梁銘堅(jiān)
廣東省佛山市南海區(qū)審計(jì)局 廣東佛山
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜,行政事業(yè)單位在行使職權(quán)、履行職責(zé)時(shí)遇到各種新問(wèn)題和新情況,給單位造成不同程度的影響。行政事業(yè)單位為了盡可能規(guī)避內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn),需要不斷完善內(nèi)部控制體系,探討內(nèi)部控制工作的優(yōu)化策略,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的規(guī)范化、科學(xué)化。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目的是規(guī)范內(nèi)部運(yùn)行,防止權(quán)力濫用。通過(guò)全面有效的內(nèi)部控制體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)高效的公共服務(wù)和內(nèi)部治理,全過(guò)程監(jiān)督和管控各項(xiàng)業(yè)務(wù),包括不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)控制、信息內(nèi)部公開等,并對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題進(jìn)行梳理、總結(jié)和評(píng)價(jià)。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的原則,主要包括以下內(nèi)容:①全面性原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)要貫穿每一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作,全體工作人員都要積極參與,實(shí)現(xiàn)全面管控;②重要性原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要突出重點(diǎn),嚴(yán)格把控關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員、重大事件和重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制,避免內(nèi)部控制體系建設(shè)中的重大風(fēng)險(xiǎn);③制衡性原則。行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè),需要各科室、各崗位之間相互監(jiān)督、相互制約,避免各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題;④適應(yīng)性原則。行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制體系建設(shè),應(yīng)該落實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的相關(guān)要求,兼顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和內(nèi)外部環(huán)境,構(gòu)建與實(shí)際情況相契合的內(nèi)部控制體系。
當(dāng)前,大多數(shù)行政事業(yè)單位基本建立了內(nèi)部控制制度,組建了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、實(shí)施工作小組和評(píng)價(jià)監(jiān)督小組,相關(guān)負(fù)責(zé)人參與內(nèi)部控制體系的建設(shè)和具體實(shí)施工作,并取得了初步成效。單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制機(jī)制也基本合理,形成了基本完整的預(yù)算管理制度、資產(chǎn)管理制度和收支管理制定。然而,在工作實(shí)踐中還存在以下幾個(gè)方面的內(nèi)部控制問(wèn)題。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)還處于探索階段,組織架構(gòu)還不夠完善,沒(méi)有充分落實(shí)決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間相互分離的要求,尚未形成獨(dú)立的內(nèi)部評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程的監(jiān)控不到位,無(wú)法實(shí)現(xiàn)相互制衡。
同時(shí),內(nèi)部控制工作機(jī)制不夠完善。雖然行政事業(yè)單位成立了風(fēng)險(xiǎn)防范工作小組,但是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的能力不足,影響了內(nèi)部控制工作效果。關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員的責(zé)任落實(shí)不到位,存在一人多崗、混崗的現(xiàn)象,各崗位之間缺乏有效的監(jiān)督和制約,容易出現(xiàn)違規(guī)行為,存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
另外,缺少專業(yè)技術(shù)人員,信息系統(tǒng)維護(hù)和運(yùn)行的資金投入不足,無(wú)法及時(shí)上傳、簽批經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的憑證和文件,造成內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后。
(1)預(yù)算業(yè)務(wù)控制不規(guī)范。部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作方法較為落后,預(yù)算管理制度落實(shí)不到位,各科室之間缺乏協(xié)調(diào)與配合,導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容不全面,缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性,預(yù)算編制與實(shí)際工作計(jì)劃無(wú)法緊密銜接。同時(shí),缺乏完善的預(yù)算調(diào)整機(jī)制,導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的隨意性大,降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。
(2)收支業(yè)務(wù)控制較為粗放。各項(xiàng)預(yù)算收入業(yè)務(wù)與預(yù)算指標(biāo)脫節(jié),沒(méi)有對(duì)收支業(yè)務(wù)進(jìn)行精細(xì)化管理,收支業(yè)務(wù)管理細(xì)則落實(shí)不到位。同時(shí),部分支出業(yè)務(wù)不符合政策要求,存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。
(3)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制不足。行政事業(yè)單位的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制不夠全面,采購(gòu)物品或設(shè)備的專業(yè)性較強(qiáng),而內(nèi)部控制工作人員的業(yè)務(wù)能力存在短板,也沒(méi)有安排專人負(fù)責(zé)相關(guān)資料的歸檔管理。
