環(huán)保目標(biāo)治理如何促進(jìn)污染減排？
——基于中國(guó)首次約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的分析

諶仁俊，陳彥龍，肖慶蘭

一、引 言

五年計(jì)劃 （規(guī)劃）是中國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成。作為目標(biāo)治理的典型代表，五年計(jì)劃 （規(guī)劃）在改革開放之后，逐步從應(yīng)用分散知識(shí)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃向應(yīng)用整體知識(shí)的公共事務(wù)治理規(guī)劃轉(zhuǎn)變[1]，成為中國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大制度創(chuàng)新。2006年，“五年計(jì)劃”轉(zhuǎn)型為 “五年規(guī)劃”，進(jìn)一步凸顯公共事務(wù)治理的重要性，尤其體現(xiàn)在將五年規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，并利用約束性指標(biāo)引導(dǎo)和配置資源，以確保公共事務(wù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。在這其中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為最為典型的受益者，資源環(huán)境類未完成指標(biāo)占比從 “十五”計(jì)劃的66.5%下降到 “十一五”規(guī)劃的41.7%，“十二五”規(guī)劃僅19.5%[2]?！笆晃濉逼陂g，得益于目標(biāo)責(zé)任、制度調(diào)整、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與重點(diǎn)項(xiàng)目等一系列組合拳，除新疆外，其他各省份均超額或順利完成國(guó)家下達(dá)的節(jié)能目標(biāo)，并確保全國(guó)單位GDP能耗下降19.2%，基本完成下降20%的目標(biāo)[1]。因此，以五年規(guī)劃為代表的目標(biāo)治理，已成為中國(guó)節(jié)能減排的新工具[3]，發(fā)揮著具有中國(guó)特色的減排效果，是中國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的重要政策導(dǎo)向[4]。

回顧歷次五年計(jì)劃 （規(guī)劃），中國(guó)對(duì)污染物排放提出總量控制要求始于 “九五”計(jì)劃，此時(shí)納入控制范圍的污染物較多，包括煙塵、工業(yè)粉塵、二氧化硫 （SO2）、化學(xué)耗氧量 （COD）、工業(yè)固體廢物等12種。從圖1不難發(fā)現(xiàn)，工業(yè)煙 （粉）塵排放量與工業(yè)COD排放量均在此階段迎來峰值，并在1998年跨過環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線拐點(diǎn)，進(jìn)入持續(xù)下降區(qū)間，不過SO2排放量在該階段持續(xù)攀升，工業(yè)固體廢物排放量增加42.1%。隨后，中國(guó)在 “十五”計(jì)劃將污染物控制范圍縮小到SO2、煙塵、工業(yè)粉塵、COD、氨氮 （NH3-N）、工業(yè)固體廢物等6種，并首次明確具體減排目標(biāo)，但此時(shí)NH3-N排放量和SO2排放量反而進(jìn)入快速增長(zhǎng)區(qū)間，工業(yè)NH3-N排放量和工業(yè)SO2排放量先后在2005年和2006年到達(dá)峰值 （如圖1所示）。為緩解日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境壓力，“十一五”規(guī)劃對(duì)污染物排放總量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD兩種污染物減排實(shí)施約束性目標(biāo)，將減排目標(biāo)的完成情況納入地方官員晉升的重要考核中，由此成功扭轉(zhuǎn)了 “十五”計(jì)劃的減排失效[5]，本文將此定義為 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下的中國(guó)式減排。根據(jù)圖1，工業(yè)SO2排放量和工業(yè)NH3-N排放量均在此階段跨過環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線拐點(diǎn)，進(jìn)入持續(xù)下降區(qū)間；同時(shí)，工業(yè)COD排放量和工業(yè)煙 （粉）塵排放量也迎來新一輪加速減排，所有行業(yè)的主要污染物排放均得到明顯遏制。

圖1 主要污染物工業(yè)排放總量變化趨勢(shì) (1991—2015)①所有行業(yè)口徑的排放總量數(shù)據(jù)在較長(zhǎng)時(shí)間窗口中有缺失值，所以僅給出工業(yè)口徑排放數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)。

由此不難得出，“十一五”規(guī)劃首次實(shí)施約束性減排目標(biāo)計(jì)劃，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要里程碑，其減排成效是歷次五年計(jì)劃 （規(guī)劃）中表現(xiàn)最好的。特別是引入 “一票否決”的環(huán)?？己耍沟胤秸匦聦徱暯?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，迫使其將相當(dāng)一部分精力從GDP轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作上，重塑地方官員之間的GDP晉升錦標(biāo)賽[6][7][8]，進(jìn)而產(chǎn)生出一些經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，如通過“去”資源錯(cuò)配[9]以及提升存活企業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）、阻止低TFP企業(yè)進(jìn)入[10]來促進(jìn)地區(qū)生產(chǎn)率，但也會(huì)抑制企業(yè)出口[11]，對(duì)GDP增長(zhǎng)造成負(fù)向影響[8]。然而，更引人思考的還是 “十一五”規(guī)劃搭建起的地方減排考核體系，使中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)走向一條有別于西方的治理道路[12]，讓中國(guó)減排呈現(xiàn)出復(fù)雜而有趣的特征。

具體而言，聚焦SO2排放等大氣污染的文獻(xiàn)，無論是省份或城市的宏觀證據(jù)[8][13]，還是工業(yè)企業(yè)的微觀證據(jù)[14]，均認(rèn)為 “十一五”規(guī)劃約束性減排目標(biāo)計(jì)劃 （簡(jiǎn)稱 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃）取得顯著的減排效果，甚至激活始于1998年的酸雨控制區(qū)和SO2污染控制區(qū)政策 （簡(jiǎn)稱 “兩控區(qū)”）的減排效應(yīng)[8]。聚焦COD排放等水污染的文獻(xiàn)則發(fā)現(xiàn)，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃雖然能顯著降低當(dāng)?shù)氐奈廴舅絒15]，但卻會(huì)加劇地區(qū)之間的跨界污染[16][17]，一方面為降低目標(biāo)污染物COD排放的跨界污染，新建污染企業(yè)會(huì)設(shè)在遠(yuǎn)離跨界監(jiān)測(cè)站的地方[18]，另一方面為逃避更嚴(yán)厲的規(guī)制，污染產(chǎn)業(yè)會(huì)從約束性目標(biāo)較高的下游地區(qū)轉(zhuǎn)移到約束性目標(biāo)較低的上游地區(qū)[19]，進(jìn)而在整體上呈現(xiàn)出向西新建企業(yè) （指大氣污染與水污染密集型企業(yè)）的轉(zhuǎn)移污染現(xiàn)象[20]。此外，五年規(guī)劃污染物排放總量控制計(jì)劃還會(huì)與政治周期相互影響，進(jìn)而使環(huán)境污染減排[21]與企業(yè)環(huán)境治理[22]更趨復(fù)雜。

