論數(shù)字政府建設(shè)的法治之維

馮子軒

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

黨的十八大以來，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國和智慧社會成為新時代國家信息化發(fā)展的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記多次在講話中明確指出，“互聯(lián)網(wǎng)是最大變量”“誰掌握了互聯(lián)網(wǎng)，誰就把握住了時代主動權(quán)；誰輕視互聯(lián)網(wǎng)，誰就會被時代拋棄”“過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過不了長期執(zhí)政這一關(guān)”。數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力。黨的十九屆五中全會強調(diào)，要加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化、智能化水平。法治，是國家治理現(xiàn)代化的基本表征，也是其必由之路。數(shù)字政府建設(shè)的法治保障是優(yōu)化政府治理體系與加快數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。

一、數(shù)字政府興起：信息技術(shù)重塑政府治理模式

自20世紀(jì)80年代開始，人們逐漸發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)科層體制的公共行政已經(jīng)無法適應(yīng)信息社會的迅猛發(fā)展，政府面臨的管理問題日益突出，新公共管理模式（New Public Management，NPM）應(yīng)運而生。近年來，全球數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的蓬勃發(fā)展，極大地推動了數(shù)字政府建設(shè)進程。

（一）新公共管理模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

新公共管理模式主張，政府部門引入在私營部門管理過程中業(yè)已取得成效的管理方法和競爭機制，用市場方式將職能分散給不同的組織或者機構(gòu)，授權(quán)其獨立自主地制定政策，進而打破傳統(tǒng)官僚體制的束縛，使行政部門煥發(fā)活力和提高效率。但是，這種以市場為基礎(chǔ)的政府管理與改革方式，導(dǎo)致行政活動流程和責(zé)任體系發(fā)生改變，問責(zé)機制啟動困難，政策與決策穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)；當(dāng)行政部門被授予較大的自由裁量權(quán)且以效率為導(dǎo)向時，容易出現(xiàn)為實現(xiàn)行政目標(biāo)而損害整個公共服務(wù)體系的情況。同時，因為缺乏事前的控制措施和協(xié)調(diào)健全的評價機制，組織管理陷入無序狀態(tài)的風(fēng)險日益加大。隨著數(shù)字時代的到來，新公共管理模式的負(fù)面效應(yīng)被迅速放大，人們的目光再度投向行政部門組織資源整合這一方向上來。但此輪整合與傳統(tǒng)科層體制的集中并不相同，這種“整合”應(yīng)被概括為：在新公共管理的實踐基礎(chǔ)上，從破解其運行過程中的困境出發(fā)，利用信息技術(shù)來重新聚合政府組織體系、資源與管理方式，使政府轉(zhuǎn)向整體性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性發(fā)展。①Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow & Jane Tinkler, Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government,Oxford University Press, 2006, p.180.

從分散到整合，技術(shù)正在重塑政府治理模式，數(shù)字政府正脫胎于這一歷史性的變革進程之中。自20世紀(jì)90年代以來，信息技術(shù)已被大規(guī)模引入各國政府管理工作中，但彼時技術(shù)僅僅作為一種工具被納入原有體制中，并未對政府組織和治理模式產(chǎn)生實質(zhì)性影響。當(dāng)前，信息技術(shù)已經(jīng)開始擺脫輔助角色，且逐漸超越了傳統(tǒng)的工具意義，行政組織體系與管理方式正在以信息技術(shù)處理方式變化為契機，開創(chuàng)了一種放眼整體、打通全局的數(shù)字政府模式。②于安：《論數(shù)字行政法——比較法視角的探討》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2022年第1期?；诖?，我們可將“數(shù)字政府”定義為：通過運用信息技術(shù)和數(shù)據(jù)價值來聯(lián)結(jié)治理的主客體，并對以企業(yè)和公民為代表參與治理的多元主體進行數(shù)字化賦能、協(xié)同與重構(gòu)，服務(wù)于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的新型政府治理形態(tài)。

（二）國內(nèi)外數(shù)字政府建設(shè)進展

我國數(shù)字政府建設(shè)的有關(guān)理論研究和實踐起步于20世紀(jì)90年代，但直到21世紀(jì)才真正全面展開，當(dāng)前數(shù)字政府治理的場景日益成熟，技術(shù)因素已經(jīng)滲透進政府治理的方方面面，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”“秒批”“健康碼”“社會經(jīng)濟運行監(jiān)測”等創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)，法治保障是其中的核心問題。③馮子軒主編：《人工智能與法律》，北京：法律出版社，2020年，第37頁?？v觀我國數(shù)字政府建設(shè)開展的實踐歷程，自“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”提出并實施開始，這一政府運行模式的改革創(chuàng)新進程呈現(xiàn)快速推進的良好態(tài)勢。

