從新冠肺炎疫情防控看我國郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管

【摘 要】 為加強我國郵輪產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生安全監(jiān)管，完善我國法律體系的薄弱環(huán)節(jié)，指出新冠肺炎疫情暴露的國際郵輪監(jiān)管問題，分析我國在郵輪出入境檢驗檢疫、港口建設(shè)、郵輪建造等方面的衛(wèi)生安全監(jiān)管制度存在諸多問題，就目前防疫形勢提出調(diào)整郵輪出入境檢驗檢疫相關(guān)法律、加強郵輪港口建設(shè)中的衛(wèi)生安全保障、補白郵輪衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)等建議。

【關(guān)鍵詞】 衛(wèi)生安全監(jiān)管;出入境檢驗檢疫;港口建設(shè);郵輪建造

0 引 言

新冠肺炎疫情期間“鉆石公主”號、“至尊公主”號、“紅寶石公主”號等一系列國際郵輪相繼出現(xiàn)聚集性疫情，給郵輪產(chǎn)業(yè)帶來巨大沖擊。疫情期間郵輪聚集性疫情的暴發(fā)在一定程度上反映了國家對郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管的疏漏，分析暴發(fā)疫情的郵輪相關(guān)主體行為和郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管暴露出的問題，對照我國相關(guān)法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，我國目前對于郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管方面的法律較為薄弱，需進一步完善。

1 新冠肺炎疫情暴露的國際郵輪 監(jiān)管問題

1.1 郵輪港口國防疫行為存在多處疏漏

新冠肺炎系傳染性較強的傳染病，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)即刻采取隔離措施。郵輪空間小、密閉性強，通風(fēng)主要依靠空調(diào)，醫(yī)療條件有限，因而在郵輪靠岸后港口國應(yīng)當(dāng)及時組織乘客及船員離船進行隔離。然而，“鉆石公主”號靠岸后，港口國采取的船上隔離措施擴大了疫情傳播的風(fēng)險。造成這一事件的主要原因是郵輪港口國隔離措施判斷失誤，郵輪靠岸的橫濱港及其周圍缺乏足夠的隔離區(qū)域與醫(yī)療物資，無法容納整艘郵輪的乘客及船員在港口進行隔離。說明郵輪港口國對郵輪出入境衛(wèi)生檢疫制度反饋速度較慢。“紅寶石公主”號靠岸時正值疫情在全球蔓延，港口國應(yīng)及時采取衛(wèi)生檢驗檢疫措施及公共衛(wèi)生應(yīng)對舉措，但港口國缺乏快速、有效的衛(wèi)生檢疫反饋與行動機制，并在未對郵輪乘客進行健康檢測的情況下便批準(zhǔn)其下船。這一行為直接擴大了疫情傳播的風(fēng)險。

1.2 郵輪船旗國對郵輪監(jiān)管不力

只有公海制度明確了船旗國對衛(wèi)生事務(wù)的管理義務(wù)。[1] 《聯(lián)合國海洋公約》規(guī)定：（公海航行期間）每個國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制。在前述3艘遠洋郵輪啟航前，新冠肺炎疫情已被列為國際公共衛(wèi)生緊急事件（PHEIC），但郵輪公司并未發(fā)布涉事郵輪航線的重大調(diào)整公告，其間也未對涉事郵輪采取緊急召回或加派防疫船舶前往公海進行防疫物資補給等相關(guān)管控行動。

1.3 郵輪公司疏于防范

《國際船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（以下簡稱《ISM規(guī)則》）第8條規(guī)定，郵輪公司應(yīng)在開航前提供充足的醫(yī)療條件、配備足夠的應(yīng)急物資。郵輪公司僅在其旅行指南中說明其配備合格的持證醫(yī)護人員、齊全的醫(yī)療設(shè)施，能滿足大多數(shù)醫(yī)療需求，但有關(guān)醫(yī)護人員數(shù)量、醫(yī)療設(shè)施數(shù)量及醫(yī)療應(yīng)急物資等信息說明均不詳。此外，疫情期間郵輪公司應(yīng)保持足夠的警惕性?！爸磷鸸鳌碧?、“紅寶石公主”號郵輪開航時間均在新冠肺炎疫情被列為PHEIC之后，且開航前未對相關(guān)乘客及船員進行健康檢測，航行期間均有乘客感染新冠肺炎。后期兩艘郵輪聚集性疫情的暴發(fā)，郵輪公司有著不可推卸的責(zé)任。直至2020年3月5日，“公主”號郵輪才發(fā)布相關(guān)旅行健康安全指引，加強對乘客及船員的健康篩查。郵輪公司防疫意識較差，郵輪聚集性疫情的暴發(fā)暴露出其應(yīng)急管理體系上的疏漏。

