芻議高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金管理風(fēng)險(xiǎn)與對策*

王 剛 董蘭英

沈陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 遼寧沈陽

一、引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政專項(xiàng)資金的開支比例不斷提高，財(cái)政專項(xiàng)資金投入已成為政府部門促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和實(shí)施宏觀調(diào)控的重要途徑。高等職業(yè)教育是職業(yè)教育的重要組成部分，也是各級政府教育投入的一個(gè)重要方向。目前，以教育部高職院?！半p高”建設(shè)為代表的各級財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，但是部分高職院校的財(cái)政專項(xiàng)資金管理還存在很多問題。

在申報(bào)定位方面，以資金定項(xiàng)目，就高不就低，甚至虛報(bào)項(xiàng)目；在申報(bào)內(nèi)容方面，項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)套取財(cái)政資金；在申報(bào)文本方面，東拼西湊，脫離實(shí)際。這些問題直接影響了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、存量資金規(guī)模較大。高職院校需要加強(qiáng)研究，完善財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金概述

1.財(cái)政專項(xiàng)資金的含義

財(cái)政專項(xiàng)資金一般指行政事業(yè)單位向上級主管部門或財(cái)政部門申請的，具有特定用途的，由本單位使用的資金。財(cái)政專項(xiàng)資金根據(jù)資金來源不同，一般可以分為本級項(xiàng)目支出、轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)支出。

高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金主要是各級主管部門或財(cái)政部門在年度預(yù)算安排的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)之外，用于促進(jìn)高等職業(yè)教育發(fā)展，具有特定用途的資金。財(cái)政專項(xiàng)資金的使用范圍包括教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)改革、課程建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、科研課題、儀器采購、工程建設(shè)、大型修繕等。

2.財(cái)政專項(xiàng)資金的特征

（1）政策性強(qiáng)。財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)立、管理、分配和使用，都必須符合相應(yīng)的政策法規(guī)要求。

（2）?？顚Ｓ?。因?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)資金的用途明確，通常資金規(guī)模一般在年初確定，在使用過程中要落實(shí)專款專用原則，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（3）單獨(dú)核算。財(cái)政專項(xiàng)資金使用不僅需要嚴(yán)格遵守項(xiàng)目申報(bào)的內(nèi)容和范圍，還需要進(jìn)行單獨(dú)核算。

（4）績效考核。實(shí)施從項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行到完成的全過程績效考核，加大預(yù)算績效管理的約束力，將考核結(jié)果作為以后年度項(xiàng)目申報(bào)的重要參考依據(jù)。

（5）跟蹤審計(jì)。財(cái)政專項(xiàng)資金往往能夠反映政府部門的政策方向，投向多為社會公共事業(yè)，相關(guān)項(xiàng)目的社會效益顯著，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，因此需要加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。

三、高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金管理的主要內(nèi)容

1.制度建設(shè)

高職院校需要結(jié)合項(xiàng)目的具體內(nèi)容，出臺財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法。要求學(xué)校內(nèi)部各二級部門嚴(yán)格遵循財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)范化管理與使用，提高資金使用效率，提升財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算的嚴(yán)肅性，確保學(xué)校重點(diǎn)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入。

2.預(yù)算管理

預(yù)算編制是項(xiàng)目實(shí)施的起點(diǎn)，無預(yù)算不支出。預(yù)算執(zhí)行全過程受到預(yù)算管理相關(guān)法規(guī)的約束，高職院校不得隨意調(diào)整已下達(dá)預(yù)算的具體內(nèi)容與指標(biāo)。高職院校應(yīng)該嚴(yán)格按照上級批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫菇亓?、挪用財(cái)政專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。

3.過程管理

梳理財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的業(yè)務(wù)流程，對各環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并制定保障措施，形成完整的內(nèi)部控制機(jī)制。通過項(xiàng)目業(yè)務(wù)流程分析，完善崗位職責(zé)與權(quán)限，實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離，形成相互制約、相互監(jiān)督的管理模式。

4.留痕管理

高職院校需要按照內(nèi)部控制制度和相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的表單和票據(jù)，并對項(xiàng)目執(zhí)行過程中的憑證填制、審核、傳遞、保管等提出具體要求，實(shí)現(xiàn)工作留痕。