2012年5月，《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》出臺，針對國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、信息資源體系、安全基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)信息系統(tǒng)四大領(lǐng)域開展建設(shè)工作，為我國數(shù)字政府建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。2017年7月，《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》出臺，從全局規(guī)劃角度出發(fā)，以促進行政管理體制改革、提升政府履職能力和水平以及推動政府信息化工作為目標(biāo)，做好頂層設(shè)計，為加快實現(xiàn)政務(wù)信息化提供了指導(dǎo)。這一時期，無論是基礎(chǔ)設(shè)施的投入還是治理格局和模式的創(chuàng)新均有所進步。2019年10月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》正式公布，明確“推進數(shù)字政府建設(shè)”，旨在推進政府治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化，明晰部門權(quán)責(zé)，完善行政部門的體制機制，恪守依法行政的治理理念。2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要公布，把數(shù)字政府建設(shè)列入“十四五”的重點建設(shè)工作之中，明晰要從促進政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開放、加快政府信息化工作開展、增強政府?dāng)?shù)字化服務(wù)能力三方面著手，推動數(shù)字技術(shù)在政府管理和政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用與實踐，創(chuàng)新政府治理模式，促進科學(xué)決策和依法決策，提升政務(wù)服務(wù)效率與水平。國家現(xiàn)代化總體進程在不斷加快，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、5G、智能化等科學(xué)技術(shù)不斷推陳出新，為建立健全政府依法開展治理工作的體制機制和相關(guān)規(guī)范準(zhǔn)備了充足動力。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，明確“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”新命題?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對數(shù)字化發(fā)展作出戰(zhàn)略部署，專章規(guī)定數(shù)字政府建設(shè)，將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)與決策，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化。2022年6月，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》公布，進一步明確數(shù)字政府建設(shè)是適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢、引領(lǐng)驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字社會建設(shè)、營造良好數(shù)字生態(tài)、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求，是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。當(dāng)前，我國數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計已趨成熟，對加快轉(zhuǎn)變政府職能以及建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府意義重大。與此同時，數(shù)字政府建設(shè)實踐工作也迅速開展。例如，浙江省、廣東省、貴州省等數(shù)字化基礎(chǔ)較好的地方政府陸續(xù)發(fā)布了“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”或“數(shù)字政府的總體規(guī)劃”，建章立制推動數(shù)字政府建設(shè)。其后，廣西、寧夏、湖北、山東、山西、四川、河南、遼寧、黑龍江、深圳、蘇州、濟南、重慶等地方政府也都陸續(xù)下發(fā)了有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的行動計劃、實施方案、指導(dǎo)意見、總體規(guī)劃、工作要點等。①李季主編：《數(shù)字政府藍(lán)皮書：中國數(shù)字政府建設(shè)報告（2021）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2021年，第15—24頁。

放眼國外，為保障數(shù)字政府建設(shè)順利進行，西方國家率先開啟了數(shù)字政府建設(shè)的法治進程。美國頒布《聯(lián)邦信息管理安全法》《電子簽名法》《計算機安全法》等多部法律保護信息和隱私安全，其中涉及了政府信息的管理與安全。英國實施《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》《政府?dāng)?shù)字包容戰(zhàn)略》《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017—2020）》《數(shù)字服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進程進行總體布局和規(guī)劃。②張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺：英國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國行政管理》2018年第3期。德國公布《電子政府法》《2014—2017 數(shù)字議程》《德國 ICT 戰(zhàn)略》等，將德國的電子政府建設(shè)提升至國家戰(zhàn)略層面。日本的《數(shù)字日本創(chuàng)新計劃》和新加坡的《電子政府 2015》則試圖通過打造數(shù)字政府運行平臺，推動公共管理領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新?？傮w來看，國外推進數(shù)字政府建設(shè)實踐在法治保障層面呈現(xiàn)出兩個顯著特征：一是通過頒布戰(zhàn)略規(guī)劃進行整體布局，甚至已經(jīng)將數(shù)字政府建設(shè)提高到國家戰(zhàn)略層面。無論是數(shù)字英國戰(zhàn)略、日本超智能社會建設(shè)，還是新加坡智慧國建設(shè)以及美國的智慧城市建設(shè)，均將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、智慧城市和智慧民生等提升為國家戰(zhàn)略予以重視。二是注重構(gòu)建配套政策或者法治保障體系。為保障數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點解決相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)、資金投入、數(shù)據(jù)開放共享和多元參與等問題，并加以規(guī)范和引導(dǎo)，為本國數(shù)字政府建設(shè)乃至整體的數(shù)字社會建設(shè)營造良好的發(fā)展環(huán)境。①胡稅根、楊競楠：《新加坡數(shù)字政府建設(shè)的實踐與經(jīng)驗借鑒》，《治理研究》2019年第6期。