綜上所述，現(xiàn)有聚焦 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃減排效應(yīng)的文獻(xiàn)，更多還在回答是否存在減排效果，缺乏系統(tǒng)剖析環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的特征與成因。鑒于此，本文使用2001—2010年全國(guó)29個(gè)省份①由于青海缺失工業(yè)SO2和COD去除量數(shù)據(jù)、西藏缺失工業(yè)SO2去除量數(shù)據(jù)，為確保兩種污染物回歸的觀測(cè)樣本一致，本文不將這兩個(gè)省份列于考慮范圍之內(nèi)。的平衡面板數(shù)據(jù)，采用倍差法，重點(diǎn)識(shí)別 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理對(duì)SO2排放的影響，分別從源頭治理與末端治理、環(huán)保投資與環(huán)保監(jiān)管兩大維度，探尋 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的典型特征與動(dòng)力源泉。研究發(fā)現(xiàn):（1）“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理對(duì)SO2排放實(shí)施約束性減排目標(biāo)計(jì)劃，能實(shí)現(xiàn)以末端治理為主的減排，要想實(shí)現(xiàn)以源頭治理為主的減排轉(zhuǎn)變并擴(kuò)大減排效果，可以對(duì)地方施以更大的減排 “加碼壓力”。（2）提高環(huán)保投資的治理效率是 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下實(shí)現(xiàn)SO2減排的最大動(dòng)力，要想激活環(huán)保監(jiān)管的約束力，同樣可以對(duì)地方施以更大的減排 “加碼壓力”，因此提高環(huán)保監(jiān)管會(huì)是推動(dòng)減排向源頭治理轉(zhuǎn)變的重要方式。（3）中央 “加碼壓力”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)帶來了負(fù)面影響，但會(huì)在污染減排上表現(xiàn)出空間溢出效應(yīng)。對(duì)SO2排放的環(huán)保目標(biāo)治理還會(huì)使工業(yè)煙 （粉）塵產(chǎn)生以末端治理為主的協(xié)同減排。

相比于現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于:在研究?jī)?nèi)容方面，本文全方位、系統(tǒng)性地評(píng)估“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下的減排效果，識(shí)別不同約束性目標(biāo)、不同中央 “加碼壓力”和不同目標(biāo)完成意愿對(duì)全行業(yè)SO2排放和工業(yè)SO2排放的減排效應(yīng)。一方面，從源頭治理和末端治理兩個(gè)角度，揭示 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的典型特征，是傳統(tǒng)的末端治理，還是預(yù)防性的源頭治理？另一方面，從環(huán)保投資和環(huán)保監(jiān)管兩個(gè)視角，剖析 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的動(dòng)力源泉，是環(huán)保投資驅(qū)動(dòng)，還是環(huán)保監(jiān)管約束？在實(shí)踐應(yīng)用方面，本文研究 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的典型特征與動(dòng)力源泉，所得結(jié)論不僅有利于深入理解目標(biāo)治理下的中國(guó)式減排，還會(huì)對(duì)新時(shí)代構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng) “綠水青山就是金山銀山”的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要啟示。

二、政策背景

（一）政策梳理

目標(biāo)治理下的污染物總量控制計(jì)劃，采取的是將全國(guó)污染物排放總量控制目標(biāo)逐級(jí)分解到地方的方式，進(jìn)而形成中央對(duì)地方的目標(biāo)考核制度。為扭轉(zhuǎn) “十五”計(jì)劃的減排失效，“十一五”規(guī)劃對(duì)污染物排放總量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD兩種污染物減排實(shí)施約束性目標(biāo)，將減排目標(biāo)的完成情況納入地方官員晉升的重要考核中。具體而言，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃設(shè)定SO2和COD兩種污染物全國(guó)排放總量減少10%的減排目標(biāo)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局 （現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）與31個(gè)省份、5個(gè)國(guó)家計(jì)劃單列市①包括遼寧省大連市、浙江省寧波市、福建省廈門市、山東省青島市和廣東省深圳市。和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)政府簽訂 《“十一五”主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》，設(shè)定各地區(qū)排放總量控制目標(biāo)，各省份②考慮到樣本的可比性與數(shù)據(jù)的可獲得性，本文僅分析省份層面，這樣相當(dāng)于把5個(gè)計(jì)劃國(guó)家計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)納入所屬省份作為一個(gè)整體對(duì)待。事實(shí)上，中央在設(shè)定所轄這6個(gè)地區(qū)省份的減排目標(biāo)時(shí)，先將其作為一個(gè)整體設(shè)定一個(gè)減排目標(biāo)，然后再對(duì)這6個(gè)地區(qū)單獨(dú)設(shè)定一個(gè)減排目標(biāo)，這相當(dāng)于所屬省份對(duì)這6個(gè)地區(qū)的自下分解權(quán)移交給中央。SO2減排目標(biāo)如圖2所示。隨后《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā) [2007]15號(hào)）、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法 （試行）》（環(huán)發(fā) [2007]124號(hào)）、《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》（國(guó)發(fā) [2007]36號(hào)）相繼頒布，標(biāo)志著中國(guó)主要污染物減排進(jìn)入目標(biāo)治理新階段。

圖2 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃設(shè)定的各省份SO2減排目標(biāo) (單位:%)