(4)資產(chǎn)管理控制不到位。部分行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理的認(rèn)知存在一定偏差,資產(chǎn)管理控制不嚴(yán)格,存在資產(chǎn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。另外,一些行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置不合理,利用效率偏低,缺乏信息化、動(dòng)態(tài)化的資產(chǎn)管理手段。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系不健全,存在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)內(nèi)容不合理、依據(jù)不統(tǒng)一、方法不合適等現(xiàn)象,降低了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的有效性。同時(shí),在內(nèi)部控制監(jiān)督方面也存在不足,沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu),監(jiān)督流程也不夠規(guī)范。
另外,部分行政事業(yè)單位不重視外部監(jiān)督,未能對(duì)內(nèi)部控制問(wèn)題進(jìn)行有效的查漏補(bǔ)缺,導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在較大風(fēng)險(xiǎn)。
(1)建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織架構(gòu)是內(nèi)部控制體系的重中之重。要從頂層設(shè)計(jì)的角度,不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系,明確各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、工作流程及相關(guān)制度,依照定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制的原則,完善各部門崗位設(shè)置。
(2)完善工作機(jī)制。結(jié)合實(shí)際制定內(nèi)部控制細(xì)化制度,包括集體決策議事制度、問(wèn)責(zé)制度、定期輪崗制度、資金管理制度、政務(wù)公開制度等,做到內(nèi)部控制有據(jù)可依、有章可循。提升內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力,落實(shí)各項(xiàng)程序,對(duì)重大決策、重大事項(xiàng)、重要人員任免及大額資金支付業(yè)務(wù)要集體研究決定,完善分級(jí)審批授權(quán)制度,根據(jù)審批權(quán)限和級(jí)別進(jìn)行限制,對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)要進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢和決策評(píng)估。
另外,要健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案,采用科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分析方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn),采用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等應(yīng)對(duì)措施,有效識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)。
(3)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位落實(shí)責(zé)任制。行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步落實(shí)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的責(zé)任制,形成環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任落實(shí)鏈條。實(shí)施定期輪崗制度,確保不相容崗位相分離,實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位輪崗的規(guī)范化和制度化。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員的培訓(xùn)和獎(jiǎng)懲,促使關(guān)鍵崗位人員能夠高效規(guī)范地開展工作。
(4)規(guī)范財(cái)務(wù)控制與協(xié)調(diào)。行政事業(yè)單位應(yīng)該配備專業(yè)的財(cái)務(wù)人員,通過(guò)多種渠道引進(jìn)財(cái)務(wù)人員,構(gòu)建崗位層級(jí)清晰、職責(zé)明確的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系,做好財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和定期輪崗工作。
同時(shí),還要加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的信息溝通,定期開展必要的信息核對(duì),實(shí)現(xiàn)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息的共享。具體來(lái)說(shuō),可以組織召開內(nèi)勤會(huì)、報(bào)賬員工作會(huì)等,宣傳財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律;還可以采用通報(bào)方式,共享重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息;定期開展財(cái)務(wù)檢查活動(dòng),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面盤點(diǎn),提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。
(5)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制,實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和信息化。
首先,加大資金投入力度,采用外部采購(gòu)和內(nèi)部研發(fā)相結(jié)合的方式,搭建信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息的共享,提高工作效率。
其次,利用信息化手段部署功能全面的應(yīng)用程序,將內(nèi)部控制理念、內(nèi)部控制流程、內(nèi)部控制方法融入信息平臺(tái),推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)。
(1)落實(shí)預(yù)算編制管理責(zé)任。行政事業(yè)單位需要落實(shí)預(yù)算編制管理責(zé)任,全面做好基礎(chǔ)調(diào)研工作,了解經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算中存在的問(wèn)題及原因,結(jié)合單位的實(shí)際情況編制預(yù)算,進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制流程,確保預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。
