明清以來國家控制下湖垸水利與地方社會治理
——以湖北省沔陽縣官湖垸為調(diào)查基點

李松有

(廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006)

當今中外學者所開展的治水與人類社會生存和發(fā)展關(guān)系研究，已成為認識治水與政治關(guān)系的一把關(guān)鍵鑰匙。西方學者強調(diào)由于地域農(nóng)業(yè)灌溉問題尤為突出導致國家產(chǎn)生[1]，所以國家職能就是治水，提出水利國家的概念。如果進一步擴展水利國家的內(nèi)涵，我們會有更大發(fā)現(xiàn)：一方面，水利國家由不同地域構(gòu)成。在缺水的北方地區(qū)，主要是國家籌辦大型水利公共工程。正如馬克思所說：“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進行干預。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設施歸中央政府管理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設施立刻就會廢置?！盵2]850-851而在水網(wǎng)發(fā)達的中國南方地區(qū)，大部分小型水利工程依靠地方社會建設。另一方面，水利國家與社會關(guān)系不同。處在政權(quán)中心的干旱地區(qū)，國家直接治水，促使行政強制支配社會；而遠離政權(quán)中心的水網(wǎng)地區(qū)，主要是地方社會自主治水，國家很少干預。以上兩種不同的學術(shù)觀點，對于認識傳統(tǒng)中國治水事實具有重要的理論價值。但是，隨著近年來水利政治研究的勃興，在史料不斷豐富的背景下，到底是否存在治水領(lǐng)域的中觀形態(tài)，即地方流域單元自主性趨向于行政性,這引起學界對于中國治水形態(tài)進行再思考。筆者通過收集文本和訪談資料對傳統(tǒng)時期湖垸社會治理進行剖析，并基于國家控制視角考察中國治水的歷史進路，為該地區(qū)防洪灌溉研究提供理論與經(jīng)驗借鑒。

一、圍湖成垸與官湖垸之由來

明代沔陽州為兵士耕種屯田的地方。當時官湖垸地廣人稀，為了增加稅收，國家屯兵挽垸修堤，圍垸造田，同時，鼓勵百姓遷居此地開荒種糧。后來，國家逐步落實墾殖政策，重視土地區(qū)劃，對農(nóng)田嚴加管理。明末時期，為了防止漏稅，官府對垸田進行編號，登記入冊。此時將官湖垸劃分為上下兩大垸，上垸有王大垸、朱梅垸、蔡子垸、右子垸、夏大垸和京城垸等，下垸有康字號、大字號、呂字號等，其他字號的垸田如何分布，無法查考。清朝延至民國時期，官湖垸繼續(xù)保留76個字號的垸田。垸田耕作既是垸民生存之源，又是賦稅之基，因而堤防安全則豐收，堤防有失則歉收，其在地方經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)十分重要的位置。

另外，為了促進垸田發(fā)展，保障賦稅，國家重視垸田和堤防的分類管理。官垸就是國家屯兵挽筑，其垸堤長寬尺寸需上報官府登記，比如官湖垸。同時，其報廢需經(jīng)過官府核實。由民間自力修筑湖垸，其興廢自行決定，不過，需經(jīng)過官府查勘確認無礙水利方可，一般都登記入官冊，稱為民垸，如青泛湖垸。此外，還有所謂“私垸”。私垸是民戶筑起農(nóng)田未經(jīng)官府登記的“非法”垸田，比如康寧垸。私垸要取得官府的承認，唯一辦法是向官府納稅，成為合法的民垸[3]98。因此，垸不僅是生產(chǎn)單位，而且是水利協(xié)作單位，當具備成熟的防汛或者歲修制度，以垸為單元的水利共同體就初步形成了。

二、賦予權(quán)威與完善湖垸水利管理機制

沔陽縣境內(nèi)不論民垸還是官垸，因地勢低洼，全依賴江河堤防作為保障，一旦江河堤防潰決，星羅棋布的垸堤則遭沖毀。同時，外洲圍堤也因堤防矮小單薄，屢遭潰決。因此，防洪成為每個垸垸民亟須承擔的公共事務。

(一)建立湖垸管理組織

防洪成為沔陽地區(qū)垸形成和聯(lián)合管理水利的共同需求，垸的日常管理與維護依賴于垸民自發(fā)組織完成。明末時期官府屯兵挽官堤，并負責修繕。清朝時期，垸堤官修制度終結(jié)，代之為官督民修，其程序大體如下：垸民自發(fā)在年終推薦若干首事，再由首事公舉出家境殷實、人品端正、精通水務，具有較高組織、協(xié)調(diào)和處置能力的鄉(xiāng)紳擔任垸主，其中，一些垸主還有一定的科舉功名或者官銜[4]；隨后，報官府備案、下發(fā)任命狀，但是，官府不得直接干預公選人物；待任免下達以后，由垸主主持修垸工作，對垸堤進行治理，同時，按照田畝派工，垸民出工出力對垸堤進行管理和維護。

