關(guān)于深化“兩法銜接”的實踐與思考
——以犍為縣為例

蔡文富

（中共犍為縣委政法委員會，四川 犍為 614400）

“兩法銜接”，即行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，是全面推進依法治國和深化司法體制改革的一項具體任務(wù)?！皟煞ㄣ暯印逼鹪从?001 年全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。2001 年4 月，《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》 明確提出：“加強行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接”［1］，“對破壞市場經(jīng)濟秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機關(guān)處理”［1］。2001 年7 月，國務(wù)院頒布的 《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 首次以法規(guī)形式確定“兩法銜接”機制的基本框架和具體程序。經(jīng)過多年的探索，2011 年2 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門的 《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》 進一步完善了“兩法銜接”機制。2014 年10 月，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 再次明確指出：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制……實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接?！保?］2020 年8 月，國務(wù)院修訂 《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，不斷完善“兩法銜接”機制?！皟煞ㄣ暯印睂τ诖驌暨`法犯罪、規(guī)范市場秩序、加強社會治理、促進依法行政、維護公正司法具有非常重要的意義。站在新的歷史起點上，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，全面改進和加強“兩法銜接”工作，能為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供法治保障。

一、犍為縣深化“兩法銜接”的基本情況

近年來，在中共犍為縣委、犍為縣人民政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，全縣各行政執(zhí)法部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)加強溝通、強化協(xié)作，合力推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，取得了明顯成效。2014年以來，通過不斷強化“兩法銜接”工作，全縣共計受理辦理58 起案件，63 名犯罪嫌疑人被依法起訴，受到法律嚴懲，這為營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公平有序的市場環(huán)境作出了重要貢獻。

（一）高度重視，精心組織

中共犍為縣委、犍為縣人民政府高度重視，成立了由縣委副書記任組長，縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，紀委監(jiān)委、檢察、公安、衛(wèi)計、人社等縣級部門負責(zé)人為成員的“兩法銜接”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了 《關(guān)于進一步加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，建立健全了聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)聯(lián)動、平臺運行、情況通報和案件咨詢、移送、備案等一系列工作制度。領(lǐng)導(dǎo)小組先后召開了24 次聯(lián)席會議，研究解決工作推進中的難題，并開展專項督導(dǎo)50 余次，有力地推動和保障了“兩法銜接”各項工作落到實處。

（二）科技助力，平臺先行

做好“兩法銜接”信息共享平臺的建設(shè)和運用工作，按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行”的思路，將領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位全部接入信息共享平臺，并在平臺操作規(guī)范、證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等方面定期開展培訓(xùn)，及時解決操作運用難題。犍為縣人民檢察院作為牽頭部門，加強對信息共享平臺的日常巡查，督促成員單位及時規(guī)范錄入案件信息，整改不規(guī)范案件信息。近年來，全縣“兩法銜接”信息共享平臺始終保持穩(wěn)定運行，案件移送工作不斷規(guī)范，為“兩法銜接”有序推進奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三）立足長效，完善制度

檢察機關(guān)、公安機關(guān)與各行政執(zhí)法部門建立了案件移送審查、銜接配合機制，明確了各自工作職責(zé)，規(guī)范了工作銜接程序，有效推動了工作落實。建立健全了以聯(lián)席會議為基礎(chǔ)、以案件協(xié)查為抓手、以情況通報為紐帶的工作制度，討論案件40 起，制定或會簽相關(guān)文件8 個，通報重要案件情況20 次，構(gòu)建起“兩法銜接”制度的基本框架。建立了“兩法銜接”工作考核評價體系，將“兩法銜接”推進情況納入全縣依法治縣重要考核內(nèi)容，加強督查督辦，嚴肅問責(zé)追責(zé)。