二、數(shù)字政府法治建設(shè)的兩個維度：科學(xué)化與民主化

數(shù)字政府的法治建設(shè)應(yīng)把握科學(xué)化與民主化兩個維度，二者相輔相成、缺一不可。一方面，運用科技手段，數(shù)字政府可以打破空間與時間的藩籬，在政府與民眾之間、地方與中央之間、部門與部門之間建立全新的聯(lián)結(jié)，用科技推動民主在更深層次與更大范圍內(nèi)實現(xiàn)。另一方面，科學(xué)理性具有局限性，數(shù)字政府民主化可以對其進行修正與彌補。現(xiàn)實中二者關(guān)系及其平衡是制度、機制、行為的重心與難點，需在法規(guī)與實踐中漸進探索。

（一）數(shù)字政府的科學(xué)化可以推動實現(xiàn)民主化

數(shù)字政府具備高度的科學(xué)理性，可以通過技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)交互手段不斷優(yōu)化政民關(guān)系及其他治理主體的關(guān)系，積極服務(wù)和預(yù)見社會需求，建設(shè)具有前瞻性、機動性、互動性以及多部門社交化網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的高效政府，順應(yīng)數(shù)字時代民主發(fā)展的潮流，推動民主化更好的實現(xiàn)。例如，政府部門利用數(shù)據(jù)共享技術(shù)，通過“一窗受理”統(tǒng)一服務(wù)入口，鏈接網(wǎng)絡(luò)社會和現(xiàn)實社會一體化的運行模式，使公共服務(wù)像網(wǎng)購一樣方便；政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)整合分析公共數(shù)據(jù)和其他社會數(shù)據(jù)、預(yù)測風(fēng)險，也可以通過運用人工智能技術(shù)來輔助政府決策，使決策質(zhì)量和效率不斷優(yōu)化。

首先，與狹義的合作治理不同，數(shù)字政府利用技術(shù)可以減少非必要的行政流程與合規(guī)成本，改善行政部門與公眾之間的整體關(guān)系。在這種要求下，“一站式服務(wù)”被提升到了關(guān)鍵的地位，政府機構(gòu)主動把以前各自為政的行政部門整合起來，以解決機構(gòu)重疊、職能交叉造成的公眾認(rèn)知困難，減少公民或企業(yè)的認(rèn)知負(fù)擔(dān)和合規(guī)成本。以廣東省為例，該省推動互聯(lián)網(wǎng)同政務(wù)服務(wù)相結(jié)合，創(chuàng)新政府工作模式，使政務(wù)服務(wù)進一步便民、簡單、高效——上線“一件事”主題集成服務(wù)多項，實現(xiàn)企業(yè)開辦和工程建設(shè)項目審批全省范圍 “一網(wǎng)通辦、全程網(wǎng)辦”；啟動“跨域通辦”服務(wù)，實現(xiàn)了300項高頻政務(wù)服務(wù)事項“跨省通辦、省內(nèi)通辦”。②《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)2021年工作要點的通知》，2021年4月21日，http://www.gd.gov.cn/zwgk/jhgh/content/post_3265615.html。

其次，數(shù)字技術(shù)開辟多種公開方式，使行政透明得以實現(xiàn)，從而促進了政民之間高質(zhì)量交互關(guān)系的形成。數(shù)字政府中的在線方式不是傳統(tǒng)行政流程的補充，而是治理革新的中心。在這種導(dǎo)向下，政府組織體系與運行機制將更加開放。例如，政府建立平臺，借用類似互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中以客戶為中心的方式，開辟渠道使公眾可以參加、跟蹤和監(jiān)督相關(guān)行政流程，實時完成交互；同時建立數(shù)據(jù)與信息保護制度，保證民眾可以安全地參與到在線政務(wù)服務(wù)與數(shù)字化執(zhí)法中去。①王錫鋅：《個人信息國家保護義務(wù)及展開》，《中國法學(xué)》2021 年第 1 期。這一方式加深了雙方的理解與互信，推動行政民主化跟上數(shù)字時代的發(fā)展步伐。

最后，政府是公共數(shù)據(jù)的最重要持有者之一，其可以通過整合分析公共數(shù)據(jù)和其他社會數(shù)據(jù)來預(yù)測民眾需求或政策風(fēng)險，精準(zhǔn)回應(yīng)民眾需求，使民眾利益得到最大程度的保障。

