棄土場“多規(guī)合一”空間規(guī)劃研究

曹玉萍，施 穎，高 山，呂月婷

（1.江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇揚(yáng)州225009；2.江蘇省水利工程建設(shè)局，江蘇南京210029）

1 概 述

中央新型城鎮(zhèn)化工作會議要求積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。按照“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在推行規(guī)劃體系的大環(huán)境下，通過實行“多規(guī)合一”，遵守自然條件的適宜性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、社會制度的可容性、生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和空間布局的合理性五重約束條件的效益最大化，科學(xué)合理布置棄土場，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)發(fā)展、土地利用、生態(tài)保護(hù)、文化旅游等多項規(guī)劃銜接，將有利于解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題［1］。

從2010年至今，江蘇省水利廳著力推進(jìn)退圩還湖工作，2013 年3 月中華人民共和國國務(wù)院批復(fù)的《淮河流域綜合規(guī)劃（2012—2030 年）》中防洪除澇規(guī)劃和2010 年3 月水利部批準(zhǔn)的《淮河流域重點(diǎn)平原洼地除澇規(guī)劃》明確了里下河洼地排澇工程的治理標(biāo)準(zhǔn)、總體布局和主要工程措施。為配合里下河洼地治理工程，不可避免的會產(chǎn)生一定數(shù)量的輔助用地，即臨時用地。在臨時用地中，以棄土場對生態(tài)侵占和破壞的程度最大，因此，如何合理選擇棄土場的位置以及棄土場的生態(tài)問題對里下河地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著重要的意義。

2 基本情況分析

在里下河洼地治理工程中，棄土場的棄土主要來自于河道整治、河道疏浚和閘下清淤等，根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查和工程的特點(diǎn)，在施工過程中不可避免地將開挖大量土方，在不能尋找到較為理想的土方利用途徑時，將產(chǎn)生較大的棄土，一部分為水上土方，主要是建筑物加固工程，這部分棄土可塑性強(qiáng)，可利用性好；另一部分為疏浚淤泥，疏浚淤泥的特點(diǎn)是黏土顆粒含量多，含水量高，強(qiáng)度非常低，它一般均呈軟塑狀，甚至流塑狀，車輛搬運(yùn)非常困難［2］。因此，針對洼地治理工程中棄土處理及水土流失現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以有效避免不合理的棄土堆放導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞，并為棄土場布置與“多規(guī)合一”融合的空間規(guī)劃研究提供數(shù)據(jù)支撐。

2.1 棄土場基本情況

里下河洼地治理工程棄土場共涉及淮安市淮安區(qū)，泰州市興化市，揚(yáng)州市寶應(yīng)縣，鹽城市鹽都區(qū)、射陽縣、阜寧縣、建湖縣，共計5 個地級市7 個縣（市、區(qū)）。河道拓浚棄土場的堆土設(shè)計堆高為3.0~3.5 m，設(shè)計外坡為1∶2.5~1∶4。各河道棄土場布置見表1。

表1 棄土場布置

2.2 棄土場的土地利用性質(zhì)

土地分永久占地和臨時占地，永久占地包括河道工程永久占地、建筑物工程永久占地和橋梁工程永久占地等，臨時占地包括河道工程干法施工棄土棄渣區(qū)占地、水下施工棄土棄渣區(qū)占地、施工臨時占地，橋梁工程棄土區(qū)、取土區(qū)、施工臨時占地，建筑物工程棄土區(qū)、取土區(qū)、施工臨時占地等。黃沙港一線整治工程和穿蕩河道工程棄土場均為工程臨時占地。

3 棄土場場址選擇

除了《水利水電工程水土保持技術(shù)規(guī)范》SL575—2012［3］中對于棄土場選址的一般規(guī)定外，基于“多規(guī)合一”空間規(guī)劃指引，棄土場選址還應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、交通及市政、文化發(fā)展等多項規(guī)劃相協(xié)調(diào)，為地方未來發(fā)展預(yù)留空間，為地方經(jīng)濟(jì)提升做基礎(chǔ)，形成城鄉(xiāng)、生態(tài)、治水、文化等多項領(lǐng)域特色的引導(dǎo)。