(2)強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)控制。首先,注重預(yù)算編制控制,遵循“穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡”的原則,優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。
其次,優(yōu)化預(yù)算批復(fù)控制。成立預(yù)算業(yè)務(wù)歸口管理部門,明確預(yù)算批復(fù)工作責(zé)任,進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算批復(fù)流程,如圖1所示。
圖1 預(yù)算批復(fù)控制流程
再次,加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與調(diào)控。在對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行逐層分解之后,要將各指標(biāo)落實(shí)到各職能科室,做好預(yù)算下達(dá)控制。按照預(yù)算項(xiàng)目統(tǒng)籌資金,明確預(yù)算追加發(fā)起的條件,規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序,優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行控制和追加調(diào)整控制,及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。
最后,強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作,全方位考核預(yù)算資金的使用效益,及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題,以此作為預(yù)算編制和執(zhí)行的調(diào)整依據(jù)。
(1)加強(qiáng)收入管控。行政事業(yè)單位要規(guī)范收入管控,對(duì)各項(xiàng)收支進(jìn)行歸口管理和核算,確保所有收入及時(shí)全額納入單位賬戶,嚴(yán)禁“小金庫(kù)”或“賬外賬”現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”,規(guī)避和防范“坐收坐支”現(xiàn)象。另外,要規(guī)范票據(jù)管理和監(jiān)督,實(shí)施專人、專賬、專柜管理,做好票據(jù)保管、領(lǐng)用、登記、核銷等相關(guān)工作。
(2)注重支出管控。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部控制制度,對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出實(shí)施歸口管理,優(yōu)化事前審批授權(quán)和事后監(jiān)管的支出控制模式,規(guī)范各項(xiàng)支出業(yè)務(wù)的分級(jí)審批、分額度審批和逐項(xiàng)審批流程。全面做好支出票據(jù)的審核管理與控制工作,完成支出分析和報(bào)告。
政府采購(gòu)業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的高發(fā)區(qū),需要采多措并舉,不斷推進(jìn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范化和合理化。
(1)嚴(yán)格履行采購(gòu)程序。行政事業(yè)單位需要增強(qiáng)政府采購(gòu)意識(shí),按照規(guī)定切實(shí)履行政府采購(gòu)程序,規(guī)范有序地開展采購(gòu)業(yè)務(wù)。
(2)加強(qiáng)政府采購(gòu)管控。根據(jù)“先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購(gòu)”的流程,編制政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃,實(shí)施政府采購(gòu)歸口管理,選擇合適的采購(gòu)形式。對(duì)具體經(jīng)辦人員進(jìn)行采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn),確保政府采購(gòu)流程的規(guī)范性。
(3)加強(qiáng)采購(gòu)驗(yàn)收管理。要轉(zhuǎn)變“重采購(gòu)、輕驗(yàn)收”的觀念,加大采購(gòu)驗(yàn)收力度,依照采購(gòu)合同的相關(guān)條款,由專門的驗(yàn)收小組協(xié)同技術(shù)專家,共同完成采購(gòu)驗(yàn)收任務(wù),并出具驗(yàn)收合格報(bào)告,由專人做好采購(gòu)業(yè)務(wù)的資料保存、歸檔及備查工作。
資產(chǎn)是行政事業(yè)單位正常履行職責(zé)、開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)資產(chǎn)管理,開展資產(chǎn)管理培訓(xùn)工作。設(shè)立資產(chǎn)管理崗位,明確資產(chǎn)管理相關(guān)職責(zé)和權(quán)限。同時(shí),做好資產(chǎn)配置和調(diào)控工作,提高資產(chǎn)使用效率,減少和規(guī)避資產(chǎn)浪費(fèi)或閑置的現(xiàn)象。定期做好資產(chǎn)清查工作,規(guī)范資產(chǎn)處置流程,確保資產(chǎn)完整與安全。另外,利用信息系統(tǒng)進(jìn)行資產(chǎn)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控,提高資產(chǎn)管理的信息化水平。
(1)加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位需要結(jié)合實(shí)際情況,選擇訪談、實(shí)地觀察、證據(jù)檢查、穿行測(cè)試等方法,規(guī)范內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作,及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的缺陷和不足,有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn),并將整改報(bào)告反饋給評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組。
(2)完善外部評(píng)價(jià)與監(jiān)督。充分發(fā)揮財(cái)政部門、審計(jì)部門的外部監(jiān)督作用,加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的專項(xiàng)檢查和日常監(jiān)督,督促各單位及時(shí)整改內(nèi)部控制缺陷。
綜上所述,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)重要的內(nèi)部管理工作,應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況,構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系,加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)管控,優(yōu)化資產(chǎn)管理機(jī)制,強(qiáng)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督,提升內(nèi)部控制水平,促進(jìn)行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展。