（二）數(shù)字政府的民主化可以規(guī)范科學(xué)化進程

數(shù)字政府開掘出嶄新的民主方式，可以對科學(xué)性予以規(guī)范。數(shù)字政府告別部門分割式物理場所存在的傳統(tǒng)狀態(tài)，轉(zhuǎn)向把數(shù)字技術(shù)放進政府運行過程和政務(wù)活動內(nèi)容當(dāng)中去，實現(xiàn)整體性融合運行的新運行狀態(tài)。此時，政府不再只是一個場所，而是成為滿足群眾美好生活的服務(wù)需要和增進社會創(chuàng)新活力的賦能平臺，其本質(zhì)是民意匯聚、意見交互的民主場域，可對科學(xué)理性的局限性予以彌補修復(fù)。

在數(shù)字政府建設(shè)中，政府部門可通過外包服務(wù)等方式引入市場主體，運用市場力量處理非關(guān)鍵性技術(shù)或部分業(yè)務(wù)，使政府部門從技術(shù)性工作中解放出來，致力于戰(zhàn)略制定、宏觀協(xié)調(diào)和制度建設(shè)等。但是，市場主體的首要訴求仍然是利潤，可能出現(xiàn)市場主體利用自己在數(shù)據(jù)和技術(shù)方面的優(yōu)勢爭奪話語權(quán)和相關(guān)權(quán)力、侵蝕公共利益等問題。此時，民意的吸納可以在一定程度上來消解這種負(fù)面影響。

當(dāng)然，受技術(shù)發(fā)展水平所限，數(shù)字政府涉及的信息技術(shù)具有局限性。例如，政務(wù)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、采集、存儲、分析、處理、共享開放等環(huán)節(jié)的個人信息保護技術(shù)還不成熟，個人信息的泄露、惡意篡改、關(guān)聯(lián)分析等現(xiàn)象仍然存在。又如，不確定法律概念在執(zhí)法依據(jù)中大量存在，數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)的運作在設(shè)計運行階段需要明確具體的命令輸入，不確定法律概念很難被轉(zhuǎn)換成計算機語言等。

囿于公眾對數(shù)字政府技術(shù)接受程度不一，在設(shè)計者、使用者均無法對某項技術(shù)使用前景作出準(zhǔn)確預(yù)測的情況下，賦予公眾選擇權(quán)則顯得順理成章，這也是民主對科學(xué)理性有限性修復(fù)的表現(xiàn)之一。

三、數(shù)字政府法治建設(shè)中存在的問題與短板

當(dāng)前，中國各級政府在以數(shù)字化推進政府治理能力現(xiàn)代化，即實現(xiàn)決策科學(xué)化、執(zhí)行高效化、監(jiān)督立體化的過程中暴露出一些問題與短板。

（一）頂層設(shè)計不明晰

數(shù)字政府建設(shè)多停留在技術(shù)應(yīng)用層面，對數(shù)字轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的表里關(guān)系關(guān)注不足，有時為避免觸及爭議，配套行政組織改革和制度建設(shè)不足，影響與其他系統(tǒng)性改革的融合和協(xié)同。地方政府的自主性不夠，影響各部門協(xié)同機制的順暢度，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等資源統(tǒng)籌管理難以得到有效配合。①王孟嘉：《數(shù)字政府建設(shè)的價值、困境與出路》，《改革》2021年第4期。數(shù)字政府建設(shè)中的頂層設(shè)計對行政組織改革回應(yīng)不足，在應(yīng)對信息社會發(fā)展下政府職能轉(zhuǎn)變及職責(zé)重構(gòu)方面仍有進步空間。

（二）安全保障難度大

政府處于治理中心位置，通過各種信息技術(shù)匯聚大量部門信息、社會信息、城市信息、市場信息等數(shù)據(jù)資源，其中就包括一些涉及國家安全的信息。在數(shù)字政府建設(shè)中，數(shù)據(jù)開放與共享是題中之義，有關(guān)信息將會變得更容易檢索，在各種數(shù)據(jù)挖掘處理、分析技術(shù)和軟件的加持下，安全信息被泄露的風(fēng)險也大大增加，安全保障的難度會增大。在某種意義上，能否保障安全風(fēng)險的有效防范與控制直接決定著數(shù)字政府建設(shè)的成敗。②王廣輝、郭文博：《數(shù)字政府建設(shè)面臨的多重風(fēng)險及其規(guī)避策略》，《改革》2022年第3期。