2 我國郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管情況分析

2.1 郵輪出入境檢驗檢疫制度存在諸多問題

我國針對郵輪的出入境檢驗檢疫法律較少，以《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡稱《檢疫法》）及《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）為主導(dǎo)。二者針對郵輪出入境檢驗檢疫缺乏明顯的針對性，表現(xiàn)在：《檢疫法》未將船舶、航空器、列車等進行區(qū)分而是統(tǒng)稱為“交通工具”;《實施細則》并未將郵輪檢疫實施方式與貨船檢疫實施方式進行區(qū)分，規(guī)定也多為原則性規(guī)定。與其他交通工具相比，郵輪密閉性較強、通風(fēng)系統(tǒng)條件較差、人員密集，應(yīng)當(dāng)充分考慮其特殊性對其出入境檢驗檢疫進行特別規(guī)定。

我國針對郵輪相關(guān)的檢驗檢疫存在一定數(shù)量的行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件，這些規(guī)定存在明顯的沖突與不明確等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

（1）相關(guān)規(guī)定部分沖突。《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》（以下簡稱《口岸檢查辦法》）中規(guī)定港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)為船舶出入境檢查主導(dǎo)機構(gòu)，《出入境郵輪檢疫管理辦法》中將海關(guān)作為負責(zé)機構(gòu)。對于主管機構(gòu)的指定，兩個效力不同的文件存在沖突，缺乏統(tǒng)一性，實踐中易產(chǎn)生沖突。

（2）相關(guān)規(guī)定內(nèi)容較為籠統(tǒng)?！冻鋈刖赤]輪檢疫管理辦法》中僅規(guī)定郵輪檢疫的方式及對檢疫的方式選擇作出指導(dǎo)性規(guī)定，但均為原則性規(guī)定，并未對具體檢疫方式的操作要求作出規(guī)定?！秶H航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》對郵輪群體性疾病突發(fā)事件處置進行分階段指導(dǎo)，但未規(guī)定前期處置階段評估、應(yīng)急預(yù)案制定時間及主導(dǎo)部門，對后期現(xiàn)場處置造成影響。

2.2 港口衛(wèi)生安全監(jiān)管薄弱

我國港口衛(wèi)生安全建設(shè)的管控薄弱，并沒有對郵輪母港建設(shè)與貨船港口建設(shè)進行區(qū)分監(jiān)管，而是進行統(tǒng)一規(guī)定，其中涉及港口建設(shè)的法律文件有《港口法》《港口建設(shè)管理規(guī)定》《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》，其中《港口建設(shè)管理規(guī)定》僅涉及港口建設(shè)的程序性事項及市場管理，《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》涉及港口建設(shè)工程的施工及驗收，僅《港口法》涉及港口衛(wèi)生檢疫?！陡劭诜ā返?章對港口建設(shè)作出了指導(dǎo)性規(guī)定，第17條指出港口的危險貨物作業(yè)場所、實施衛(wèi)生除害處理的專用場所，應(yīng)當(dāng)符合港口總體規(guī)劃和國家有關(guān)安全生產(chǎn)、消防、檢驗檢疫和環(huán)境保護的要求。我國對于港口建設(shè)衛(wèi)生安全相關(guān)的規(guī)定較少，此次新冠肺炎疫情對郵輪靠岸港口防疫措施提出了較大挑戰(zhàn)。

2020年1月20日，“歌詩達塞琳娜”號在天津港靠泊，天津港對郵輪乘客及船員進行了健康檢測，零感染病例后對郵輪所有人員進行離船疏散，其中35名湖北籍游客因無法返程入住就近招待所。與“鉆石公主”號不同的是，“歌詩達塞琳娜”號并未發(fā)現(xiàn)感染病例。一旦該郵輪出現(xiàn)疫情，則應(yīng)當(dāng)對采取何種隔離方式、隔離場所的確定，以及天津港是否具有足夠的空間以備游客及船員就近隔離等問題進行進一步探討。

