚至建立了“本地特色化”工作室。例如，2015年8月，安徽省濉溪縣法院緊密結(jié)合當(dāng)?shù)嘏R渙古鎮(zhèn)百年老茶館的“棒棒茶”文化和“說事”功能，成立“和諧茶室”，建立了特邀調(diào)解員制度。從當(dāng)?shù)氐赂咄氐泥l(xiāng)賢中聘請了14名調(diào)解員，共化解了案件400余件，且當(dāng)選為“安徽法院第三批特色文化項(xiàng)目”。［3］同時(shí)，諸如“珠海首個(gè)特邀調(diào)解員駐社區(qū)工作室在梅華街道鴻業(yè)社區(qū)揭牌成立”“四川眉山法院設(shè)特邀調(diào)解室化解糾紛”“天津高院選聘臺胞來擔(dān)任涉臺案件特邀調(diào)解員”“遼寧法院首批2462位特邀調(diào)解員上崗”“解紛入心田 和風(fēng)滿梨園”“昌都市兩級法院建立善聽、擅調(diào)、巧借外力、配合辦案的‘四步調(diào)解法’”等新聞報(bào)道數(shù)不勝數(shù)，亦表明特邀調(diào)解制度貫穿于訴前訴中調(diào)解、信訪息訴和執(zhí)行和解的始終。最高人民法院于2021年2月發(fā)布的《中國法院的多元化糾紛解決機(jī)制改革（2015—2020）》表明，截至2020年底，我國法院總共有近7000個(gè)調(diào)解工作室、2.2萬個(gè)特邀調(diào)解組織、7萬名特邀調(diào)解員。訴訟中心（訴調(diào)中心）共有編制內(nèi)的專職調(diào)解員12648人，調(diào)解案件共計(jì)173.9萬件，成功148萬件，成功率高達(dá)85%。而采取特邀調(diào)解方式分流的案件大約占一審民商事案件總數(shù)的40%。

表1 部分法院推行特邀調(diào)解工作統(tǒng)計(jì)［4-5］

二、特邀調(diào)解制度目前面臨的問題

（一）線上公共服務(wù)平臺數(shù)據(jù)資源更新較為緩慢

《特邀調(diào)解規(guī)定》指明人民法院需在訴訟服務(wù)中心、官方網(wǎng)站等處公開特邀調(diào)解名冊，以供當(dāng)事人和其他社會公眾查詢及監(jiān)督。而筆者在自治區(qū)相關(guān)網(wǎng)站搜索特邀調(diào)解時(shí)發(fā)現(xiàn)我區(qū)線上公共服務(wù)平臺數(shù)據(jù)資源更新較為緩慢，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，以“特邀調(diào)解名冊”“名冊”“特邀調(diào)解”為關(guān)鍵詞搜索西藏高級人民法院及各級法院官方網(wǎng)站時(shí)，搜索結(jié)果較少，主要內(nèi)容為我區(qū)某些法院多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)工作。第二，在中國法律服務(wù)網(wǎng)和12348中國西藏法網(wǎng)點(diǎn)擊“找調(diào)解”選項(xiàng)，顯示的內(nèi)容為“人民調(diào)解機(jī)構(gòu)”“人民調(diào)解員”。第三，以“特邀調(diào)解”為關(guān)鍵詞搜索西藏人民政府官方網(wǎng)站時(shí)，并未顯示相關(guān)標(biāo)題，僅在新聞內(nèi)容中偶然提到特邀調(diào)解，而以“調(diào)解”為關(guān)鍵詞搜索時(shí)則出現(xiàn)諸多與人民調(diào)解相關(guān)的詞條。以上內(nèi)容表明，各級人民法院的官方網(wǎng)站并未及時(shí)公開特邀調(diào)解名冊，同時(shí)區(qū)內(nèi)特邀調(diào)解的信息更新遠(yuǎn)不及于人民調(diào)解，有待完善。