（三）法律銜接不充分

目前，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》已經(jīng)出臺，為數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)空間治理明確了法律底線，數(shù)字政府建設(shè)需加強與相關(guān)法律的銜接。

《個人信息保護法》明確國家建立健全個人信息保護制度，明確國家機關(guān)處理個人信息的特別規(guī)定以及履行個人信息保護職責(zé)的行政部門。網(wǎng)信部門、縣級以上地方人民政府有關(guān)部門均有個人信息保護和監(jiān)督管理職責(zé)。政務(wù)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、采集、存儲、分析、處理、共享開放等環(huán)節(jié)均面臨如何有效保護個人信息的行政任務(wù)，在跨層級跨區(qū)域的政務(wù)信息系統(tǒng)、平臺資源共享和交換中，需高度關(guān)注個人信息傳輸方式和交換機制如何與個人信息保護立法進行銜接。

《數(shù)據(jù)安全法》明確了各地區(qū)、各部門對本地區(qū)、本部門工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)；網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和相關(guān)監(jiān)管工作。各部門亟須建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實數(shù)據(jù)安全保護責(zé)任，保障公共數(shù)據(jù)安全與落地成效。除此之外，在數(shù)字化執(zhí)法領(lǐng)域也存在一些制度空白，需要關(guān)注。

（四）協(xié)作機制不成熟

數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府部門可通過外包服務(wù)等方式引入市場主體，運用市場力量處理非關(guān)鍵性技術(shù)或部分業(yè)務(wù)，使政府部門從技術(shù)性工作中解放出來，致力于戰(zhàn)略制定、宏觀協(xié)調(diào)和制度建設(shè)等。然而，政府部門對于在行政運作方面引入數(shù)字技術(shù)、云計算、人工智能等科學(xué)技術(shù)始終保持審慎態(tài)度。③余凌云：《數(shù)字政府的法治建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報》2022年第1期。實踐中，數(shù)據(jù)在跨政企的生產(chǎn)、使用、共享過程中可能出現(xiàn)矛盾沖突，目前政府在監(jiān)督受托方履行數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)和職責(zé)履行方面還有進步空間。需注意的是，市場主體存在逐利訴求，可能引發(fā)通過數(shù)據(jù)與技術(shù)優(yōu)勢爭奪話語權(quán)、侵蝕公共利益的問題。

四、完善數(shù)字政府法治建設(shè)的對策建議

數(shù)字政府的法治建設(shè)需要抓住兩個核心：一是需緊跟科技潮流，不斷采用最新技術(shù)創(chuàng)新政府治理手段；二是堅持政府自身職能體制轉(zhuǎn)型優(yōu)化基本方向，在機制目標(biāo)上最大限度地保證民主實現(xiàn)。整體而言，這是一個在技術(shù)和機制兩個層面不斷交織互動的迭代過程，最終目標(biāo)指向完善治理體系與卓越的治理能力，共同形塑人民滿意的服務(wù)型政府。

（一）數(shù)字正義原則與數(shù)字政府建設(shè)全過程

數(shù)字正義是數(shù)字時代中傳統(tǒng)正義觀進行轉(zhuǎn)型和發(fā)展的產(chǎn)物，是數(shù)字社會對公平正義具有更高水平需求的體現(xiàn)，①卞建林：《立足數(shù)字正義要求，深化數(shù)字司法建設(shè)》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2022年第2期。同樣也是數(shù)字政府的內(nèi)核與要求。維護數(shù)字正義價值，可以達(dá)到合理分配數(shù)字資源，明確數(shù)字權(quán)利，推動算法公開透明和有效規(guī)制代碼的目的，為數(shù)字治理奠定理論基礎(chǔ)，形塑多主體參與的合作治理格局。②關(guān)保英、汪駿良：《基于合作治理的數(shù)字法治政府建設(shè)》，《福建論壇》（人文社會科學(xué)版）2022年第5期。數(shù)字正義原則表現(xiàn)形式可以分為程序正義、分配正義、信息正義與互動正義。③周尚君、羅有成：《數(shù)字正義論：理論內(nèi)涵與實踐機制》，《社會科學(xué)》2022年第6期。

首先，在數(shù)字政府建設(shè)與運作過程中，應(yīng)強化執(zhí)法理念，實現(xiàn)程序正義。學(xué)習(xí)貫徹國家政策與《個人信息保護法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字化相關(guān)法律規(guī)范的具體內(nèi)容，并使之切實運用到數(shù)字政府建設(shè)的方方面面，為數(shù)字政府架構(gòu)設(shè)立法律邊界，形成基本法律框架。