“十一五”時(shí)期污染物減排目標(biāo)的最終確定大致經(jīng)過 “國(guó)家意見—地方制定—國(guó)家批復(fù)”三個(gè)環(huán)節(jié)。首先，頒布 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國(guó)發(fā) [2005]33號(hào)），確定以地方政府為主導(dǎo)的、自下而上的指標(biāo)編制過程。接著，各省份、國(guó)家計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)結(jié)合 “十五”期間全國(guó)降低10%的總量控制要求與本地區(qū)的減排實(shí)際情況，編制本地區(qū) “十一五”規(guī)劃的減排目標(biāo)。然后，國(guó)家發(fā)布 “十一五”規(guī)劃全國(guó)的減排目標(biāo)，并于2006年8月頒布 《國(guó)務(wù)院關(guān)于 “十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（國(guó)函[2006]70號(hào)），將全國(guó)總體控制目標(biāo)分解至各省份、國(guó)家計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。最后，各地區(qū)將約束性減排目標(biāo)納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 “十一五”規(guī)劃并制定年度計(jì)劃，分解到市（地）、縣，落實(shí)到具體的排污單位。

在地方設(shè)定減排目標(biāo)階段，共有58.1%省份明確設(shè)定減排目標(biāo)，在這其中有55.6%的省份被中央調(diào)高減排目標(biāo)，所以整個(gè)編制過程實(shí)際仍以中央政府為核心[23]。為進(jìn)一步保障污染物排放總量控制的順利實(shí)施，“十一五”規(guī)劃特別引入嚴(yán)格的環(huán)保考核。首先是頒布 《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā) [2005]39號(hào)），首次提出 “要把環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一”，然后頒布 《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》（國(guó)發(fā) [2007]36號(hào)），在 《主要污染物總量減排考核辦法》中明確指出，主要污染物總量減排考核要 “依照 《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》的規(guī)定，作為對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核，實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)制與 ‘一票否決’制”。這一系列做法，意味著從“十一五”規(guī)劃開始，地方政府將面臨著巨大的減排壓力。

（二）理論分析與典型事實(shí)

本文以 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)識(shí)別中國(guó)式減排，具有時(shí)間和空間上的合理性。首先，從時(shí)間上看，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃是歷次五年計(jì)劃 （規(guī)劃）中減排效果最好的、最能反映中國(guó)式減排的環(huán)保目標(biāo)治理政策，這得益于在目標(biāo)考核制度與減排實(shí)施途徑等方面做出的空前變革。其次，從空間上，現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境政策的研究多集中于 “兩控區(qū)”及排污權(quán)交易機(jī)制等試點(diǎn)政策，這些試點(diǎn)政策的實(shí)施地區(qū)比較有限，而 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃是一項(xiàng)面向全國(guó)各地區(qū)的政策，評(píng)估其減排效果可以豐富全國(guó)性環(huán)境政策的研究。不僅如此，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃會(huì)綜合考慮各地區(qū)的主要污染物排放水平、環(huán)境容量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)定差異化的減排目標(biāo) （如表1所示）。通過考察不同地區(qū)的應(yīng)對(duì)措施，可以進(jìn)一步分析環(huán)保目標(biāo)治理下分地區(qū)設(shè)計(jì)約束性目標(biāo)的規(guī)范性，有利于制定生態(tài)平衡下區(qū)域發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略?？傮w而言，以 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃為例，考察中國(guó)式減排的特征與源泉，不失為理想的選擇。

表1 “十一五”期間各省份SO2減排的央地目標(biāo)設(shè)定與完成情況 (單位:%)

1.約束性目標(biāo)下的污染減排。環(huán)保目標(biāo)治理以目標(biāo)責(zé)任制為最根本的依托。目標(biāo)責(zé)任制常被應(yīng)用在一些重要任務(wù)上，它的主要結(jié)構(gòu)特征是:下級(jí)黨委和政府為主要責(zé)任人，上級(jí)黨委、政府是考核主體。通過將責(zé)任人的工作表現(xiàn)與其福利、待遇等掛鉤，能夠激發(fā)責(zé)任人的工作積極性、給予責(zé)任人強(qiáng)烈的任務(wù)完成動(dòng)機(jī)。在以往的、單一以GDP增長(zhǎng)為主的績(jī)效考核體系中，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲環(huán)境的做法層出不窮。相比其他環(huán)保政策，基于目標(biāo)責(zé)任制的 “十一五”污染總量控制計(jì)劃在評(píng)優(yōu)創(chuàng)先活動(dòng)具有 “一票否決”的 “權(quán)利”，這能夠有效地改善地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，減少污染行為，這是因?yàn)楣賳T在其職業(yè)生涯中執(zhí)政的根本動(dòng)機(jī)是其政治晉升的機(jī)會(huì)，這種來自晉升的激勵(lì)在現(xiàn)實(shí)生活中往往更為直接。盡管他們依舊關(guān)心地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但卻不得不抽出相當(dāng)?shù)木響?yīng)對(duì)環(huán)境這一硬性指標(biāo)。因此，將環(huán)境保護(hù)績(jī)效融入政治激勵(lì)中能通過影響官員晉升動(dòng)力，從而激勵(lì)官員重視環(huán)保問題。

典型事實(shí)方面，從圖2和表1可以看出，“十一五”規(guī)劃在不同地區(qū)實(shí)施著差異化的SO2減排目標(biāo)，這也最終導(dǎo)致差異更大的減排效果。本文以全國(guó)約束性減排目標(biāo)10%①使用全國(guó)約束性減排目標(biāo)10%進(jìn)行分類有兩方面考慮:其一，在數(shù)值上接近中位數(shù)，剔除西藏、青海后，29個(gè)省份約束性目標(biāo)的中位數(shù)為廣西的9.9%；其二，根據(jù)圖2，約束性目標(biāo)從廣西到四川存在一個(gè)明顯上升 “階梯”，將廣西納入減排地區(qū)較低地區(qū)更為合理。對(duì)29個(gè)省份 （西藏、青海除外）進(jìn)行分組，繪制不同地區(qū)SO2排放量的變化趨勢(shì) （如圖3所示）。不難發(fā)現(xiàn)，無論是全行業(yè)SO2排放量，還是工業(yè)SO2排放量，兩類地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢(shì)基本保持一致；進(jìn)入 “十一五”規(guī)劃后，兩類地區(qū)均開始逐年減少，但相比于減排目標(biāo)較低的地區(qū)，減排目標(biāo)較高的地區(qū)下降更快。進(jìn)一步考察 “十一五”期間約束性目標(biāo)與全行業(yè)實(shí)際減排率、工業(yè)實(shí)