每垸設有垸主，對于歲修垸堤，實行分總輪充制度：如果今年該垸垸主擔任垸總，下一屆輪到他垸垸主擔任垸總，要求前次沒有擔任者充任。垸主多數(shù)是家族戶長，這表明“垸主”職務多為大姓把持。遇到修防會議，多由垸內(nèi)大族或者有權(quán)勢的鄉(xiāng)紳主持，他們能夠討價還價，維護所在垸花戶的利益，基本掌控了垸內(nèi)年度修防運作，在水利工作中處于中心地位。但是，修堤挽垸時，家族內(nèi)與家族間、各家族與官府間的協(xié)作是必不可少的。這種以地緣為基礎(chǔ)的共同利益最終促使他們作出“交易成本”最低和彼此利益最大化的最優(yōu)選擇。當各方對圍垸持有不同看法時，官府干預十分必要，有助于協(xié)調(diào)各方利益及合理分配堤工任務。

(二)制定垸課徭役攤派制度

每年汛期之時，單家獨戶或者單獨家族之力無法抵御洪水，需要家族基于共同利益結(jié)成聯(lián)盟，集人力和物力圍湖成垸，進行防洪灌溉，促成湖垸成型。這表明充足的人力和物力是堤防管護的物質(zhì)基礎(chǔ)。堤委會履行職能也依賴于人力和物力的集中，按照田畝數(shù)量和等級攤派勞役和土費，勞役以土方形式完成，每個土方按照1丈×1丈×0.1丈計算，不論遠近。此外，堤委會規(guī)定土費專門用于水利管理，不得挪用：一方面用于支付田賦、人員工資、誤工費或者雜費，另一方面預留一部分費用在機構(gòu)里備用，其他存入錢莊生利息。所有經(jīng)費支出，每個月都要向堤委會報告，特別是籌辦大型工程，必須在開會公議的基礎(chǔ)上支出工作款項，不可隨意動用錢款。因而，土方與土費按照嚴格制度攤派，歲修與防汛制度的確立、穩(wěn)定促使垸得以維系和不斷復制。

(三)履行歲修堤防職責

每逢歲修堤防之時，垸總召集垸主、塊首和垸丁等召開會議，共同商討修堤方案。其方案主要涉及：一是維修垸堤，保護水田和房屋；二是完善排灌系統(tǒng)；三是管理大小剅口、柳口，開關(guān)水源，如有損壞，及時修理；四是大疏浚或者小疏浚河道。垸總、垸主等不出工修堤，修堤任務平攤到垸民身上。他們的工資，以及修堤期間的生活費用、工具費用主要來源于垸民按田畝面積繳納的平攤土費。攤派土費時，各垸都有催夫給工單，即按照單內(nèi)指定塊首，催夫催塊首，塊首催花戶，限定三個月內(nèi)到堤委會完納。有時垸主親臨現(xiàn)場指揮，在當?shù)卦O置辦公場所臨時辦公，待竣工之后，組織專人驗收[5]。塊首登記土方，計算每戶完成土方數(shù)量，垸丁上堤，負責監(jiān)工。另外，湖垸閘口等水利設施，其功能是放出水(排水)，各垸垸主派專人負責管護。遇到閘門有破損，由其通知垸主，及時制定搶修方案。

(四)落實堤防防汛工作

在防汛工作中，垸主全面領(lǐng)導水利相關(guān)的一切事務。書辦兼會計，負責管理所有公文或者公款支出。垸丁作為監(jiān)工者，組織民夫準備土方，以待防汛。塊首定期巡視湖水、河水大小，閘壩或者橋梁等是否有異常等情況，每5日向垸主口頭報告，每10日以文書形式向垸總作匯報。當有倒口危險時，催征民夫上堤進行防險，日夜巡守，并根據(jù)水位高度，不斷堆高垸堤；當閘門水位超過警戒線，管閘者敲鑼，通知垸主水勢告急，垸主就召集民工筑高閘門、筑實河堤，防止?jié)⒖凇?/p>