其次，落實比例原則，實現(xiàn)分配正義。數(shù)字化技術(shù)的嵌入為政府運作提供新的路徑和方式。從一定范圍看，數(shù)字化技術(shù)既是數(shù)字政府運行過程中采取的一種新型手段，同樣也是政府權(quán)力行使的外化表現(xiàn)，對其運用應(yīng)當(dāng)以能達(dá)到行政目的為限，且兼顧成本與效益，堅持最小侵害原則。

再次，貫徹公開原則，實現(xiàn)信息正義。政府信息公開、數(shù)據(jù)開放以及算法公開是保障公眾知情權(quán)、補強政府自動化決策合法性的重要舉措，是公民在數(shù)字政府算法治理中行使技術(shù)性正當(dāng)程序原則的首要前提。政府等公共部門應(yīng)該依法主動或依據(jù)申請公布將要或者已經(jīng)采取算法進行輔助決策或自動化決策的事項清單、數(shù)據(jù)開放清單，說明建立該系統(tǒng)的法律依據(jù)、監(jiān)管目的以及算法的多種變量取舍，以便公眾可以及時行使相關(guān)權(quán)利。

最后，堅持共建共治共享原則，實現(xiàn)互動正義。政府通過同多主體進行協(xié)商對話和交流溝通，盡可能避免由于數(shù)字鴻溝、算法歧視或技術(shù)本身漏洞的存在對行政相對人造成侵害，增強普惠包容，推動協(xié)同共享。

（二）數(shù)字政府法治建設(shè)的科學(xué)化提升方式

第一，實現(xiàn)數(shù)字政府技術(shù)一體化，推動政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和地方平臺的互通互聯(lián)。從宏觀層面看，需制定高位階法律規(guī)范，為數(shù)字政府建設(shè)中數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理提供法律依據(jù)，以設(shè)置數(shù)字政府內(nèi)部統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。①余凌云：《數(shù)字政府的法治建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報》2022年第1期。首先，實施行政主體分層指導(dǎo)，形成數(shù)字政府網(wǎng)格式協(xié)同發(fā)展模式。依托中國政府網(wǎng)及其下設(shè)的國家政務(wù)服務(wù)平臺，將分散的地區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚一處，打破地區(qū)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)間的無障礙流通與應(yīng)用。②李佳林、李露雅：《“良法善治”維度下數(shù)字法治政府建設(shè)的“雙化協(xié)同”》，《南昌大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2022年第2期。先由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級政府帶頭制定地方性法規(guī)，以統(tǒng)籌指導(dǎo)本地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展；本區(qū)域內(nèi)各級地方政府以地方性法規(guī)為指導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與實際發(fā)展情況，發(fā)布裁量基準(zhǔn)等行政規(guī)則，以形成數(shù)字政府自上而下一體化建設(shè)。其次，強化各省域之間數(shù)字化建設(shè)的協(xié)調(diào)性和流通性，進一步將跨地域、跨領(lǐng)域、跨部門和跨層級間的業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享模式從理論層面落地生根。③于安：《加快建設(shè)數(shù)字行政法》，《法治日報》2021年6月18日，第5版。再次，可在數(shù)字政府內(nèi)部建立治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理、數(shù)據(jù)資源共享等工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)共享、信息共用、資源共建的重大事項，推動實現(xiàn)數(shù)字理性。最后，創(chuàng)新數(shù)字政府管理人員選拔遴選機制。通過優(yōu)化和調(diào)整數(shù)字政府管理人員結(jié)構(gòu)，支持科學(xué)家、工程師、企業(yè)家、法律專家、管理專家等進入數(shù)字政府管理隊伍，為傳統(tǒng)的數(shù)字政府管理隊伍注入新鮮血液。保證在專業(yè)領(lǐng)域或復(fù)雜局面情況下，管理人員不會因?qū)I(yè)能力或行業(yè)經(jīng)驗的缺失，造成決策上的重大失誤和不必要的損失。④王廣輝、郭文博：《數(shù)字政府建設(shè)面臨的多重風(fēng)險及其規(guī)避策略》，《改革》 2022年第3期。例如，目前正在部分省市推行的政府首席數(shù)據(jù)官制度就是有益嘗試之一。