5.合同管理

合同可以明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，受到法律保護(hù)。高職院校必須明確合同的審批和簽署權(quán)限，以及合同設(shè)立的范圍和條件，法務(wù)、技術(shù)、財(cái)務(wù)等部門應(yīng)參與合同起草工作，嚴(yán)禁以部門名義對外簽訂合同，制定完善的合同審批流程，將預(yù)算管理、合同管理、采購管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合。

6.政府采購與資產(chǎn)管理

政府采購工作包括論證、立項(xiàng)、預(yù)算、招標(biāo)、中標(biāo)、合同、供貨、驗(yàn)收、付款等諸多環(huán)節(jié)。高職院校需要關(guān)注前期招標(biāo)采購工作，還要督促供應(yīng)商按時(shí)供貨，組織驗(yàn)收。做好采購驗(yàn)收與資產(chǎn)入賬的銜接工作，完善資產(chǎn)處置流程，提升資產(chǎn)使用效率。

7.績效考核

績效考核是指上級主管部門、財(cái)政部門和高職院校圍繞績效目標(biāo)，對項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的分析和評判?？冃е笜?biāo)涵蓋項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等。對于財(cái)政專項(xiàng)資金低效或無效使用的情況，需要按照相關(guān)規(guī)定追責(zé)問責(zé)。

8.信息公開

建立信息公開制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和高職院校的實(shí)際情況，確定信息公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序，確保財(cái)政專項(xiàng)資金使用接受內(nèi)外部監(jiān)督，保證各項(xiàng)活動公開透明。

四、財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問題

1.項(xiàng)目論證不充分，項(xiàng)目申報(bào)不規(guī)范

部分高職院校的項(xiàng)目論證不充分，申報(bào)部門沒有立足本學(xué)科、本專業(yè)，考慮項(xiàng)目建設(shè)的系統(tǒng)性、連續(xù)性；歸口管理部門沒有結(jié)合學(xué)校中長期規(guī)劃，審核二級學(xué)院申報(bào)項(xiàng)目的可行性。項(xiàng)目論證主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人牽頭，論證過程以校內(nèi)專家為主，校外專家不足，論證結(jié)論的客觀性不足。歸口管理部門論證過分依賴已有的結(jié)論，在避免重復(fù)建設(shè)、協(xié)調(diào)學(xué)校學(xué)科發(fā)展等方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

項(xiàng)目管理缺乏前期儲備，申報(bào)階段不分輕重緩急，同一類型的項(xiàng)目使用不同名稱重復(fù)申報(bào)，內(nèi)容大同小異。項(xiàng)目建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃形同虛設(shè)，各部門比較關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金申請，忽視了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用過程。

2.政府采購不完善，缺乏全過程管理

進(jìn)入政府采購階段的項(xiàng)目，申報(bào)部門和歸口管理部門基本就不介入了，完全依靠資產(chǎn)管理部門統(tǒng)籌安排項(xiàng)目采購。申報(bào)部門并沒有認(rèn)真進(jìn)行市場調(diào)研與行業(yè)分析，采購設(shè)備的參數(shù)指標(biāo)比較模糊，更有甚者要求特定供應(yīng)商提供參數(shù)，直接轉(zhuǎn)交資產(chǎn)管理部門審核，導(dǎo)致政府采購工作流于形式。高職院校往往只關(guān)注前期招投標(biāo)，忽視后期驗(yàn)收等工作，政府采購工作缺乏統(tǒng)籌管理，與項(xiàng)目建設(shè)脫節(jié)，造成教學(xué)設(shè)備長期閑置。

3.合同管理機(jī)制不健全，審核環(huán)節(jié)缺失

很多高職院校沒有制定統(tǒng)一的政府采購合同模板，集中采購、分散采購所用的合同文本千差萬別。一些合同的權(quán)利與義務(wù)條款不全，時(shí)間節(jié)點(diǎn)不明確。在合同管理過程中，中標(biāo)合同簽訂不及時(shí)，合同執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督，合同糾紛處理乏力，合同當(dāng)事人擅自變更貨物的規(guī)格型號，追加的數(shù)量超過合同金額。

另外，由于合同備案制度尚未全面推行，高職院校一般是在付款時(shí)將合同作為申請付款的材料報(bào)送財(cái)政部門。在訂立合同之前，財(cái)政部門無法掌握合同的主要內(nèi)容，也就無法跟蹤和審核，如果當(dāng)事人變更合同，財(cái)政部門就很難進(jìn)行外部監(jiān)督。