值得一提的是，清朝道光年間，為感謝神靈庇佑，在垸主主持下，號召垸民出錢在堤旁修建了一座青福寺，從此該垸廟成為垸民祈求平安和修防時祭祀的場所。進入汛期后，垸內(nèi)人眾代表在廟中上香集工。動工之前，垸主則要舉行相應的祈雨儀式，以示修堤決心和意愿，很大程度上發(fā)揮了垸廟強化民眾責任感和認同感的功能。因此，垸廟作為固定信仰場所，也起到了緩解垸民洪水恐懼、凝聚人心的作用。

三、權(quán)力下沉與堤防管理行政化

(一)堤防管理組織官僚化

清末民初，堤委會被取締，各垸設堤工局實施管理，堤工局主任由垸民公推報縣委任。堤工局作為一個實體組織，設有修防主任1人，全面負責垸內(nèi)水利事務；堤董2人，主要輔助主任召開會議、征收糧款，驗收土方，提供相應的技術(shù)支持等；堤保10人，一般跟行政保并行，主要催收本保土方、堤費，并在汛期催夫上堤防洪等。此外，還設置有文牘和炊士若干。除了主任、堤董、堤保的推選比較慎重以外，其他人員的任用較為隨意[6]，一年一選，允許連任。堤工局按月給予工作職員日常生活用品、防汛用具及伙食費用等。

為了應對修防中濫用職權(quán)、謀取私利問題，1931年湖北水利局擬定《湖北各縣堤工修防局章程草案》，該章程規(guī)定有堤各縣分別設置堤工修防局，辦理一切堤防事宜。各垸堤防護事宜，除設有專管機構(gòu)外，其余均由各該管縣長或堤工修防局負責督導各堤堤董、堤保辦理。同時，對堤工局加以稽查。土費征收辦法雖再三改變，但收費之事為地方官所把持，隨意加征堤費，甚至用枷鎖捉拿欠款者，以致引起民憤。所以湖北省政府要求對堤工局章程重新加以修訂，規(guī)定今后“局不許多設，人不許多充，用不許多開，費不許多派。首士必由公舉，不許連留把持，如有狡詐巧猾之人，應加以懲辦以儆效尤。并責成各管道府隨時秉公查核，有病即除，有犯即懲，如或遷就因循，查出一舉懲處”[7]412。由此，國家權(quán)力下沉到本為社會基層自主治理的湖垸管理之中，促使堤防管理日趨規(guī)范化。

(二)歲修官方財政支持制度

明朝初年，由于漢水溢于監(jiān)利、沔陽之柴林河，官湖垸又是東荊河、沙洋河之要沖，于是地方官府筑沔陽青泛湖、萬全垸等處堤防。當時，由沔陽知州主持，動員垸民創(chuàng)修北口橫堤340丈，堤身高厚堅實，沿堤岸還植楊柳加以保護。之后，每年十二月至次年正月，對江河堤進行修繕，增高或者增厚堤防，均系動用公款官修，勒限保用十年，保固期滿照例民修。每逢江河堤倒口，次年由沔陽縣知縣提請挽筑，以工代賑，修筑潰口處堤防。經(jīng)費由省財政借墊，事后由監(jiān)利、潛江、沔陽三縣攤還。該堤分上、中、下三段經(jīng)管，每屆加修工費，采取按畝攤派的辦法。清朝年間國庫出資修建或者以工代賑修繕堤防，比如柴林河、內(nèi)荊河和沙洋河等堤防，部分使用垸課進行修防。同樣，每當垸堤復決，委派垸主修筑決堤，于十二月開始至次年正月完成，比舊制增高一尺。

(三)官府干預水利糾紛

湖垸子貝淵南岸為大姓村落，有董家灣、謝家灣、戴家灣、吳家灣、楊家灣、瞿家灣和劉家灣等十多個村莊。由于臨水而居，當?shù)孛癖娨悦~抬簍為生，而湖垸子貝淵北岸主要以種田為生，兩岸民眾往往因為汛期水害轉(zhuǎn)移問題產(chǎn)生糾紛。比如，光緒年間，雨季長，湖垸積水嚴重，北垸垸民要保護農(nóng)作物，毀掉子貝淵堤壩排水，致使南岸垸眾遭受水害，雙方因此發(fā)生械斗，并持續(xù)3年之久，死傷數(shù)百人。經(jīng)地方官員奏報，湖廣總督汪志伊親自派兵平亂，政府出資修建新堤閘、子貝淵閘和福田寺閘等三部官閘，紛爭才得以平息。