第二，提升政務(wù)數(shù)據(jù)安全防護水平。數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)資料，數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等侵害行為給數(shù)據(jù)利益相關(guān)者所造成的損失具有不可逆性，因此應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)安全技術(shù)防護等風(fēng)險防控機制，為數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全提供保障與支持。應(yīng)把握與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的核心技術(shù)，加強數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管控核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，包括數(shù)據(jù)安全風(fēng)險預(yù)防防護、處理處置、安全監(jiān)測、預(yù)警防范以及數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)訪問、數(shù)據(jù)控制等重要數(shù)據(jù)安全技術(shù)，構(gòu)筑數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管理技術(shù)支撐體系，促進數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全開放、安全共享、安全運營。在政府?dāng)?shù)據(jù)使用、運營、維護的過程中，不僅要建立風(fēng)險預(yù)警化解機制，而且要形成風(fēng)險監(jiān)控和管理制度，利用數(shù)據(jù)安全防范技術(shù)建立各地區(qū)、各層級、各部門可共享的數(shù)據(jù)安全防范數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)安全防范技術(shù)清單。在數(shù)據(jù)采集和收集、整理和處理、發(fā)現(xiàn)和獲取、儲存和開放、利用和運營、維護和修補等環(huán)節(jié)出現(xiàn)安全漏洞時，相關(guān)部門可快速利用應(yīng)對數(shù)據(jù)安全漏洞技術(shù)，并利用智能分析技術(shù)、信息采集和整合技術(shù)等新一代信息技術(shù)，識別數(shù)據(jù)庫中存在的數(shù)據(jù)管理漏洞、數(shù)據(jù)管理薄弱點，并形成預(yù)警，監(jiān)測、反饋、應(yīng)對、防范相關(guān)數(shù)據(jù)風(fēng)險。

第三，提升信息安全保護技術(shù)水平。首先，在數(shù)字政府大數(shù)據(jù)平臺中，注重網(wǎng)絡(luò)訪問、保密和使用技術(shù)水平的提升。如提升大數(shù)據(jù)平臺賬戶注冊、賬戶密保、賬戶驗證、賬戶安全等技術(shù)水平，具體包含密鑰、驗證碼、保護等級、指紋識別、人臉識別等方面的技術(shù)。 其次，為大數(shù)據(jù)平臺接口提供詳細(xì)的操作指南和具體的使用說明，從而降低接口難度，提高接口響應(yīng)的精確度，減小操作失誤概率，有效防止國家信息系統(tǒng)遭受破壞和國家信息泄露。 再次，加強與高校、科研院所、企業(yè)等技術(shù)支持單位的合作，共同推進數(shù)據(jù)特征值提取、數(shù)據(jù)防泄漏以及數(shù)據(jù)加密等技術(shù)的研究，攻克數(shù)據(jù)風(fēng)險管控關(guān)鍵核心技術(shù)難關(guān)，構(gòu)筑數(shù)據(jù)開放技術(shù)防范體系，提高政府應(yīng)對信息系統(tǒng)遭受破壞和國家信息泄露的技術(shù)支撐能力。最后，推廣數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)沙箱等數(shù)據(jù)安全技術(shù)的應(yīng)用，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提升數(shù)據(jù)安全與個人信息保護技術(shù)水平。

（三）數(shù)字政府法治建設(shè)的民主化實現(xiàn)路徑

第一，培育健康的數(shù)字公民意識。信息技術(shù)在數(shù)字政府的應(yīng)用，不僅便利了政府內(nèi)部與外部體系的聯(lián)系，同樣服務(wù)于法治政府目標(biāo)的實現(xiàn)。引入數(shù)字化技術(shù)不僅能貫徹數(shù)字法治功能，在提高行政效率與管理能力，形成良好的社會關(guān)系的同時，也能夠發(fā)揮輔助與造福人類、強化人文關(guān)懷的作用。①馬長山：《數(shù)智治理的法治悖論》，《東方法學(xué)》2022年第4期。因此，數(shù)字政府建設(shè)是政府治理變革的重要一環(huán)，對培育數(shù)字公民意識會產(chǎn)生積極作用。美國國際教育技術(shù)協(xié)會（International Society for Technology in Education，ISTE）將數(shù)字公民定義為“能夠踐行安全地、合法地、符合道德規(guī)范地使用數(shù)字化信息和工具的人”②International Society for Technology in Education（ISTE）, “Infographic: Citizenship in the Digital Age,” 4 June, 2019, https://www.iste.org/explore/Digital-citizenship/Infographic%3A-Citizenship-in-thedigital-age.?？梢?，數(shù)字公民身份的提出同樣是適應(yīng)當(dāng)前社會數(shù)字化背景下的產(chǎn)物，數(shù)字政府的建設(shè)同數(shù)字公民身份的認(rèn)同與培育密切相關(guān)。世界銀行將數(shù)字身份識別系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)歸納為三點：包容和獲得基本服務(wù)；高效和公開透明的公共服務(wù)；準(zhǔn)確衡量關(guān)鍵治理指標(biāo)的進展。而這三點均離不開數(shù)字政府的參與和管理。③顧愛華、孫瑩：《賦能智慧治理：數(shù)字公民的身份建構(gòu)與價值實現(xiàn)》，《理論與改革》2021年第4期。

