發(fā)揮基層協(xié)商優(yōu)勢 提升鄉(xiāng)村治理效能

吳艷宇 中共雙鴨山市委黨校

有效鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”，因此，切實推行農(nóng)村基層協(xié)商,是提升鄉(xiāng)村治理效能和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要策略選擇。

一、相關(guān)概念明晰

基層協(xié)商是我國協(xié)商民主建設(shè)重要渠道。2015 年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中強調(diào)，“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式”。也就是說，協(xié)商民主要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，各個協(xié)商主體(各個政黨、政權(quán)組織、群眾性自治組織、社會組織、廣大群眾)，在平等理性的框架下，就共同關(guān)心或利益相關(guān)的問題，按照一定的形式和程序進行對話、交流、討論和審議，盡可能達(dá)成一致意見，形成各方均可接受的方案，做出決策或執(zhí)行決策。而基層協(xié)商是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊、社區(qū)、企事業(yè)單位層面開展協(xié)商，是一種能夠?qū)⒆灾?、法治、德治相結(jié)合的有效治理模式。

鄉(xiāng)村治理的歷史在我國源遠(yuǎn)流長，現(xiàn)在引起人們高度重視與“治理”理念的廣泛傳播和我國推行應(yīng)用具有密切關(guān)系?！爸卫怼崩砟钆c“管理”和“統(tǒng)治”不同，是一個包容很強的概念。它意味著多元主體通過一定的原則、規(guī)范、規(guī)則協(xié)調(diào)合作共同管理，是參與式、互動式的過程，有利于不同意見的整合，最后實現(xiàn)共同利益的最大化。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，文章認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，基層群眾自治組織、社會組織、村民代表等多元主體共同參與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村社會事務(wù)的管理，促進公共資源有效配置，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治。

因此，無論是鄉(xiāng)村治理還是基層協(xié)商都強調(diào)多元主體共治，兩者具有內(nèi)在的一致性，將基層協(xié)商與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，發(fā)揮兩者相輔相成的作用，既能推進“協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，也能擴展鄉(xiāng)村治理的新路徑、新方式。

二、基層協(xié)商提升鄉(xiāng)村治理的價值分析

（一）基層協(xié)商有助于擴寬村民參與鄉(xiāng)村治理的廣度與深度

一段時間以來，部分村民參與鄉(xiāng)村治理的意識弱，認(rèn)為自己參與討論和發(fā)表建議只是走過場，起不到實質(zhì)的作用，或者是習(xí)慣于服從傳統(tǒng)上的“精英式”的決策，忽視自身利益的表達(dá)。其實鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在農(nóng)民，鄉(xiāng)村治理的基本力量也是農(nóng)民，沒有農(nóng)民的廣泛深入?yún)⑴c，鄉(xiāng)村治理就失去了重要主體，鄉(xiāng)村振興也會內(nèi)生動力不足。而基層協(xié)商能夠暢通村民表達(dá)自我利益、反映自我需求、參與公共決策的渠道，并在協(xié)商的過程中，讓他們感覺到實實在在的存在感與尊重感，增強自身的主人翁意識，進而積極主動地參與到鄉(xiāng)村治理各項任務(wù)中。同時參，與基層協(xié)商，有利于發(fā)揮出農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神，調(diào)動他們參與公共事務(wù)的積極性，擴寬他們參與鄉(xiāng)村治理的廣度和深度，使鄉(xiāng)村治理能夠獲得村民的支持，鄉(xiāng)村治理效果能得到村民的認(rèn)可，進而提升鄉(xiāng)村治理的綜合水平，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在活力。