4.關(guān)注存量資金化解，忽視當(dāng)年項(xiàng)目實(shí)施

目前，針對化解存量資金，已經(jīng)形成了財(cái)政部門、審計(jì)部門等齊抓共管的有效機(jī)制，并成為行政事業(yè)單位績效考核的重要內(nèi)容。因此，高職院校比較關(guān)注存量資金化解工作，容易忽視當(dāng)年項(xiàng)目的監(jiān)管，第二年轉(zhuǎn)為存量資金后又催促推進(jìn)，形成惡性循環(huán)。由于當(dāng)年項(xiàng)目建設(shè)緩慢，導(dǎo)致第二年的存量資金規(guī)模較大，化解存量資金的工作成效不明顯。

5.財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，虛列專項(xiàng)支出

高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金使用面臨著較為復(fù)雜的情形，財(cái)務(wù)核算有待進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)前，一些高職院校在財(cái)政專項(xiàng)資金支出方面存在很多問題。財(cái)政專項(xiàng)資金與單位日常辦公經(jīng)費(fèi)混淆核算，不同的財(cái)政專項(xiàng)資金之間混淆核算，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息失真。基本支出經(jīng)費(fèi)超支，占用財(cái)政專項(xiàng)資金，或者不同性質(zhì)的項(xiàng)目資金相互擠占。

有些高職院校的項(xiàng)目資金長期掛賬，淡化資金的真實(shí)用途，長此以往導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金被擠占或挪用。當(dāng)前在化解存量資金的形勢下，財(cái)政部門要求年底決算，導(dǎo)致高職院校的工作壓力較大，甚至采取虛列專項(xiàng)支出的方式。

6.績效評價(jià)不嚴(yán)格，監(jiān)督管理不到位

很多高職院校存在“重申報(bào)、輕執(zhí)行”“重預(yù)算、輕績效”的思維觀念，財(cái)政監(jiān)督職能履行不到位，多為事后審核查驗(yàn)，缺乏事前績效評估、事中績效監(jiān)控，包括績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用在內(nèi)的預(yù)算績效管理鏈條尚未形成。

由于缺乏完善的績效評價(jià)機(jī)制，績效監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，較為重視預(yù)算申請和預(yù)算執(zhí)行，忽視了績效評價(jià)。一些高職院校盲目申報(bào)項(xiàng)目，不關(guān)注項(xiàng)目效益，績效監(jiān)督工作的規(guī)范性、準(zhǔn)確性不足?？冃гu價(jià)結(jié)果不客觀、不合理，難以落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，也無法持續(xù)改善財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系。

五、高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金管理的完善對策

1.強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，加強(qiáng)前期論證與評價(jià)

績效目標(biāo)既是項(xiàng)目績效管理的起點(diǎn)，也是績效評價(jià)的依據(jù)。高職院校的各部門應(yīng)該結(jié)合學(xué)校的中長期發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算資金規(guī)模，區(qū)分輕重緩急，按照量力而行、科學(xué)論證的原則，實(shí)施項(xiàng)目事前評估，論證績效目標(biāo)是否客觀、合理，包括項(xiàng)目實(shí)施的背景、必要性、經(jīng)濟(jì)性、可行性、產(chǎn)出、成本、可持續(xù)影響、實(shí)施方案、項(xiàng)目支出預(yù)算等內(nèi)容，并按規(guī)定格式編制項(xiàng)目申報(bào)書。

高職院校的管理人員應(yīng)該對各部門報(bào)送的項(xiàng)目申報(bào)書進(jìn)行評審，必要時(shí)邀請專家進(jìn)行論證，提出對申報(bào)項(xiàng)目的具體意見。項(xiàng)目申報(bào)實(shí)行“兩上兩下”管理模式，將審核同意后的項(xiàng)目上報(bào)學(xué)院管理層，由管理層召開專題會議，最終確定項(xiàng)目是否立項(xiàng)，并統(tǒng)一納入下一年度的預(yù)算方案。

2.落實(shí)項(xiàng)目管理責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)全過程推進(jìn)