（二）特邀調(diào)解資源利用效率不高

近年來國家為有效化解社會矛盾，設(shè)立了多種解紛方式，其中光是調(diào)解就包括法院調(diào)解、人民調(diào)解、特邀調(diào)解等諸多方式，地方也相應(yīng)地創(chuàng)新出極具本地特色的調(diào)解方式，如前文所述的“和諧茶室”等。特邀調(diào)解制度相較于特色化的地方調(diào)解制度而言存在發(fā)展較為緩慢、案源少等問題。如西藏自治區(qū)因地處青藏高原，地廣人稀，交通不便，便創(chuàng)新出符合我區(qū)地理?xiàng)l件的人民調(diào)解制度和“車載流動法庭”。日喀則市全市法院2017年度共受理民商事案件1471件，車載法庭行駛里程6.2萬余公里，投入經(jīng)費(fèi)120萬余元，巡回審理案件358件；特邀調(diào)解組織共有43個(gè)，聘請136名特邀調(diào)解員，指導(dǎo)民間調(diào)解組織化解214件矛盾糾紛。［6］2020年度全區(qū)法院車載科技流動法庭巡回調(diào)處糾紛2900余件。［7］同時(shí)根據(jù)12348西藏法網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，我區(qū)目前共有人民調(diào)解機(jī)構(gòu)6685個(gè)，人民調(diào)解員35305名，區(qū)內(nèi)人民調(diào)解制度的發(fā)展已日趨完善、系統(tǒng)，案源也日趨穩(wěn)定化。又如福田法院訴調(diào)中心2017年3月中旬—5月底的數(shù)據(jù)顯示，共調(diào)解案件5136件，特邀調(diào)解員參與的案件僅80多件，占比率約2%。

（三）特邀調(diào)解經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定籠統(tǒng)

法院若要最大限度提升特邀調(diào)解員的積極性和主動性，高效化解當(dāng)事人的糾紛，避免資源重復(fù)、浪費(fèi)，就要完善人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、辦公場所等基礎(chǔ)條件，其中經(jīng)費(fèi)保障完善是重要環(huán)節(jié)。《特邀調(diào)解規(guī)定》指出法院可向有關(guān)部門申請經(jīng)費(fèi)，但未指明具體的經(jīng)費(fèi)來源、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式等，只能由法院來解決這個(gè)難題。有的法院專門出臺了經(jīng)費(fèi)管理辦法，如2018年惠城區(qū)法院規(guī)定“一案一補(bǔ)”，每調(diào)解成功一案補(bǔ)貼500元，反之則沒有補(bǔ)貼；［8］有的法院則是按到崗率和成功率進(jìn)行補(bǔ)貼，如福田法院補(bǔ)貼到崗的調(diào)解員30元/天· 人，調(diào)解成功100元/件；還有的法院缺乏經(jīng)費(fèi)，以“干事業(yè)、講奉獻(xiàn)、做公益”的口號暫時(shí)激勵調(diào)解員們。而特邀調(diào)解員大部分都屬于兼職，如拉孜縣人民法院的特邀調(diào)解組織和調(diào)解員就來自各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各單位、派出所等各行各業(yè)。協(xié)調(diào)其本職工作和調(diào)解工作，對調(diào)解員來說本來就是一種選擇，且當(dāng)前社會矛盾糾紛爆發(fā)，調(diào)解員本身又處于市場經(jīng)濟(jì)體制下，不能總按公益主體的標(biāo)準(zhǔn)去要求他們，補(bǔ)貼誤工、交通等費(fèi)用并不能激勵調(diào)解員，長此以往積極性也會逐漸下降。

三、特邀調(diào)解制度的完善路徑

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)線上公共服務(wù)平臺建設(shè)

近些年，黨中央不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)，推行電子政務(wù)服務(wù)，及時(shí)更新政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，欲構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的流程一體化在線平臺，從而推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此對于特邀調(diào)解工作在線上平臺存在的問題，應(yīng)當(dāng)加快改進(jìn)。首先，應(yīng)當(dāng)在我區(qū)人民法院官方網(wǎng)站公開并及時(shí)更新特邀調(diào)解名冊，公開信息包括特邀調(diào)解組織及特邀調(diào)解員的基本情況（如姓名／機(jī)構(gòu)名稱、年齡／執(zhí)業(yè)年限、性別、民族等）、擅長專業(yè)、工作績效、業(yè)績排名等信息。其次，加大對特邀調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)宣傳，人民調(diào)解制度由于產(chǎn)生時(shí)間早、發(fā)展規(guī)模大，知曉度遠(yuǎn)高于特邀調(diào)解，而特邀調(diào)解的發(fā)展與人民調(diào)解并不沖突，二者的目的皆在于解紛，提高特邀調(diào)解的知名度有利于為當(dāng)事人提供多元化選擇，有利于向全國范圍內(nèi)推廣特邀調(diào)解制度，亦完全符合國家推行多元糾紛化解機(jī)制的初衷。