（二）基層協(xié)商有助于促進鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變發(fā)展

原有的治理模式是行政主導(dǎo)型的大包大攬，容易使用“家長式”和“一刀切”的做法，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的部署和村內(nèi)事務(wù)的處理進行“一手抓”，如果繼續(xù)采用這種老方式、老辦法，不僅不能令群眾信服和滿意，也不利于提升群眾的幸福感和滿足感。而現(xiàn)在的治理模式要求多元參與、互動合作，要明確基層黨組織和村組織的責(zé)任和定位，把該放的權(quán)放出去，把該管的事務(wù)管起來，該服務(wù)的項目服務(wù)好，引導(dǎo)農(nóng)民通過自我管理實現(xiàn)自我提高。特別是通過開展由基層黨組織、村委會、鄉(xiāng)賢人士、村民代表、駐村單位與企業(yè)和其他社會團體廣泛參與的基層協(xié)商能夠使黨組織和政府全面系統(tǒng)地了解實際、分析問題，最大程度地知曉民意、匯聚民智、凝聚共識，進而做到站在人民群眾的立場，制定出符合人民群眾利益的決策和廣大人民群眾認(rèn)可的決定，提供好人民需要的公共服務(wù)，有效避免了因個人好惡和主觀臆斷作出任性決定和盲目決策，而且保證了決策和決定的科學(xué)、公開和透明，加強了權(quán)力的監(jiān)督，減少了暗箱操作、利益交換的情況。在決策具體貫徹執(zhí)行的過程中，也容易獲得理解和支持，在一定程度上也避免鄉(xiāng)村干部假公濟私、以權(quán)謀私的行為，從而減少了不正之風(fēng)和腐敗問題，抑制了形式主義與官僚主義問題的產(chǎn)生。同時由于基層協(xié)商對基層黨組織和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的自身能力建設(shè)提出了要求，也倒逼基層黨組織調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)方式，基層領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，不斷增強基層黨組織的公信力和凝聚力，推動鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變發(fā)展，提升治理效能。

（三）基層協(xié)商有利于化解鄉(xiāng)村治理中的矛盾問題

隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，村民的利益訴求也走向多元化，鄉(xiāng)村治理中面臨的利益糾紛問題也漸漸增多，而且表現(xiàn)得比以往更加復(fù)雜，大到村級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、農(nóng)業(yè)合作社的建立，小到農(nóng)村污水垃圾處理、鄰里糾紛、液化氣價格都對鄉(xiāng)村治理工作提出了挑戰(zhàn)，特別是涉及土地流轉(zhuǎn)、拆遷補償、農(nóng)村低保、特困供養(yǎng)等問題更是考驗鄉(xiāng)村治理水平和治理能力。對待這些問題，不能聽之任之、放任不管，使矛盾問題愈加復(fù)雜化。可以采用基層協(xié)商的方式，無論是民主懇談會還是村民議事會，通過一個規(guī)范有序、公正透明的協(xié)商程序，村民在一起暢所欲言、各抒己見，既是意愿表達(dá)、意見交流與信息溝通的過程，也是思想解放、擱置爭議、求同存異、理性妥協(xié)的結(jié)果，能夠充分協(xié)調(diào)基層黨組織與基層政府、村民之間、干群之間、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)見等多方利益關(guān)系，最后在統(tǒng)籌兼顧各方利益表達(dá)和訴求的基礎(chǔ)上，匯聚最大的共識公約數(shù)，達(dá)成一致的發(fā)展愿景，使各利益主體都能感受到公平正義，也使私人的合法利益得到了保障，有效化解了鄉(xiāng)村治理中的矛盾與沖突，一定程度上減少群體上訪、越級上訪事件，維護了鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定與和諧，推動善治目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、基層協(xié)商提升鄉(xiāng)村治理效能的可行性分析

（一）傳統(tǒng)文化中蘊含著以基層協(xié)商提升鄉(xiāng)村治理的文化底蘊

“協(xié)商”理念在我國有著悠久的傳統(tǒng)，中華優(yōu)秀文化中“以和為貴”的價值取向和“求同存異”處事辦法都蘊含了這種理念。一個“和”字強調(diào)不同思想、不同理念的融合，也強調(diào)人與人之間的和諧與和睦。意味著我們在堅守原則底線的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分傾聽他人意見，尊重個體差異。相對于“爭論”“競爭”，“和”的理念更為我們所熟悉、理解和接受，同時基層協(xié)商中也有交鋒、有碰撞，但歸根結(jié)底是為了達(dá)成共識，這就為以基層協(xié)商推進鄉(xiāng)村治理奠定了文化基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展為以基層協(xié)商提升鄉(xiāng)村治理培育了參與主體

隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展、利益格局的調(diào)整變化，出現(xiàn)了不同的社會主體、利益群體，包括村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織的建立和涉農(nóng)社會組織的成立，人民團隊、公益組織也在向農(nóng)村延申，村民的參與意識逐步成長起來。他們成為參與基層協(xié)商和鄉(xiāng)村治理的重要主體和有效監(jiān)督者，改變只有黨組織、村委會、鄉(xiāng)賢、村民代表參與協(xié)商和治理的情況，這樣多個參與主體通過基層協(xié)商從不同角度表達(dá)訴求、提出意見，使鄉(xiāng)村治理更能匯聚民智，制定出科學(xué)有效的決策。

（三）國家政策引導(dǎo)為以基層協(xié)商提升鄉(xiāng)村治理提供了支持

在宏觀政策上，從黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2018 年發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再到已經(jīng)施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》都強調(diào)了鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)。而從黨的十八大提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”到黨的十八屆三中全會進明確“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”再到黨的十九屆四中全會提出“堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢”都強調(diào)了推進協(xié)商民主的應(yīng)用與發(fā)展。在具體實踐上，許多地方在鄉(xiāng)村治理中推行了基層協(xié)商，創(chuàng)新出了民主懇談會、村民議事會、民主評議會等多種協(xié)商治理模式，受到了村民的歡迎，取得了良好效果，用事實證明了在國家政策引導(dǎo)下，基層協(xié)商能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮巨大的價值和作用。

四、基層協(xié)商民主提升鄉(xiāng)村治理效能的實現(xiàn)路徑

（一）依托基層黨委領(lǐng)導(dǎo)，強化組織保障

基層協(xié)商不是隨意進行、想開就開的，鄉(xiāng)村治理也不是完全的自治，兩者都必須堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。因為基層協(xié)商中關(guān)于鄉(xiāng)村治理的議題確定、議事程序開展、議事結(jié)果決定都離不開黨組織發(fā)揮作用，脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層協(xié)商就失去了靈魂，基層群眾就失去了主心骨，造成基層協(xié)商的無序混亂和議而不決。因此，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到基層協(xié)商的全過程和各方面，充分發(fā)揮黨組織的政治職能，確保鄉(xiāng)村治理中的基層協(xié)商工作方向正確、運行規(guī)范、運行合法。具體做到選優(yōu)配強村兩委班子,培育對基層黨組織、基層黨員和廣大群眾的協(xié)商意識與參與意識，加強基層協(xié)商融入鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計和制度化建設(shè)，為基層協(xié)商提升鄉(xiāng)村治理效能提供堅強的組織保證。

（二）提升協(xié)商意識，提高參與積極性

具有協(xié)商意識是推動基層協(xié)商民主開展的前提條件，因為只有思想問題解決了，才有進一步的扎實行動；只有認(rèn)識到位了，才能積極主動參與到鄉(xiāng)村治理的實踐中，具體來說：一是提升和培育廣大村民和社會組織的思想水平和協(xié)商意識，通過教育培訓(xùn)、廣泛宣傳使廣大村民和其他參與主體充分認(rèn)識自身參與基層協(xié)商和鄉(xiāng)村治理的益處，學(xué)習(xí)基層協(xié)商的運行機制，還可以通過引導(dǎo)和激勵致富帶頭人、鄉(xiāng)村能人、鄉(xiāng)賢精英主動發(fā)聲、積極參與，示范和帶動其他村民參與到公共事務(wù)決策中來,由“要我協(xié)商”向“我要協(xié)商”轉(zhuǎn)變。二是提升基層黨組織、基層黨員和村干部思想水平和協(xié)商意識，通過教育培訓(xùn)和到外地學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗使廣大黨員干部轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立協(xié)商意識和服務(wù)村民意識，明確自身的責(zé)任和義務(wù)，提高對基層協(xié)商和鄉(xiāng)村治理的的認(rèn)同，自覺做到推動農(nóng)村基層協(xié)商的發(fā)展。三是營造協(xié)商氛圍，通過廣播、宣傳展板、海報和微信群來涵養(yǎng)村民的責(zé)任意識、參與意識、公德意識和合作和諧、理性包容、共識共贏的理念，為基層協(xié)商融入鄉(xiāng)村治理拓展文化空間。