（四）延伸職能，統(tǒng)籌推進

以掃黑除惡專項斗爭為載體，將推進“兩法銜接”工作與重點行業(yè)整治、服務(wù)保障民生、查辦職務(wù)犯罪等工作緊密結(jié)合起來，提升工作質(zhì)效。一方面，開展了打擊破壞環(huán)境資源犯罪、打擊危害食品藥品安全犯罪等專項整治行動，查辦破壞環(huán)境案件23 件、危害食品藥品安全案件5 件，有力地保障了生態(tài)環(huán)境和人民群眾生命財產(chǎn)安全；另一方面，不斷加大環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)等民生領(lǐng)域行政執(zhí)法環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件查處力度，先后查辦犍為縣食品藥品監(jiān)督局龍孔監(jiān)管所原所長劉某貪污罰沒款項案等行政執(zhí)法領(lǐng)域職務(wù)犯罪4件、4 人，取得了良好的法律效果和社會效果。

二、存在的不足和差距

犍為縣“兩法銜接”工作有序開展，取得了一定的成效，但工作中還存在一些不容忽視和亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

（一）對“兩法銜接”工作的重視還不夠

雖然“兩法銜接”工作在犍為縣已推進多年，但影響力有限，很多領(lǐng)導(dǎo)干部、群眾，甚至一些行政執(zhí)法部門對“兩法銜接”還比較陌生。工作影響力直接關(guān)系到各行政執(zhí)法部門對此項工作的重視程度和參與熱情。有的單位高度重視“兩法銜接”工作，責(zé)任明確、措施有力，能夠很好地與公安機關(guān)、檢察機關(guān)形成合力，執(zhí)法效果顯著；但有的單位片面認為“兩法銜接”只是政法機關(guān)的事，對參與和推動“兩法銜接”缺乏熱情，工作推一下動一下，雖然采取了一些措施，但后續(xù)工作乏力，工作效果不明顯。

（二）行政執(zhí)法部門移送案件積極性不高

近年來，全縣各行政執(zhí)法部門辦理行政案件近三千多件，但通過“兩法銜接”移送的案件不足百件，移送率還比較低。究其原因，部分行政執(zhí)法部門缺乏移送案件的積極性，有案不移、有案難移、以罰代刑等問題仍然存在。有的單位有上級下達的罰款任務(wù)指標(biāo)，有的單位有犯罪案件數(shù)量的考核要求。面對部門利益或是考核壓力，這些單位在查辦案件的過程中對案件往往是能罰則罰，一些本應(yīng)移送司法機關(guān)處理的案件也采取行政處罰。同時，法院對有的案件一旦作出罰款的刑事判決，行政執(zhí)法部門就不能再就同一違法行為作出罰款的行政處罰，這在一定程度上也影響了一些單位移送案件的積極性。

（三）行政執(zhí)法部門與政法機關(guān)之間信息不暢通

從犍為縣的工作實踐來看，行政執(zhí)法部門主動向政法機關(guān)移送的案件數(shù)量較少，政法機關(guān)缺乏獲取信息的有效途徑，不能及時發(fā)現(xiàn)線索并主動出擊，工作較為被動。“兩法銜接”信息共享平臺的管理和應(yīng)用也有待進一步加強?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ髦饕ㄟ^信息共享平臺進行案件移交流轉(zhuǎn)，雖然近年來信息共享平臺已經(jīng)逐步得到各行政執(zhí)法部門的認可，利用率逐年上升，但行政處罰案件信息的錄入時間延遲、信息質(zhì)量不高、案件要件不齊等問題仍普遍存在，這些問題給公安機關(guān)偵查工作和檢察機關(guān)監(jiān)督工作帶來了一定的困難。

（四）行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制不完善

雖然行政執(zhí)法部門與公安、監(jiān)察機關(guān)的常態(tài)化協(xié)作機制已經(jīng)建立，但還未有效運行，銜接、協(xié)調(diào)、配合的能力還有待進一步增強。一方面，有的行政執(zhí)法部門缺乏全局觀念和協(xié)作意識，不僅與公安機關(guān)、檢察機關(guān)協(xié)調(diào)配合力度不強，而且與其它行政執(zhí)法部門也未形成合力。另一方面，關(guān)于“兩法銜接”案件移送的條件、移送的期限、移送的程序等方面的規(guī)定還不完善，“兩法銜接”執(zhí)法監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度、獎懲激勵制度等也還不健全，在一定程度上影響了行政執(zhí)法和刑事司法的順暢銜接，也還沒有充分調(diào)動起部門和執(zhí)法人員、司法人員的工作主動性和積極性。