數(shù)字公民意識的培育，可對數(shù)字政府的建設(shè)與運轉(zhuǎn)產(chǎn)生協(xié)同作用。從數(shù)字政府內(nèi)部橫向協(xié)同來看，數(shù)字公民意識的培育能夠使政府工作人員對算法、代碼等數(shù)字化技術(shù)有更細(xì)致的理解，以更好地為貫徹行政行為說明理由制度。從數(shù)字政府與公民間的外部縱向協(xié)同來看，數(shù)字公民意識的提升，使群眾更容易理解數(shù)字政府的運轉(zhuǎn)過程，進而可在一定程度上消解官民之間的分歧與矛盾，有利于維護政府權(quán)威。另外，數(shù)字公民意識的形塑，能夠縮減數(shù)字鴻溝，形成有效參與社會治理的情形，更好地促進民意的實現(xiàn)。

第二，完善數(shù)字政府公共服 務(wù)采購的民主監(jiān)督機制。受新公共管理模式的影響，數(shù)字時代以來政府同社會資本之間的關(guān)系日益密切。以政企合作為尤，政企之間不再是簡單的供需關(guān)系，而是轉(zhuǎn)為合作和共創(chuàng)的關(guān)系。④馬亮：《數(shù)字政府建設(shè)：文獻述評與研究展望》，《黨政研究》2021年第3期。在建設(shè)數(shù)字政府過程中，由于技術(shù)劣勢而采取業(yè)務(wù)外包方式所導(dǎo)致的“數(shù)字利維坦”⑤“數(shù)字利維坦”是現(xiàn)代社會面臨的新型危機，具體表現(xiàn)為：數(shù)字技術(shù)發(fā)展對虛擬社會的逐步消解；“數(shù)字利維坦”對社會分裂的助推；“數(shù)字利維坦”對個體化社會存在基石的沖擊。參見鄖彥輝：《數(shù)字利維坦：信息社會的新型危機》，《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期。和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題日益突出?；诂F(xiàn)有矛盾，應(yīng)強化公共服務(wù)采購全過程監(jiān)督，并將其交由數(shù)字政府內(nèi)部治理協(xié)調(diào)機構(gòu)來評估。通過對中標(biāo)的數(shù)字化技術(shù)系統(tǒng)合法合規(guī)性、適當(dāng)性以及應(yīng)用場景的考量，增強政企合作的靈活性，切實保障公眾的數(shù)字權(quán)利。①高秦偉：《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》，《東方法學(xué)》2022年第2期。一是在競爭性購買方式中，要完善公共服務(wù)購買的競爭機制，保障服務(wù)機構(gòu)能公開、公平、公正地參與競爭，確保服務(wù)提供過程中行為的合法合規(guī)。公共服務(wù)的過程監(jiān)督應(yīng)推進多方動態(tài)化、常態(tài)化參與。特別是在對公共服務(wù)實施監(jiān)督的過程中，政府也要保障相關(guān)主體有抗辯的權(quán)利，從而實現(xiàn)權(quán)力的制衡。②周鈺沂：《政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制研究》，碩士學(xué)位論文，湖南大學(xué)，2015年。二是針對數(shù)字政府建設(shè)中的高度技術(shù)性采購特點，需對該領(lǐng)域進行專項督察，強化參與各方的責(zé)任意識，多頭治理、多管齊下，既對政府工作人員做好教育監(jiān)督工作，也要嚴(yán)防企業(yè)的圍獵行為。

綜上所述，法治對于數(shù)字政府建設(shè)具有三大作用：一是價值引領(lǐng)，良法善治為政府的發(fā)展提供了正確的方向；二是制度保障，法律為數(shù)字政府建設(shè)建章立制、劃定邊界，使數(shù)字政府建設(shè)沿著正確的軌道進行；三是促進推動，法律為數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新、機制創(chuàng)新起到推動作用。數(shù)字政府建設(shè)與法治之間并不是簡單的平行共存關(guān)系，而是相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的。③馬顏昕等：《數(shù)字政府：變革與法治》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2021年，第13頁。完善數(shù)字政府建設(shè)的法治保障，需把握科學(xué)與民主兩個維度，貫穿制度制定與執(zhí)行全過程。以國家強制力為數(shù)字政府建設(shè)實踐護航，是優(yōu)化政府治理體系、加快數(shù)字化發(fā)展、帶動實現(xiàn)經(jīng)濟優(yōu)化升級的重要途徑和有效手段。