(四)國家強化水利信仰認同

為了幫助民眾在洪水泛濫時克服恐慌心理，國家支持官湖垸等地大規(guī)模地重建垸廟。這些廟宇往往是垸堤維修的集合地點，在團聚垸內(nèi)民眾共同維護垸堤、處理垸內(nèi)事務及與鄰垸間關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用。圍繞垸廟進行的一切活動，需得到垸主認可和主持，垸主也就成了國家在地方社會的一種象征。同樣，各垸輪流進廟祭祀謝神，是國家公開認同的慣例，因為各垸垸主都是國家委任，那么他們主持與治水相關(guān)的祭祀儀式等水利事務，也代表國家力量對地方水利事務的介入。同時，國家通過這種祭祀儀式的認同，強化各垸之間利益的趨同性以及垸民治水的合作意識，從而大大降低國家管理地方水利事務的成本。因此，在傳統(tǒng)時期，國家適當強化治水信仰，不僅可以維護地方正常秩序，而且能夠加強國家對地方的控制和治理。

四、結(jié)論與討論

跨家戶、跨越村落構(gòu)成的湖垸水利，需要家戶聯(lián)合或者村落結(jié)成聯(lián)盟實施治理。在國家權(quán)力逐漸進場的情況下，地方垸級水利要想實現(xiàn)有效治理，必須具備以下幾方面條件。

(一)尊重湖垸自主治理習慣是國家干預的前提

政府通過權(quán)力行使實現(xiàn)治理。權(quán)力不僅有助于政府履行正當功能，而且成為促進個體遵循整個社會規(guī)則的保障。為了應對洪水侵襲，聚居家族或者獨戶垸民逐漸開展聯(lián)盟，他們集合人力和物力在水患頻繁的湖區(qū)處興修垸堤，并管理和維護這一水利工程。同時，在此過程中逐步形成穩(wěn)定的修防集體出工制度，由官辦轉(zhuǎn)變?yōu)槊褶k，實行官督民辦形式，在政府的認可或支持下，自主管護湖垸，其勞力和資費來源于垸民按田畝數(shù)量和等級的攤派。每年土費要編輯成冊上報官府，官府驗冊審核通過，才允許執(zhí)行垸課制度?？梢?，以上不只是一種民間自治活動，同時也是官府承認的共同體內(nèi)部活動。正如史料記載，明朝正德年間，荊州府轄區(qū)江陵、潛江、監(jiān)利、公安、石首、沔陽州及所屬之景陵縣皆遭水災，田地被淹，人口死亡過半，副都御史吳廷舉經(jīng)管賑災，即令州縣官親至潰決之處，督統(tǒng)圩長、垸長等查勘丈尺，核查水利工程難易多少，督夫筑堤[7]49。

隨著國家政權(quán)延展和治理能力不斷增強，湖垸歲修不僅事前上報修繕計劃，而且工程施工由官府監(jiān)督進行，竣工也要得到官府驗收。碰到湖垸水利發(fā)生糾紛需要國家適當介入，才能維持正常的水利秩序。值得注意的是，遇到水害糾紛多由官方和民間各方力量共同商量，并最終形成各方接受的解決方案。不過，在國家介入地方水利糾紛過程中，處置辦法會遵循地方舊章和習慣。這些治水舊章和習慣一直被地方長期遵循，甚至成為各地官員和民間社會的治水經(jīng)驗而被分享和推廣。因此，即使國家權(quán)力下延，也要尊重地方習慣，以垸為單位實施堤防管護。

(二)鄉(xiāng)紳官僚化是湖垸水利治理與發(fā)展的趨勢

在水利事業(yè)管理中，活躍著一大批鄉(xiāng)紳，他們不只是花戶利益的領(lǐng)導者和發(fā)言人，也是政權(quán)依靠的技術(shù)人才和水務經(jīng)營者[8]。正如蕭公權(quán)指出的，村莊活動一般由鄉(xiāng)紳發(fā)起或者主持，包括灌溉和防洪,道路、橋梁、船渡的修建，解決地方爭端，創(chuàng)辦地方防衛(wèi)組織等等[9]367。因此，在水利社會中，湖垸水利事務繁多，垸民需選出強有力的主導力量，故擔任垸主的多為地方上有威望的鄉(xiāng)紳。整體而言，地方上更多依靠自主力量籌辦水利事務，決策權(quán)主要掌握在地方鄉(xiāng)紳手中，而實施進度及工程質(zhì)量由垸民自己負責。當他們無法解決水利糾紛之時，可以請官府予以協(xié)助。