（三）健全基層協(xié)商議事規(guī)范,推進鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)

要在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮出基層協(xié)商優(yōu)勢，必須完善基層協(xié)商的議事規(guī)則和工作流程，推動基層協(xié)商走向制度化、程序化和規(guī)范化。一是完善協(xié)商主體的選拔機制，就是解決好“誰來參與”的問題，雖然不能保證每一個村民都參與協(xié)商，但應(yīng)盡可能實現(xiàn)參與主體的廣泛性和代表性，建立自愿報名、特別邀請、民主推薦、隨機抽樣相結(jié)合的機制，確保能夠了解到各方觀點，整合到各方意見。二是健全議題確定機制，就是明確和界定協(xié)商內(nèi)容，除了將村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、村集體資產(chǎn)資源的處置方案、征用征收補償分配使用等重大事項作為議題內(nèi)容，還應(yīng)該通過定期走訪、設(shè)立征集箱方式匯集涉及群眾利益、反映比較強烈的事項，將其納入?yún)f(xié)商議題，通過協(xié)商真正做到為民解困、為民辦事。三是明確協(xié)商議事程序，解決“如何協(xié)商”的問題，具體包括如何召集、由誰主持、發(fā)言順序、發(fā)言原則以及如何達(dá)成決議等方面的具體規(guī)定，保證協(xié)商活動有序順利的開展。四是建立協(xié)商結(jié)果監(jiān)督反饋機制，設(shè)立協(xié)商結(jié)果公告制和定期反饋制，允許村民和媒體參與監(jiān)督，使執(zhí)行的過程在陽光下進行，保證協(xié)商后的決策和決定得到有效貫徹落實。重要的是，要將上述內(nèi)容以村規(guī)民約、村民議事規(guī)定等制度形式固定下來，并予以公示，保障協(xié)商中的每一環(huán)節(jié)都能夠有規(guī)可循、有制可依，發(fā)揮基層協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中反映民意、了解民情、化解民憂、集中民智的優(yōu)勢作用。

（四）拓展基層協(xié)商運行形式,推進鄉(xiāng)村治理方式創(chuàng)新

因為每個鄉(xiāng)村經(jīng)濟狀況、歷史傳統(tǒng)、文化氛圍和村民素質(zhì)的情況都不同，所以需要結(jié)合實際，針對性地設(shè)計協(xié)商運行形式，開展靈活多樣的協(xié)商活動，才能多維度、多渠道地讓所有協(xié)商主體盡可能地參與到鄉(xiāng)村治理中。一是搭好政協(xié)、涉農(nóng)組織、人民團體與“村兩委”、村民溝通交流的平臺，做到傾聽鄉(xiāng)村聲音，反映鄉(xiāng)村訴求，提供解題思路，也讓全社會深入了解農(nóng)村、了解農(nóng)民、幫扶農(nóng)村。二是利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)開辟民意溝通新渠道，通過微信、QQ、微博各種App 客戶端征集民意、關(guān)注民情，為村民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，推進鄉(xiāng)村治理走向網(wǎng)絡(luò)化、智能化。三是學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，比如公共政策聽證會形式，對一些重要的公共決策聽取各方意見；再比如鄉(xiāng)村論壇形式，對鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃進行討論；又比如成立鄉(xiāng)賢參事會，發(fā)揮反映民情、化解矛盾、決策咨詢、監(jiān)督評議作用?？傊?，要拓展多種形式為廣大群眾參與鄉(xiāng)村治理提供平等的機會與平臺。