（五）行政執(zhí)法隊伍的素質(zhì)有待提高

“兩法銜接”工作涉及部門多、環(huán)節(jié)多、法律法規(guī)多，這對行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。目前，有的行政執(zhí)法部門對在查辦行政案件過程中發(fā)現(xiàn)的刑事案件犯罪線索的定性及認識不到位，使得部分移送的案件因質(zhì)量不高而不能成案，進而不能及時有效地打擊犯罪行為。部分行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員調(diào)整頻繁、培訓(xùn)學(xué)習(xí)不夠、業(yè)務(wù)能力不強，對刑法中有關(guān)罪名和構(gòu)成要件掌握不夠，對罪與非罪、此罪與彼罪等把握不準(zhǔn)，及時收集、固定、保全證據(jù)的意識和能力不強，沒有及時收集完善案件的關(guān)鍵性證據(jù)，給犯罪嫌疑人留下了可乘之機，影響了后續(xù)案件的偵辦。

（六）“兩法銜接”過程中證據(jù)轉(zhuǎn)換難

依據(jù) 《中華人民共和國刑事訴訟法》 的規(guī)定，刑事犯罪中的證據(jù)只能由審判人員、檢察人員、偵查人員來收集，行政執(zhí)法人員收集的證據(jù)不能作為刑事犯罪證據(jù)來使用，必須予以轉(zhuǎn)換。同時，由于行政證據(jù)、刑事證據(jù)兩類證據(jù)在性質(zhì)、收集主體、收集方法、收集程序等諸多方面存在差異，行政證據(jù)不可直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)在刑事司法程序中運用。因此，證據(jù)轉(zhuǎn)換與收集難也成了行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的突出問題。很多案件在移交后因證據(jù)不合要求，公安機關(guān)往往要耗費大量精力重新調(diào)查取證。而且，由于行政執(zhí)法部門手段有限，特別是不能采取強制措施，實踐中往往會出現(xiàn)在案件移送公安機關(guān)后涉案當(dāng)事人難找的困局。

三、進一步深化“兩法銜接”的對策建議

針對“兩法銜接”工作中的薄弱環(huán)節(jié)，各有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)從完善工作機制入手，突出重點領(lǐng)域，強化職責(zé)履行，嚴格責(zé)任追究，有力有序推進“兩法銜接”工作，真正做到“該移送的移送、該受理的受理、該立案的立案、該監(jiān)督的監(jiān)督”，為推進依法行政、促進公正司法、維護社會穩(wěn)定做出積極貢獻。

（一）完善“兩法銜接”移送受理機制

行政執(zhí)法部門在查辦案件時對符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件，應(yīng)按照規(guī)定程序及時向公安機關(guān)移送，同時將案件移送書及有關(guān)材料抄送檢察機關(guān)、政府法制辦。對涉案金額或案件其他情節(jié)明顯達到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，行政執(zhí)法部門可以直接移交公安機關(guān)，并協(xié)助公安機關(guān)開展工作。公安機關(guān)對行政執(zhí)法部門移送的案件線索和證據(jù)材料，應(yīng)按程序受理并組織精干力量審查，在規(guī)定期限內(nèi)做出是否立案的決定。特別是對涉及脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全、銷售假冒偽劣產(chǎn)品等事關(guān)群眾切身利益的重點領(lǐng)域和涉眾型犯罪，堅持從快從嚴審查，切實維護群眾合法權(quán)益。紀委監(jiān)委和檢察機關(guān)應(yīng)嚴查有案不移、有案不立、以罰代刑等背后的違紀違法行為，嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。同時，建立檢察機關(guān)提前介入制度，引導(dǎo)行政執(zhí)法部門正確收集、保全證據(jù)，形成被動監(jiān)督與主動監(jiān)督相得益彰的局面。各行政執(zhí)法部門、公安機關(guān)應(yīng)自覺接受檢察機關(guān)和紀委監(jiān)委的監(jiān)督，以及人大代表、政協(xié)委員、社會各界包括新聞媒體的全方位監(jiān)督，以此倒逼規(guī)范行政執(zhí)法行為。