3.1 與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接

按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃（2016—2030 年）》中功能區(qū)劃，棄土場選址不應(yīng)布置在主體功能區(qū)內(nèi)的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，嚴(yán)格遵守各類紅線的剛性約束管控制度，凡是劃入紅線管控范圍內(nèi)的棄土場，后期依法歸為不可建設(shè)用地。棄土場布置在限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)時，棄土場應(yīng)為臨時棄土，棄土到期后進(jìn)行復(fù)墾。

3.2 與城市總體規(guī)劃的銜接

堅持“多規(guī)融合”的原則，從地方發(fā)展實際需求出發(fā)，以因地制宜、面向操作和效率提升為原則，以規(guī)土合一、多規(guī)協(xié)調(diào)為目標(biāo)，在嚴(yán)守城市發(fā)展邊界、維護(hù)城市生態(tài)、確保安全運(yùn)行和提升城市品質(zhì)活力的前提下，規(guī)范棄土場的位置和空間塑造［4］。

在統(tǒng)籌城市發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的前提下，棄土場選址應(yīng)符合城市發(fā)展規(guī)劃要求，同時根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨螅鞔_棄土場后期的生態(tài)功能，綜合考慮防洪除澇、生態(tài)、文化以及開發(fā)利用任務(wù)，進(jìn)行棄土場規(guī)劃分區(qū)?？刹扇∠嚓P(guān)規(guī)劃資料收集和走訪2種方式，明確各方需求，因地制宜選取棄土場位置。相關(guān)規(guī)劃資料收集內(nèi)容包括土空間規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃、旅游規(guī)劃、養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃等；同時收集規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料、監(jiān)督管理及法律制度等方面的資料。

3.3 與土地利用規(guī)劃的銜接

根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃》中土地分類，棄土場不宜設(shè)置在禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)，這將不利于棄土場后期的空間塑造和生態(tài)重建；設(shè)置在其他區(qū)內(nèi)時，不應(yīng)突破規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模控制指標(biāo)且不得影響文化遺產(chǎn)保護(hù)空間和正在建設(shè)工程，不對永久建筑物產(chǎn)生不利影響，同時加強(qiáng)耕地保護(hù)和管制，保證不改變基本農(nóng)田紅線［5］。

3.4 與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接

棄土場不宜布置在生態(tài)敏感性高的區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等，影響動物棲息、降低生態(tài)指標(biāo)和生物多樣性指數(shù)。

3.4.1 對重要濕地保護(hù)區(qū)的影響

里下河洼地治理工程棄土場涉及的重要濕地有4 處，分別為九龍口重要濕地、西塘河重要濕地、阜寧馬家蕩重要濕地、西北湖蕩重要濕地。洼地治理工程主要內(nèi)容為河道疏浚、構(gòu)筑物和大臨工程等，旨在提高圩堤防洪標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大現(xiàn)有河道的排澇防洪能力，并在洪水時將澇水及時排出。河道疏浚工程實施后，提高了河道的行洪能力，有利減輕洪澇災(zāi)害，有利于濕地的進(jìn)一步開發(fā)保護(hù)；同時擴(kuò)大了過水?dāng)嗝?，加快了水體循環(huán)，相應(yīng)增加了濕地面積，有利于水生生物生長繁殖和濕地植被的恢復(fù)，對濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)有利。棄土場位置沿河布置，占用部分魚塘和農(nóng)田面積，但隨后期復(fù)墾，對濕地環(huán)境的影響將逐漸減少。