際減排率的關(guān)系，可以加強(qiáng)約束性目標(biāo)與減排效果呈正相關(guān)的結(jié)論①限于篇幅，正文中不匯報(bào)約束性目標(biāo)與全行業(yè)實(shí)際減排率、工業(yè)實(shí)際減排率關(guān)系的相關(guān)關(guān)系結(jié)果。同樣的，后文典型事實(shí)2中的央地目標(biāo)差異與全行業(yè)實(shí)際減排率、工業(yè)實(shí)際減排率的相關(guān)關(guān)系、典型事實(shí)3中的目標(biāo)完成意愿與全行業(yè)實(shí)際減排率、工業(yè)實(shí)際減排率的相關(guān)關(guān)系結(jié)果也不在正文匯報(bào)，如有需要可通過郵件向作者索取。。因此，減排目標(biāo)較高的地區(qū)面臨更大的環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，相比之下被問責(zé)或 “一票否決”的風(fēng)險(xiǎn)也越高，因此更有動(dòng)力做好減排工作。

圖3 不同約束性目標(biāo)地區(qū)SO2排放量的變化趨勢(shì) (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實(shí)依據(jù)，本文提出假設(shè)1:

假設(shè)1:差異化的約束性減排目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致差異更大的減排效果，約束性目標(biāo)越高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排效果越明顯。

2.減排中的中央 “加碼”壓力。在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定中存在一種典型的、地方自發(fā)的“層層加碼”現(xiàn)象[24][25][26]，與之相反，在地方約束性減排目標(biāo)設(shè)定中存在一種自上向下的、地方“被迫加碼”的現(xiàn)象。在目標(biāo)責(zé)任制中，目標(biāo)的設(shè)定和分配采用自上而下、集中化的方式，上級(jí)機(jī)關(guān)確立總目標(biāo)，并分解和細(xì)化為具體的指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)依照等級(jí)自上而下分配，并在層級(jí)責(zé)任主體之間簽訂目標(biāo)責(zé)任書。具體而言，各地區(qū)傾向于先設(shè)定一個(gè)較低的減排目標(biāo)，然后中央在批復(fù)階段會(huì)有意進(jìn)行調(diào)整。在18個(gè)設(shè)定明確減排目標(biāo)的省份中，有一半省份設(shè)定低于全國(guó)10%的減排目標(biāo)，最終經(jīng)中央批復(fù)調(diào)整后，有55.6%的省份被中央調(diào)高減排目標(biāo)，11.1%的省份維持不變，33.3%的省份被中央調(diào)低減排目標(biāo)，約束性減排目標(biāo)平均水平從9.7%調(diào)高到11.0%。因此，中央和地方在在設(shè)定減排目標(biāo)上存在顯著差異，而這一差異可能使得地方表現(xiàn)出不同的減排特征。

整體而言，被中央調(diào)高減排目標(biāo)的地區(qū)無論是在目標(biāo)完成，還是減排效果方面，均要明顯優(yōu)于被中央調(diào)低的地區(qū)。相比于中央設(shè)定目標(biāo)，被中央調(diào)高減排目標(biāo)的地區(qū)平均多減排2.9%，被中央調(diào)低減排目標(biāo)的地區(qū)平均還有3.0%的減排任務(wù)未完成。被中央調(diào)高減排目標(biāo)地區(qū)的實(shí)際減排率是被中央調(diào)低減排目標(biāo)地區(qū)的4.1倍，工業(yè)實(shí)際減排率是1.9倍。更進(jìn)一步，本文以是否調(diào)高約束性減排目標(biāo)進(jìn)行分組，繪制不同地區(qū)SO2排放量的變化趨勢(shì) （如圖4所示）?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是全行業(yè)SO2排放量，還是工業(yè)SO2排放量，兩類地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢(shì)基本保持一致；進(jìn)入 “十一五”規(guī)劃后，兩類地區(qū)均開始逐年減少，但相比于未被中央調(diào)高減排目標(biāo)的地區(qū)，被中央調(diào)高減排目標(biāo)的地區(qū)下降速度更快，而從2009年開始兩類地區(qū)下降速度趨同。同時(shí)，本文進(jìn)一步考察 “十一五”期間央地目標(biāo)差異與全行業(yè)實(shí)際減排率、工業(yè)實(shí)際減排率的相關(guān)關(guān)系，可以加強(qiáng)央地減排目標(biāo)差異與減排效果呈正相關(guān)的結(jié)論。

圖4 中央是否調(diào)高地方減排目標(biāo)與SO2排放量的變化趨勢(shì) (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實(shí)依據(jù)，本文提出假設(shè)2:

假設(shè)2:相比于未明確提出減排目標(biāo)的省份，明確提出減排目標(biāo)的省份SO2減排效果更明顯，而在明確提出減排目標(biāo)的省份中，中央 “加碼壓力”越大，減排效果越明顯。