值得注意的是，最初由垸民公推鄉(xiāng)紳成立的堤委會不是官方機構(gòu)，沒有強制權(quán)力。隨著政府力量逐漸向地方滲入，垸堤管護進一步制度化，國家要求垸主由官方任命，可以兼任保長等行政職務，促使民間水利管理官僚化。每當維護堤防時，地方鄉(xiāng)紳向政府稟告堤防修繕方案，如修堤工程數(shù)量和費用等，由上級委派垸主(正直的鄉(xiāng)紳)督修，按照田畝派工，分段分防，落實具體責任，垸民集體出力修繕堤防，田多者多修尺丈，田少者僅修幾寸。疏浚河湖工程也對照前面義務延續(xù)，這充分體現(xiàn)了垸之治理的權(quán)威性、合法性。此外，當遇到諸如派工糾紛等施工阻力問題時，多由垸主集體協(xié)商解決。

(三)族群力量均衡是維持地方水利秩序的重要因素

在水利社會之中，大姓家族因為人口規(guī)模大，具有較強的話語權(quán)和支配權(quán)。比如在垸的修防與管理系統(tǒng)中，各垸多由大姓家族壟斷“垸主”職務。一方面，這樣便于垸主利用族長的身份，賦予組織和動員人力管理水利事務的權(quán)威性，同時，作為多數(shù)人的代表，在維護水利利益過程中能夠盡職盡責。另一方面，一身兼兩職，有助于在處理水利事務過程中增強家族內(nèi)與家族間、各家族與官府間討價還價的能力。不過，由于地方水利事務中某一家族的壓倒力量，也會造成水利權(quán)力的壟斷。因此，國家通過任命有威望的鄉(xiāng)紳輪流擔任垸總，主持堤防修繕等事務，既賦予他們治水的合法性和權(quán)威性，又可避免某一家族一家獨大，壟斷治水資源，使之相互牽制和制約，以維持地方水利秩序的平衡。由此可見，在具體實踐中，國家的政策、地方官的個人意志、基層民眾的愿望和鄉(xiāng)紳的意愿等源于不同立場的多種訴求、多重利益交織在一起，形成一種微妙的動態(tài)平衡關(guān)系。在這種動態(tài)平衡中，水利基礎(chǔ)設施的修護、農(nóng)民生存的維持、國家政策的推行、民間糾紛的調(diào)處等多重目標得到一定程度的實現(xiàn)。

在水利事務的管理中，垸民共同制定了垸堤修防條規(guī)，建立了由垸長“集夫修堤”制度，說明堤防管護需要家族之間的聯(lián)合與協(xié)作。湖垸以血緣為底色，以地緣為紐帶，強化多方認同感，促進共同利益實現(xiàn)。但是，垸堤修繕派工派費以及出力防汛，常常因利害得失產(chǎn)生分歧和沖突。家族在衡量利害時，更多的是從地域或者本家族利益出發(fā)，從而引發(fā)垸與垸之間矛盾糾紛不斷。這就需要政府有效干預，重新制定水利制度或者禁約，嚴令矛盾雙方遵守，才能妥善解決。因此，大家族與地方政權(quán)之間形成了一種默契和諧的互動關(guān)系。另外，垸主只能由家庭富庶、品行端正、在家族中有威望又熟悉堤務者擔任，如果窮困之人擔任垸主，往往因畏懼權(quán)力，膽小怕事，無力收齊土費，遇到有人拒絕服勞役，也不敢舉報他們。同樣，如果舉薦結(jié)黨營私者擔任，其以權(quán)謀私，貪污所捐款項，造成無力進行維護堤防，會導致本垸連坐犯罪；如果垸堤潰口，他們互相袒護，瞞報或虛報受災戶數(shù)，會貽誤垸堤搶修時機，禍害無窮?？梢?，在家族方面，首先是要強調(diào)組織結(jié)構(gòu)和功能的合法性及適時性；一旦在公(社會)、私(家族)之間發(fā)生了沖突和矛盾，必須能主動地對自身的要求進行抑制或調(diào)整，以爭取與公共社會規(guī)則相協(xié)調(diào)，達到社會秩序(包括水利秩序)和諧。

各類組織趨向于實施它所認為的能得到政府或者其他權(quán)力組織認可，或者可以迎合某些權(quán)力團體偏好的政策，從而得到這些權(quán)力團體更為熱切的回應，取得更豐富的資源和更有力的支持[10]。即使湖垸治理以民間自治為基礎(chǔ)，修繕堤防時的勞力和資費攤派，也要尋求政府批準，賦予一定輔助力量。另外，基層對垸這一大型水利實施治理時，容易出現(xiàn)集體行動困境，導致民主效能難以發(fā)揮，自治同樣難以開展。而政府作為強制的自然壟斷者，具有促使不同群體就范的手段。因此，在自愿和自主基礎(chǔ)上，伴隨著強化信仰認同，仍舊需要外部強制力量，比如制度或者懲罰，以規(guī)避機會主義行為。