3.4.2 對種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的影響

工程涉及射陽湖國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象有黃顙魚、塘鱧、黃鱔、青蝦、泥鰍、烏鱧等地方特色品種。本次治理工程規(guī)劃對大三王河及楊家河進(jìn)行河道拓浚，工工程實施后大三王河及楊家河引水能力有所提高，水位上升，供水保證率提高，而湖面面積及水質(zhì)均不會發(fā)生明顯變化，但工程實施后棄土場占地和工程本身都將破壞部分保護(hù)區(qū)現(xiàn)有的近岸淺灘，水生植被被鏟除，其植被種類組成將發(fā)生變化，適宜產(chǎn)粘性卵魚類的產(chǎn)卵場范圍將發(fā)生改變，但影響是局部的、暫時性的，施工結(jié)束后將逐步恢復(fù)。

3.4.3 對農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)的影響

根據(jù)工程范圍和內(nèi)容，在西安豐鎮(zhèn)有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)內(nèi)容有白馬湖下游引河河道整治工程，工程占地對有機(jī)農(nóng)業(yè)的影響會隨著施工活動的結(jié)束而逐漸緩解、恢復(fù)，工程建設(shè)對保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)影響程度較小。

3.4.4 對飲用水源保護(hù)區(qū)的影響

根據(jù)《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》2018年，工程涉及的5 處水源地中，西塘河飲用水源地保護(hù)區(qū)、射陽河（射陽縣）飲用水水源保護(hù)區(qū)和缸顧飲用水水源保護(hù)區(qū)涉及一級保護(hù)區(qū)范圍，其他2 處飲用水源地保護(hù)區(qū)均涉及二級保護(hù)區(qū)范圍。8處清水通道均涉及二級管控區(qū)。

工程為非污染生態(tài)型項目，本身不產(chǎn)生污染物，運(yùn)行期對水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)基本無影響，施工期產(chǎn)生的影響主要為拓浚引起的局部水體擾動、吸泥船油污和污廢水、排泥場尾水?dāng)U散對水體的影響、施工生活廢水對水體的影響，工程完成后將提高河道防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)、改善水體環(huán)境。拓浚產(chǎn)生的臨時占地，即棄土場選址不在飲用水源保護(hù)區(qū)的管控區(qū)內(nèi)，對飲用水源保護(hù)區(qū)的影響很小。

3.4.5 對生態(tài)完整性維護(hù)的影響

由于工程占地會破壞地表植被，導(dǎo)致自然組分生物量損失，自然系統(tǒng)生產(chǎn)能力受影響。施工過程中，工程占地、棄土堆放、土地開挖使得項目區(qū)周圍的覆土植被遭到破壞，地表裸露，自然系統(tǒng)生產(chǎn)能力遭受一定的損失［6］。工程施工期對水生生物的影響主要是疏浚擴(kuò)挖工程、堤腳處理工程、圍堰工程等導(dǎo)致水體懸浮物增加影響水生生物棲息環(huán)境，導(dǎo)致部分水生生物（浮游生物、底棲生物、維管束植物）的直接損失，同時，開挖或處理后局部區(qū)域的新基質(zhì)短期內(nèi)不利于底棲生物和維管束植物附著生存，繼而造成魚類餌料生物資源下降。因此，工程對區(qū)域生態(tài)完整性維護(hù)的影響是存在的，但其影響時段相對較短，隨工程結(jié)束后，河道水生生態(tài)系統(tǒng)將逐漸重建。

4 結(jié) 語

通過棄土場“多規(guī)合一”空間規(guī)劃研究，實現(xiàn)了空間的重構(gòu)，改變了傳統(tǒng)水利規(guī)劃方法，將水利工程規(guī)劃與地域空間規(guī)劃做好了銜接，探討了有關(guān)規(guī)劃的融合途徑，從棄土場位置選擇、施工技術(shù)、空間塑造、邊坡防護(hù)、水土保持等多方面考慮，使棄土場布置能夠?qū)崿F(xiàn)資源利用效率的最優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化，從而達(dá)到整體最優(yōu)化，為其他湖泊、水庫開展同類工作提供指導(dǎo)。