3.污染減排中的超額完成意愿。對(duì)于地方官員而言，政治晉升之路就如同一個(gè)逐級(jí)淘汰的政治錦標(biāo)賽，為了晉級(jí)下一輪的競(jìng)爭(zhēng)，必須保證本輪的勝利。晉升的機(jī)會(huì)是有限的、擇優(yōu)的，地方官員面臨一批競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而為了成功晉升，他們必須在相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)下比其他競(jìng)爭(zhēng)者交出更好的 “成績(jī)單”。因而長(zhǎng)久以來，在以GDP為核心的目標(biāo)考核制度下，在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中，各級(jí)地方官員為了獲得更高的晉升和連任概率，完成甚至超額完成了 “自上而下”、“層層加碼”的經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)[24][25][26]。對(duì)于環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制也是如此，環(huán)境治理表現(xiàn)與官員的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，為各級(jí)官員提供了努力完成環(huán)保減排任務(wù)的動(dòng)機(jī)。從激勵(lì)的角度來說，各個(gè)省市的指標(biāo)完成表現(xiàn)存在同級(jí)別、同時(shí)期的差距，這就為中央黨委、政府在對(duì)省級(jí)黨委、政府的選拔與考核中的相對(duì)績(jī)效評(píng)估提供了依據(jù)，并進(jìn)而形成了一套完善、有效、具備競(jìng)爭(zhēng)性的 “晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)機(jī)制。

從表1可以看出在地方約束性減排目標(biāo)方面，也存在一定的超額完成情況。具體來看，僅海南、西藏、青海和新疆四個(gè)省份未完成目標(biāo)，云南和寧夏剛好完成目標(biāo)，其余25個(gè)省份均超額完成目標(biāo)。進(jìn)一步可以發(fā)現(xiàn)，超額完成目標(biāo)地區(qū)，有著較強(qiáng)的目標(biāo)完成意愿，減排效果要明顯優(yōu)于未超額完成目標(biāo)地區(qū)。未超額完成目標(biāo)地區(qū)的減排目標(biāo)均為控制排放總量不變，其減排效果也均為SO2增排。同時(shí)，目標(biāo)完成意愿越高地區(qū)的減排效果也越好，北京超額完成19.4%的減排，鑄就其全國(guó)最高的實(shí)際減排率39.8%。

典型事實(shí)方面，本文以是否超額完成目標(biāo)進(jìn)行分組，繪制不同地區(qū)SO2排放量的變化趨勢(shì)（如圖5所示）。可以發(fā)現(xiàn)，無論是全行業(yè)SO2排放量，還是工業(yè)SO2排放量，兩個(gè)地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，其中全行業(yè)SO2排放量的變化趨勢(shì)基本保持一致；進(jìn)入 “十一五”規(guī)劃后，未超額完成目標(biāo)地區(qū)仍保持逐年上升趨勢(shì)，而超額完成目標(biāo)地區(qū)開始逐年減少。進(jìn)一步考察 “十一五”期間目標(biāo)完成意愿與全行業(yè)實(shí)際減排率、工業(yè)實(shí)際減排率的關(guān)系，可以加強(qiáng)目標(biāo)完成意愿與減排效果呈正相關(guān)的結(jié)論。

圖5 不同目標(biāo)完成意愿地區(qū)SO2排放量的變化趨勢(shì) (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實(shí)依據(jù)，本文提出假設(shè)3:

假設(shè)3:目標(biāo)完成意愿越強(qiáng)，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排效果越明顯。

4.不同約束性目標(biāo)下的源頭與末端減排特征?！笆晃濉奔s束性減排目標(biāo)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)污染減排的環(huán)節(jié)，尤其是源頭治理的重要性，比如在 《國(guó)務(wù)院關(guān)于 “十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（國(guó)函 [2006]70號(hào)）中明確提出 “從源頭上減少污染”。為探討不同約束性目標(biāo)下源頭與末端的減排特征，本文以工業(yè)為例①受數(shù)據(jù)可獲性的限制，僅能得到各地區(qū)工業(yè)口徑的相關(guān)數(shù)據(jù)。，用工業(yè)SO2產(chǎn)生量反映源頭治理的結(jié)果，用工業(yè)SO2去除率反映末端治理的效果。使用全國(guó)約束性減排目標(biāo)10%進(jìn)行分組，繪制不同約束性減排目標(biāo)下工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2去除率的變化趨勢(shì) （如圖6所示）?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是工業(yè)SO2產(chǎn)生量，還是工業(yè)SO2去除率，兩個(gè)地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢(shì)基本保持一致；進(jìn)入 “十一五”規(guī)劃后，兩個(gè)地區(qū)仍逐年增加，但相比于減排目標(biāo)較低的地區(qū)，減排目標(biāo)較高的地區(qū)工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2去除率增速更快，尤其是工業(yè)SO2去除率還反超減排目標(biāo)較低地區(qū)的水平。考慮到污染物排放量由產(chǎn)生量與去除率共同決定，結(jié)合典型事實(shí)1，可以得出減排目標(biāo)較高地區(qū)的減排效果主要仍來自于末端治理，即提升去除率。

圖6 不同約束性目標(biāo)地區(qū)工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2去除率的變化趨勢(shì) (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實(shí)依據(jù)，本文提出假設(shè)4:

假設(shè)4:“十一五”期間的SO2減排成效主要得益于末端治理。

三、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)選取

（一）研究設(shè)計(jì)與計(jì)量模型

從前面的典型事實(shí)可以看出，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃使SO2排放在時(shí)間和空間上均發(fā)生顯著變異，時(shí)間上首次實(shí)施約束性減排使SO2絕對(duì)減排，空間上實(shí)施地區(qū)差異化的約束性減排目標(biāo)而使各地區(qū)呈現(xiàn)差別迥異的減排特征。同時(shí)，各地區(qū)約束性減排目標(biāo)的設(shè)定主要由中央政府決定[23]，受地區(qū)決策的影響較小，因此具備一定的隨機(jī)性，可以說是一次良好的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)。目前，有越來越多的文獻(xiàn)利用這一點(diǎn)，使用倍差法對(duì) “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃展開各類評(píng)估[10][11][14][15][19][20]。不同于之前的文獻(xiàn)，本文不僅想識(shí)別 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排效應(yīng)，還想捕捉在中央 “加碼壓力”或目標(biāo)完成意愿的影響下，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排特征，以探尋 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理究竟如何促進(jìn)污染減排。于是，本文根據(jù)典型事實(shí)1—3，構(gòu)建了三組與環(huán)保目標(biāo)治理有關(guān)的基準(zhǔn)回歸模型:

其中，下標(biāo)i表示29個(gè)省份，t表示年份，ui t表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。被解釋變量y表示各省份全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量，同時(shí)為確保被解釋變量選取的穩(wěn)健性，本文還將使用人均全行業(yè)SO2排放量和人均工業(yè)SO2排放量。在核心解釋變量中，post為虛擬變量，當(dāng)年份處于 “十一五”期間 （2006—2010年）時(shí)為1，處于 “十五”期間 （2001—2005年）時(shí)為0；在模型 （1）中，reg表示各省份 “十一五”規(guī)劃SO2的減排目標(biāo)，用中央設(shè)定減排目標(biāo)度量，與post進(jìn)行交互，其回歸系數(shù)表示 “十一五”規(guī)劃在不同約束性目標(biāo)下SO2減排效應(yīng)的差異；在模型 （2）中，diff表示各省份 “十一五”規(guī)劃SO2減排的央地目標(biāo)差異，用中央設(shè)定減排目標(biāo)與地方設(shè)定減排目標(biāo)的差值除以地方設(shè)定減排目標(biāo)度量①需要說明的，對(duì)于未明確設(shè)定減排目標(biāo)的省份，本文認(rèn)為其沒有受到來自中央的 “加碼壓力”，具體理由如典型事實(shí)2，因此將其diff設(shè)為0。此外，云南設(shè)定減排目標(biāo)為SO2增加量不超過10%，很難準(zhǔn)確定義其 “加碼壓力”，因此在該組回歸中將不予考慮。，與post進(jìn)行交互，其回歸系數(shù)表示 “十一五”規(guī)劃在不同央地目標(biāo)差異下SO2減排效應(yīng)的差異；在模型 （3）中，beyond表示各省份 “十一五”規(guī)劃SO2的目標(biāo)完成意愿，用實(shí)際減排率與中央設(shè)定減排目標(biāo)的差值度量，與post進(jìn)行交互，其回歸系數(shù)表示“十一五”規(guī)劃在不同目標(biāo)完成意愿下SO2減排效應(yīng)的差異。

同時(shí)，為剔除其他因素可能對(duì)識(shí)別 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃減排效應(yīng)的干擾，本文引入省級(jí)層面控制變量X，具體包括地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、重工業(yè)比重。此外，還將控制省份固定效應(yīng) （δi）和年份固定效應(yīng) （ηt），為防止共線性，不再單獨(dú)引入是否為 “十一五”期間的時(shí)間虛擬變量post以及約束性目標(biāo)reg、央地目標(biāo)差異diff、目標(biāo)完成意愿beyond等省份固定變量。

（二）變量設(shè)定與數(shù)據(jù)來源

本文選取2001—2010年全國(guó)29個(gè)省份的平衡面板數(shù)據(jù)，由于西藏、青海缺失數(shù)據(jù)較多，這里不予考慮。各類數(shù)據(jù)來自2001—2010年 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境年鑒》和 《中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)》。根據(jù)以上模型設(shè)定的介紹，本文對(duì)被解釋變量、核心解釋變量、控制變量，以及隨后的機(jī)制分析所需變量的設(shè)定如表2所示。

表2 變量解釋

本文對(duì)所用各類變量進(jìn)行以下數(shù)據(jù)處理。其一，價(jià)格平減。使用2001年GDP與2002—2010年GDP指數(shù)，得到以2001年為基期的不變價(jià)GDP；使用2001—2010年固定資產(chǎn)投資指數(shù)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”環(huán)保投資、工業(yè)污染源治理投資、環(huán)境污染治理投資、固定資產(chǎn)投資進(jìn)行價(jià)格平減，以得到以2001年為基期的不變價(jià)變量。其二，部分變量的計(jì)算。由于 《中國(guó)環(huán)境年鑒》未對(duì)2001—2010年工業(yè)SO2產(chǎn)生量數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，使用公式 “污染產(chǎn)生量＝污染排放量＋污染去除量”進(jìn)行計(jì)算；環(huán)境污染治理投資包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資與建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資三大部分，但考慮到城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要用于燃?xì)?、集中供熱、排水、園林綠化與市容環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)，因此可以不納入本文探討的環(huán)保投資中[27]，為此本文加總工業(yè)污染源治理投資與建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”環(huán)保投資得到環(huán)境污染治理投資；累計(jì)環(huán)境規(guī)章數(shù)和行政法規(guī)數(shù)由本文根據(jù)各年新增數(shù)據(jù)累計(jì)計(jì)算得到。其三，缺失值填補(bǔ)。本文使用線性插值法對(duì)于極少量缺失值進(jìn)行填補(bǔ)。通過以上這些數(shù)據(jù)處理，得到各類變量的描述性統(tǒng)計(jì) （如表3所示）。

表3 各類變量的統(tǒng)計(jì)描述

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）環(huán)保目標(biāo)治理促進(jìn)污染減排的整體分析

1.基準(zhǔn)回歸。本文根據(jù)模型 （1）、（2）、（3）所示的倍差法，首先給出 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的整體效應(yīng)結(jié)果 （如表4所示）。根據(jù) （2）列，隨著約束性目標(biāo)的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會(huì)得到顯著提高。根據(jù) （4）列，隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會(huì)得到顯著提高。根據(jù) （6）列，隨著目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會(huì)得到顯著提高。典型事實(shí)1、2、3均得到實(shí)證驗(yàn)證。

表4 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

2.事件分析。一方面為檢驗(yàn)基準(zhǔn)回歸是否滿足共同趨勢(shì)檢驗(yàn)，另一方面為識(shí)別 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的時(shí)間效應(yīng)，本文進(jìn)一步將約束性目標(biāo)reg、央地目標(biāo)差異diff、目標(biāo)完成意愿beyond等省份固定變量分別與各事件時(shí)間點(diǎn)的虛擬變量進(jìn)行交互，開展事件分析。本文選取的時(shí)間范圍是2001—2010年，所以 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的事件時(shí)間τ取值范圍為 [－5，4]，構(gòu)建模型如下:

其中，yearτ是虛擬變量，依次與約束性目標(biāo)reg、央地目標(biāo)差異diff、目標(biāo)完成意愿beyond進(jìn)行交互。本文以政策開始前一年2005年為基期，因此τ不等于－1，回歸系數(shù)ατ表示與2005年相比，τ時(shí)間地區(qū)排放差異是否發(fā)生顯著變化。因此，如果在τ為 [－5，－2]時(shí)，回歸系數(shù)ατ不顯著，則滿足共同趨勢(shì)假設(shè)，反之，不滿足。圖7所示為 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的事件分析。不難發(fā)現(xiàn)，在區(qū)分中央 “加碼壓力”和目標(biāo)完成意愿的回歸中，政策前的地區(qū)排放差異不隨時(shí)間發(fā)生顯著變化，滿足倍差法的共同趨勢(shì)假設(shè)①在區(qū)分中央 “加碼壓力”的回歸中，2001年的回歸系數(shù)同樣是顯著的，這是由于圖8顯示的是置信區(qū)間為95%的結(jié)果，實(shí)際上該回歸系數(shù)在顯著性水平為10%時(shí)是不顯著的。；在區(qū)分約束性目標(biāo)的回歸中，結(jié)果并非完美，2001—2002年未能通過共同趨勢(shì)檢驗(yàn)，這有可能導(dǎo)致前面基準(zhǔn)回歸的減排效應(yīng)被高估，為此本文采用工具變量法回歸，也在穩(wěn)健性部分剔除這兩年重新回歸。觀察政策實(shí)施后的減排效應(yīng)可以發(fā)現(xiàn)，隨著約束性目標(biāo)、中央 “加碼壓力”和目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會(huì)逐年增強(qiáng)，尤其是在區(qū)分約束性目標(biāo)與目標(biāo)完成意愿的回歸中，減排效應(yīng)基本是逐年顯著加強(qiáng)。

圖7 事件分析結(jié)果

3.內(nèi)生性問題。各個(gè)地區(qū)所面臨的約束性減排目標(biāo)最終由中央批復(fù)，各省自主設(shè)定的目標(biāo)值與中央批復(fù)的有較大差異，因此環(huán)保目標(biāo)治理具備一定的隨機(jī)性。盡管如此，目標(biāo)編制過程中各個(gè)地區(qū)也參與了本省約束性減排目標(biāo)的制定，只是中央批復(fù)的目標(biāo)受地區(qū)決策的影響較小。這依然說明了減排目標(biāo)的設(shè)立可能具有一定的自選擇性，本文參考余泳澤等[28]的做法，采用各省份的河流密度 （取自然對(duì)數(shù)）與post交互作為約束性目標(biāo)、中央加碼壓力以及超額完成意愿的工具變量。河流密度數(shù)據(jù)來自曹衛(wèi)斌等[29]的測(cè)算結(jié)果，用各地區(qū)河流和渠道的總長(zhǎng)度與行政區(qū)面積和水域面積之差的比值表示。選用河流密度作為工具變量具有一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù):在相關(guān)性方面，企業(yè)在河流密度大的地區(qū)享有更低的交通運(yùn)輸成本，因此河流密度越大的地區(qū)越能夠吸引企業(yè)入駐，從而具有數(shù)量和規(guī)模更為龐大的生產(chǎn)活動(dòng)與污染行為，也同樣更有可能被中央施行更為嚴(yán)格的環(huán)境治理手段。而地區(qū)的河流密度是一個(gè)自然地理指標(biāo)，不會(huì)通過影響其他變量而影響到當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)活動(dòng)與污染活動(dòng)，滿足工具變量的外生性假設(shè)條件[28][30]。

從表5的估計(jì)結(jié)果來看，河流密度工具變量在不同約束性目標(biāo)、不同中央加碼壓力和不同目標(biāo)完成意愿模型下的第一階段Kleibergen-Paaprk Wald F統(tǒng)計(jì)量 （即KP-Wald F統(tǒng)計(jì)量）分別為66.83、16.51、31.68，均明顯大于Stock等[31]審定的10%偏誤水平下的臨界值16.39，說明不存在弱工具變量問題。同時(shí)，第二階段回歸結(jié)果顯示估計(jì)系數(shù)均通過了5%的顯著性檢驗(yàn)。

表5 工具變量回歸結(jié)果

4.穩(wěn)健性檢驗(yàn)。結(jié)合表4基準(zhǔn)回歸和圖6事件分析的結(jié)果，可以看出 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃存在顯著的減排效應(yīng)。為確?；貧w結(jié)果的穩(wěn)健性，本文分別進(jìn)行以下三類穩(wěn)健性檢驗(yàn)①限于篇幅，正文中不匯報(bào)穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果。如有需要，可通過郵件向作者索取。。

其一，替換被解釋變量為人均排放量。中國(guó)各省份之間體量相差較大，在本文考慮的29個(gè)省份中，2010年常住人口最多的廣東是寧夏的16.6倍。因此，使用全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的絕對(duì)量作為被解釋變量，有可能會(huì)影響 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃減排效應(yīng)的精準(zhǔn)估計(jì)。為此，本文使用人均SO2排放總量和人均工業(yè)SO2排放量進(jìn)行回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)隨著約束性目標(biāo)、中央 “加碼壓力”和目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排效應(yīng)均會(huì)顯著增強(qiáng)，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致，這說明本文得出 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃存在顯著的減排效應(yīng)，并不依賴于被解釋變量的選擇。

其二，剔除并行政策影響。在2001—2010年，存在2001年12月份加入WTO、2002年SO2排放權(quán)交易試點(diǎn)等并行政策，這均有可能直接或間接影響到SO2排放，并干擾對(duì) “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃減排效應(yīng)的識(shí)別。正如前面的事件分析顯示，在區(qū)分約束性目標(biāo)的回歸中2001—2002年沒有通過共同趨勢(shì)檢驗(yàn)。為此，本文將樣本時(shí)間縮短為2003—2010年進(jìn)行回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)除對(duì)工業(yè)SO2排放量的區(qū)分中央 “加碼壓力”的回歸不顯著外，其他結(jié)果均與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致，整體上支持環(huán)保目標(biāo)治理存在顯著的減排效應(yīng)。