（二）完善“兩法銜接”平臺管理機制

以信息化促進“兩法銜接”工作規(guī)范化，而“兩法銜接”信息共享平臺正是這一要求的具體化。各行政執(zhí)法部門要按照有關(guān)規(guī)定，及時將行政案件錄入“兩法銜接”信息共享平臺，以實現(xiàn)涉嫌犯罪案件網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上立案、網(wǎng)上監(jiān)督的無縫對接，促進執(zhí)法資源的合理利用，提高銜接工作效率。檢察機關(guān)要制作統(tǒng)一的信息錄入指導(dǎo)手冊，以方便各行政執(zhí)法部門學(xué)習(xí)參考，并將“兩法銜接”信息平臺操作作為行政執(zhí)法人員培訓(xùn)的重要內(nèi)容，提升行政執(zhí)法人員的“兩法銜接”意識和工作能力，確?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魅〉贸尚?。各聯(lián)網(wǎng)單位應(yīng)配備專人、專機進行操作，每周定時檢查和監(jiān)督平臺的錄入和使用情況，在發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門辦理涉嫌犯罪案件后，應(yīng)及時提醒操作員進行案件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，促進信息平臺管理應(yīng)用的規(guī)范化，確保其有效運行、有效利用。紀委監(jiān)委、檢察機關(guān)要將信息平臺巡查作為加強“兩法銜接”監(jiān)督的重要手段，定期或不定期巡查平臺運行情況、案件錄入情況等，發(fā)現(xiàn)問題并及時提醒有關(guān)部門進行整改，發(fā)現(xiàn)有案不移、移送遲延、以罰代刑等情況要迅速跟進，嚴查背后違紀違法問題。

（三）完善“兩法銜接”打擊整治機制

首先，要結(jié)合掃黑除惡專項斗爭，把非法采礦、環(huán)境污染、擾亂社會秩序等違法犯罪作為“兩法銜接”工作的重點，水務(wù)、環(huán)保、住建、交通等行業(yè)主管部門要同公安機關(guān)加強銜接，及時對案件進行會商研究，確保黑惡必除、除惡務(wù)盡。同時，把案件的處理納入法治軌道，依法對涉案財物進行扣押、凍結(jié)、沒收，在堅決摧毀黑惡勢力經(jīng)濟基礎(chǔ)的同時，確保案件經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。其次，要針對群眾反映強烈、嚴重危害人民群眾切身利益的犯罪行為持續(xù)組織開展專項打擊行動，形成高壓整治態(tài)勢，產(chǎn)生強大震懾作用，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。最后，統(tǒng)籌整合執(zhí)法力量，各行政執(zhí)法部門、公安機關(guān)要與人民檢察院、人民法院密切配合、整體聯(lián)動、增強合力，共同打擊違法犯罪，切實維護正常的經(jīng)濟社會秩序。此外，要加強民事行政檢察工作，用好執(zhí)行聯(lián)動平臺等工作機制，加強對行政處罰與征收排污費執(zhí)行等案件的合法性審查，大力支持環(huán)保等部門依法行政。