（二）合理分配資源

一是提升特邀調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)。俗話說“打鐵還需自身硬”“只要是金子總會發(fā)光”，只有自身素質(zhì)過硬、實(shí)力過強(qiáng)，才能增強(qiáng)吸引力，獲取案源。其一應(yīng)當(dāng)具備調(diào)解的基本素養(yǎng)和基礎(chǔ)知識，通過考核獲取“邀請函”；其二要進(jìn)行崗前培訓(xùn)，學(xué)習(xí)如何將理論結(jié)合到實(shí)際調(diào)解操作中；其三，積極參與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，調(diào)解的對象不是千篇一律的，需要我們學(xué)會隨機(jī)應(yīng)變，因此積累經(jīng)驗(yàn)十分重要，更有利于我們根據(jù)當(dāng)事人的特點(diǎn)制定關(guān)聯(lián)的方案。二是加大適用力度，可將特邀調(diào)解和本地特色化的調(diào)解結(jié)合起來，本地特色化的調(diào)解方式可能存在威信不足、履行度不高，而特邀調(diào)解完全可以彌補(bǔ)這些缺點(diǎn)，加大特邀調(diào)解的適用力度，結(jié)合本地調(diào)解可以更好地發(fā)揮出調(diào)解的效用。

（三）健全經(jīng)費(fèi)保障和獎懲制度

一是申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，各級法院可結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況制定辦案補(bǔ)貼，納入財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，標(biāo)準(zhǔn)可參考我區(qū)人民調(diào)解案件補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)糾紛性質(zhì)、規(guī)模大小、案件難易程度、社會影響力等因素將矛盾分為簡易、一般、重大疑難復(fù)雜、特大疑難復(fù)雜四類案件。成功調(diào)解后簡易案件一起120元，一般案件一起250元，重大疑難復(fù)雜案件一起500元，特大疑難復(fù)雜案件則是一起1200元，若未調(diào)解成功的也會給予一起100元的補(bǔ)助。當(dāng)然，不僅是調(diào)解員辦案需要經(jīng)費(fèi)，調(diào)解員崗位培訓(xùn)和考核是必不可缺的環(huán)節(jié)，也需要經(jīng)費(fèi)支撐。二是拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道，一方面法院可嘗試探索建立收費(fèi)機(jī)制，對于一些專業(yè)性強(qiáng)的糾紛，如商事糾紛、涉外糾紛等，可按一定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，正如有學(xué)者所言，分析老百姓的消費(fèi)心理，完全免費(fèi)有可能使他們產(chǎn)生不信任感，反而產(chǎn)生反向作用，收取部分費(fèi)用才能體現(xiàn)對專業(yè)人才的重視。［9］另一方面可以通過政府購買服務(wù)方式構(gòu)建特邀調(diào)解制度，如武昌區(qū)睿和天下調(diào)解中心就是武漢市司法局指導(dǎo)的第一家承擔(dān)政府購買人民調(diào)解服務(wù)的非營利性機(jī)構(gòu)。［10］三是獎罰分明，完善調(diào)解組織和調(diào)解員的考核機(jī)制，綜合本年度出勤率、收案量、辦結(jié)量、成功率、案件難易程度、社會影響力等因素制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)。對于表現(xiàn)優(yōu)異的可實(shí)行物質(zhì)和精神的雙重獎勵，如我區(qū)的“金牌調(diào)解工作室”和“金牌調(diào)解員”；對于存在違法違規(guī)亂紀(jì)的組織和個(gè)人則要通報(bào)批評并予以處罰。