2.3 郵輪衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)留白

（1）郵輪建造時的衛(wèi)生設(shè)施要求及標(biāo)準(zhǔn)缺失。目前國際尚未有關(guān)于郵輪建造的統(tǒng)一規(guī)范，其建造標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)船級社對相關(guān)船舶的入級和建造規(guī)范。以我國船級社（CCS）為例，CCS曾發(fā)布《郵輪規(guī)范》和《郵輪空調(diào)系統(tǒng)檢驗指南》，但其中并未涉及郵輪衛(wèi)生安全相關(guān)的規(guī)定。新冠肺炎疫情發(fā)生后，CCS于2020年7月9日發(fā)布了《船舶防疫安全指南》（以下簡稱《防疫指南》），于2021年8月1日生效?！斗酪咧改稀穼Υ敖ㄔ爝^程中的防疫安全保障、船艙隔離要求、船舶空調(diào)/通風(fēng)和空氣過濾系統(tǒng)、隔離房及其他健康輔助功能進行了規(guī)制，在一定程度上彌補了現(xiàn)階段郵輪建造過程中衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)狀。但是，船級社是民間組織，其指南的效力不具有明顯的普遍適用性和強制性，實施效果仍待進一步觀望。

（2）郵輪應(yīng)急管理體系的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失，實踐中只能參照普通船舶及普通交通工具的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?！禝SM規(guī)則》指出船舶所有人、經(jīng)營人或管理人應(yīng)當(dāng)針對可能出現(xiàn)的緊急事件制訂船舶應(yīng)急計劃。我國并未有專門的郵輪衛(wèi)生監(jiān)督及應(yīng)急管理體系的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實踐中只能參考普通船舶及普通交通工具的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到郵輪的特殊情況，這些標(biāo)準(zhǔn)不具有明顯的普遍性和強制性，在實踐中也很難達到規(guī)制效果。

3 我國郵輪衛(wèi)生監(jiān)管的反思

3.1 調(diào)整郵輪出入境檢驗檢疫相關(guān)法律

（1）完善《檢疫法》及《實施細則》?！秾嵤┘殑t》可在“海港檢疫”章節(jié)中將郵輪檢疫方式與普通貨船檢疫方式進行區(qū)分，以解決現(xiàn)階段的混同問題;第8章并未規(guī)定新型傳染病的實施細則，考慮到新冠肺炎的特殊性與突發(fā)性，可以在該章節(jié)中對國務(wù)院認為的其他傳染病的檢驗檢疫作出兜底性規(guī)定以應(yīng)對突發(fā)情況。針對船舶及海港檢驗檢疫，《實施細則》存在大量原則性條文，實踐中有很大的不確定性，可在修改過程中對郵輪及其他交通工具的檢驗檢疫相關(guān)規(guī)定作適當(dāng)具體化。

（2）修改與郵輪相關(guān)的檢驗檢疫規(guī)范?！犊诎稒z查辦法》與《出入境郵輪檢疫管理辦法》在主管機構(gòu)指定方面存在沖突，前者屬于行政法規(guī)，后者為部門規(guī)章，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，二者發(fā)生沖突時應(yīng)當(dāng)以前者的規(guī)定為準(zhǔn)。我國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)隸屬于交通運輸部，而海關(guān)總署是專門針對出入境事務(wù)進行監(jiān)管的直屬機構(gòu)。依據(jù)職責(zé)劃分及郵輪出入境檢疫事宜的特殊情況，應(yīng)當(dāng)將海關(guān)作為主管機構(gòu)更為合適。為避免實踐中的沖突，可以將《口岸檢查辦法》相關(guān)規(guī)定改為“海關(guān)負責(zé)召集有其他檢查機關(guān)……有關(guān)問題”。