（四）完善“兩法銜接”人才培養(yǎng)機制

要加強對行政執(zhí)法人員包括相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合法律知識的教育培訓(xùn)，促進其熟練掌握各項法律業(yè)務(wù)知識，努力提升行政執(zhí)法業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，準(zhǔn)確把握違法犯罪的構(gòu)成要件及罪與非罪的界定標(biāo)準(zhǔn)，熟悉立案辦案的流程和收集證據(jù)的方法，提高行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件的能力，以適應(yīng)“兩法銜接”工作不斷發(fā)展變化的需要。采取“走出去、請進來”的辦法，適時組織外出集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期開展典型案例剖析，邀請辦案人員現(xiàn)身說法，增強培訓(xùn)的針對性和實效性。同時，人員調(diào)整頻繁、缺乏激勵機制等是行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高的一個重要原因，各行政執(zhí)法部門要將熟練掌握本單位業(yè)務(wù)，素質(zhì)好、責(zé)任心強的干部充實到行政執(zhí)法崗位上來，并保持行政執(zhí)法隊伍的相對穩(wěn)定。同時，要健全完善激勵獎懲機制，努力為行政執(zhí)法人員創(chuàng)造發(fā)揮才干的舞臺，對“想干事、能干事、能干成事”的執(zhí)法干部優(yōu)先提拔任用、優(yōu)先晉職晉級，充分調(diào)動他們的工作積極性和主動性。

（五）完善“兩法銜接”組織保障機制

充分發(fā)揮“兩法銜接”工作聯(lián)席會議制度的作用，進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，加強協(xié)作配合，及時協(xié)調(diào)解決“兩法銜接”工作中的重大問題，確保“兩法銜接”工作順利推進。各單位主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)切實落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，單位“一把手”要定期聽取工作情況匯報，及時研究解決存在的突出問題，為“兩法銜接”工作順利開展提供有力的人力、物力和財力保障。各成員單位要按照“兩法銜接”工作聯(lián)席會議的安排部署，嚴格履行法定職責(zé)，積極參與配合協(xié)作，形成齊抓共管的良好工作格局。檢察機關(guān)要認真履行牽頭單位的職責(zé)，注意總結(jié)各成員單位推進“兩法銜接”的經(jīng)驗做法，制定更加便于操作的聯(lián)席會議、信息共享、案件通報、案件咨詢、“兩法銜接”工作舉報等配套制度。在案件移送、受理、立案、監(jiān)督等環(huán)節(jié)建立健全制度規(guī)范，切實做到銜接程序法治化、制度化，逐步形成順暢高效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。要強化“兩法銜接”的宣傳教育工作，積極倡導(dǎo)樹立公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的理念。要充分利用報紙、電視、微博、微信、門戶網(wǎng)站等宣傳媒介，積極宣傳“兩法銜接”的工作部署、工作成效、典型案件和經(jīng)驗做法，積極營造良好的輿論氛圍，努力擴大“兩法銜接”工作的成果和影響力。

（六）完善“兩法銜接”督導(dǎo)考核機制

要進一步加大督導(dǎo)檢查和考核考評力度，確保“兩法銜接”各項工作落地落實。省、市已經(jīng)將推進“兩法銜接”工作作為了依法治?。ㄊ校┒綄?dǎo)考核的重要內(nèi)容，將定期對各地推進情況進行督導(dǎo)檢查。各行政執(zhí)法部門應(yīng)對本部門行政執(zhí)法工作開展經(jīng)常性的督導(dǎo)檢查，指導(dǎo)、督促基層執(zhí)法部門做好與刑事司法的有效銜接。紀委監(jiān)委、檢察、公安機關(guān)要立足自身職能，有重點、有針對性地組織開展工作督導(dǎo)、執(zhí)法檢查活動，確保“兩法銜接”各個環(huán)節(jié)都依法、高效、廉潔。同時，強化對“兩法銜接”工作的績效考核考評，把是否依法移送、受理、立案、辦案以及行政處罰案件錄入公開情況作為依法行政考核內(nèi)容納入對各行政執(zhí)法部門的專項檢查和年度考核內(nèi)容之中，嚴格考評考核。紀委監(jiān)委對涉嫌犯罪案件不移送、以罰代刑、不配合檢察機關(guān)監(jiān)督以及公安機關(guān)對移送案件不依法辦理等問題，要按規(guī)定實行監(jiān)察問責(zé)。