高職院校對上級主管部門或財(cái)政部門已批復(fù)的，以及已納入學(xué)校預(yù)算的項(xiàng)目，實(shí)施項(xiàng)目管理責(zé)任制。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，申報(bào)部門是第一責(zé)任部門，歸口管理部門是項(xiàng)目管理與監(jiān)督部門，采購部門是協(xié)助部門，應(yīng)在建設(shè)、采購、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人從項(xiàng)目論證到立項(xiàng)，從審批到政府采購，從具體參數(shù)申報(bào)到驗(yàn)收，需要全程參與，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。歸口管理部門應(yīng)協(xié)同采購部門、財(cái)務(wù)部門，對重大項(xiàng)目采購流程進(jìn)行分解，將責(zé)任落實(shí)到具體經(jīng)辦人，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。對于大中型項(xiàng)目，申報(bào)部門應(yīng)派專人負(fù)責(zé)與采購部門對接，加強(qiáng)精細(xì)化管理。針對不同建設(shè)期的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行梳理，創(chuàng)新工作方法，有針對性地進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

3.存量資金環(huán)節(jié)與當(dāng)年項(xiàng)目建設(shè)同步推進(jìn)

部分高職院校投入大量的時(shí)間和精力來化解存量資金，但效果不太理想，根本原因是對當(dāng)年項(xiàng)目建設(shè)比較忽視。高職院校需要統(tǒng)一認(rèn)識，分析當(dāng)年項(xiàng)目資金與存量資金的關(guān)系，當(dāng)年項(xiàng)目預(yù)算沒有使用完，下一年就會轉(zhuǎn)為存量資金。因此，要把當(dāng)年項(xiàng)目建設(shè)和存量資金化解放在同等重要的地位，加快當(dāng)年項(xiàng)目建設(shè)，減少存量資金。

同時(shí)，高職院校在編制年度項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，一定要結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)周期、政府采購付款條款等，避免整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算集中安排在一年，造成大量的存量資金出現(xiàn)。大型設(shè)備采購類項(xiàng)目預(yù)算，需要考慮采購合同中的支付條款，將部分質(zhì)保金納入第二年的部門預(yù)算，避免形成存量資金。

4.加強(qiáng)合同管理，實(shí)行歸口管理

合同管理作為項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容，需要實(shí)行歸口管理，相關(guān)部門需要掌握合同的關(guān)鍵條款并監(jiān)督合同執(zhí)行情況。在合同執(zhí)行過程中，由于各種內(nèi)外部因素，可能會影響合同順利履行，必須完善相應(yīng)的預(yù)案與對策。完善合同執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，包括合同執(zhí)行程序、變更手續(xù)、解除合同的流程等，對各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審核。一旦產(chǎn)生合同糾紛，高職院校應(yīng)該依法依規(guī)地進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)商一致，雙方應(yīng)該簽署書面協(xié)議；如果不能協(xié)商解決，可以按照合同約定，采取仲裁或訴訟的解決途徑。

5.完善政府采購流程，抓住驗(yàn)收工作關(guān)鍵點(diǎn)

高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金只有落實(shí)到具體項(xiàng)目中，才能促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，彌補(bǔ)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的短板。項(xiàng)目建設(shè)是否具有實(shí)效，關(guān)鍵在于政府采購工作是否順利推進(jìn)。高職院校需要完善政府采購流程，抓住驗(yàn)收工作關(guān)鍵點(diǎn)。高職院校可以成立專業(yè)的驗(yàn)收工作小組，必要時(shí)還可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收手續(xù)齊全且必須符合合同約定。對于無故拖延驗(yàn)收，或驗(yàn)收不能通過的項(xiàng)目，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目績效評價(jià)環(huán)節(jié)。

6.以制度建設(shè)為引領(lǐng)，健全監(jiān)督機(jī)制

高職院校需要完善各項(xiàng)規(guī)章制度，全面提升項(xiàng)目管理水平。構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度、預(yù)算績效評價(jià)制度，著力建設(shè)科學(xué)高效的內(nèi)部控制制度，形成相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互制約的工作機(jī)制。

高職院校需要加強(qiáng)全流程監(jiān)控，避免隨意改變財(cái)政專項(xiàng)資金用途的情況，確保專款專用，提升項(xiàng)目資金使用效益。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目績效評價(jià)，完善績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行跟蹤評價(jià)，并將績效評價(jià)結(jié)果作為相關(guān)部門申報(bào)項(xiàng)目的重要參考依據(jù)。