（3）增補對其他相關(guān)文件中的原則性規(guī)定及疏漏。針對《出入境郵輪檢疫管理辦法》中的原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在該章節(jié)中增補建議方式對應(yīng)的實施細則或注意要點?！秶H航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》對郵輪群體性疾病突發(fā)事件處置進行了分階段指導(dǎo)，但其規(guī)定仍缺少具體的指導(dǎo)部門及相關(guān)的時間限制，在處置時間上可以借鑒現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定。

3.2 加強郵輪港口建設(shè)中的衛(wèi)生安全保障

《國際衛(wèi)生條例（2005）》對港口衛(wèi)生安全建設(shè)提出了原則性要求，然而各國執(zhí)行狀況不一。盡管橫濱港為WHO所認可的“國際衛(wèi)生港口”，但在面臨新冠肺炎這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件時仍應(yīng)對不足。目前正在建設(shè)母港城市的多個建設(shè)規(guī)劃對疫情防控的軟硬件配置還存不足。加強郵輪港口衛(wèi)生安全保障、提升港口衛(wèi)生檢驗檢疫設(shè)施建設(shè)具有十分重要的意義。就我國而言，加強郵輪港口建設(shè)中的安全保障有3個方面：

（1）根據(jù)郵輪港口吞吐量增加郵輪港口常駐醫(yī)務(wù)人員數(shù)量，出具具體要求以量化郵輪醫(yī)務(wù)人員指標(biāo)。

（2）加強郵輪港口疫情防控硬件設(shè)施建設(shè)：增加消毒與醫(yī)療急救設(shè)施;預(yù)留足夠的隔離區(qū)域，平時隔離區(qū)域可做他用但應(yīng)當(dāng)保證緊急情況下可以隨時調(diào)用[2];針對空間有限的港口，應(yīng)確保港口交通通暢并保證郵輪附近有足夠的醫(yī)療衛(wèi)生條件與區(qū)域，可就近隔離郵輪人員。

（3）加強郵輪港口應(yīng)急體系管理，定期安排突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急演練，并進行防疫安全宣傳加強游客及港口工作人員的防疫安全意識。

3.3 補白郵輪衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)

（1）郵輪建造的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。針對國內(nèi)建造的郵輪，《船舶防疫安全指南》可以緩解郵輪建造過程中衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)狀，但考慮到船級社的性質(zhì)，船舶是否會參照CCS標(biāo)準(zhǔn)進行建造仍需加以考慮;因此，要統(tǒng)一郵輪建造過程中的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)仍需制訂相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。針對國外遠洋郵輪靠港，我國應(yīng)當(dāng)加強對郵輪衛(wèi)生安全設(shè)施的監(jiān)管，確保來港郵輪符合我國郵輪衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。

（2）郵輪公司的應(yīng)急管理體系。應(yīng)當(dāng)制訂區(qū)別于其他船舶等交通工具的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保郵輪公司在郵輪運營過程前制訂船舶應(yīng)急計劃。

4 結(jié) 語

新冠肺炎疫情對世界經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大沖擊，在很大程度上制約了旅游業(yè)的發(fā)展，郵輪聚集性疫情的出現(xiàn)進一步加劇了對郵輪產(chǎn)業(yè)的影響。相較于西方其他國家，我國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史較短，目前尚處于初步發(fā)展階段。就本次疫情而言，天津港在應(yīng)對“歌詩達塞琳娜”號事件中展現(xiàn)出了大國風(fēng)采，但應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同事件的差異，對國外頻繁發(fā)生的郵輪聚集性疫情暴露出的郵輪衛(wèi)生監(jiān)管層面的法律問題進行反思。以本次疫情防控為契機，審視并完善我國法律體系的薄弱環(huán)節(jié)，加強我國郵輪產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生安全監(jiān)管，提升我國郵輪產(chǎn)業(yè)的世界形象，增強產(chǎn)業(yè)的吸引力，抓住機遇為郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強有力的法律保障，促進郵輪產(chǎn)業(yè)在我國的蓬勃發(fā)展。

參考文獻：

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[2] 彭先偉，吳亞男. 新冠病毒疫情下的郵輪檢疫處置問題初探：以國際衛(wèi)生法為視角[J]. 中國海商法研究，2020（1）：20-27.

收稿日期：2021-07-21

作者簡介：張瑞珍（1996―），女，碩士研究生，研究方向為國際航運法

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