其三，剔除未明確設(shè)定減排目標(biāo)的省份。在基準(zhǔn)回歸中，本文認(rèn)為未明確設(shè)定減排目標(biāo)省份沒有受到來自中央的 “加碼壓力”，并將其央地目標(biāo)差異diff設(shè)為0，這是否會(huì)影響到回歸結(jié)果？為此，本文剔除未明確設(shè)定減排目標(biāo)的省份進(jìn)行回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)三組回歸均對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量呈現(xiàn)顯著負(fù)向影響，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致，支持環(huán)保目標(biāo)治理存在顯著的減排效應(yīng)。

（二）環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的典型特征:末端治理還是源頭治理？

通過以上的整體分析，可以發(fā)現(xiàn) “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃存在顯著的減排效應(yīng)，即約束性目標(biāo)越高、中央 “加碼壓力”越大、目標(biāo)完成意愿越強(qiáng)，越有助于減排。那么，這種中國(guó)式減排的典型特征是什么，是否扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的末端治理模式，加強(qiáng)預(yù)防性的源頭治理？事實(shí)上，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃尤其強(qiáng)調(diào)污染減排的環(huán)節(jié)，特別是源頭治理的重要性，比如在 《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（國(guó)函 [2006]70號(hào)）中明確提出 “從源頭上減少污染”。為此，本文從末端治理與源頭治理兩個(gè)角度，揭示 “十一五”規(guī)劃目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的典型特征。需要說明的是，由于年鑒中僅公布工業(yè)層面的SO2排放量和SO2去除量，因此該部分分析只能面向工業(yè)?？紤]到工業(yè)是SO2排放的主要部門，對(duì)其進(jìn)行分析具有很強(qiáng)的代表性，不影響本文對(duì)目標(biāo)治理下中國(guó)式減排特征的剖析。同時(shí)，年鑒中還公布出工業(yè)燃料燃燒與工業(yè)生產(chǎn)工藝兩個(gè)階段①工業(yè)燃料燃燒階段是工業(yè)SO2排放的主要環(huán)節(jié)，2010年全國(guó)工業(yè)燃料燃燒階段SO2排放量占比高達(dá)84.2%。的相關(guān)數(shù)據(jù)，有利于本文深入探討 “十一五”規(guī)劃目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的源頭治理與末端治理表現(xiàn)。

污染物排放水平主要由產(chǎn)生量和處理量共同決定。比如SO2排放量度量企業(yè)從廠區(qū)排放到外部的全部污染量，SO2產(chǎn)生量反映企業(yè)在生產(chǎn)過程中經(jīng)環(huán)保技術(shù)等源頭治理方式所產(chǎn)生的污染量，SO2處理量則反映企業(yè)針對(duì)SO2產(chǎn)生量利用脫硫設(shè)施等末端治理方式處理的污染量。為了探究環(huán)保目標(biāo)治理在源頭端與末端治理的貢獻(xiàn)，本文將SO2排放量分解為SO2產(chǎn)生量與SO2排放率的乘積，前者可以表示污染的源頭治理狀況，后者可以反映污染的末端治理狀況，繼而能夠分別考察環(huán)保目標(biāo)治理減排效應(yīng)進(jìn)行源頭與末端貢獻(xiàn)分解。

表6給出以工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2排放率為被解釋變量的回歸結(jié)果。根據(jù)表6，比較不同約束性目標(biāo)下源頭治理與末端治理的減排貢獻(xiàn)。在其他條件不變的情況下，約束性目標(biāo)每提高1%，工業(yè)SO2顯著減排2.1%，其中工業(yè)SO2產(chǎn)生量顯著降低0.9%，工業(yè)SO2排放率顯著降低1.2%。減排效應(yīng)中有57.0% （－0.0122/－0.0214）來自于末端治理，43.0% （－0.0093/－0.0214）來自于源頭治理。同時(shí)，可以得出工業(yè)燃料燃燒階段以源頭治理為主，源頭治理貢獻(xiàn)達(dá)到56.6% （－0.0124/－0.0219）；工業(yè)生產(chǎn)工藝階段以末端治理為主，末端治理貢獻(xiàn)高達(dá)91.9% （－0.0194/－0.0211）。

表6 環(huán)保目標(biāo)治理下源頭治理與末端治理的減排貢獻(xiàn)

比較不同中央 “加碼壓力”下源頭治理與末端治理的減排貢獻(xiàn)。在其他條件不變的情況下，中央 “加碼壓力”每提高一個(gè)單位，工業(yè)SO2顯著減排5.5%，其中工業(yè)SO2產(chǎn)生量降低4.2%，工業(yè)SO2排放率降低1.3%，但不顯著。減排效應(yīng)中有76.7% （－0.0419/－0.0546）來自于源頭治理，23.3% （－0.0127/－0.0546）來自于末端治理。同時(shí)，可以得出工業(yè)燃料燃燒階段和工業(yè)生產(chǎn)工藝階段均以源頭治理為主，貢獻(xiàn)分別達(dá)到78.9% （－0.0516/－0.0654）、85.6%（－0.0303/－0.0354）。

比較不同目標(biāo)完成意愿下源頭治理與末端治理的減排貢獻(xiàn)。在其他條件不變的情況下，目標(biāo)完成意愿每提高1%，工業(yè)SO2顯著減排1.9%，其中工業(yè)SO2產(chǎn)生量顯著降低0.8%，工業(yè)SO2排放率顯著降低1.0%。減排效應(yīng)中有45.0% （－0.00837/－0.0186）來自于源頭治理，58.6%（－0.0102/－0.0174）來自于末端治理。同時(shí)，可以得出工業(yè)燃料燃燒階段以源頭治理為主，源頭治理貢獻(xiàn)達(dá)到66.7% （－0.0116/－0.0174）；工業(yè)生產(chǎn)工藝階段以末端治理為主，其源頭治理甚至沒有出現(xiàn)減排效應(yīng)。

（三）環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的動(dòng)力源泉:投資驅(qū)動(dòng)還是監(jiān)管約束？

前文的分析表明，當(dāng)一個(gè)省份受中央設(shè)定目標(biāo) “加碼壓力”或有著較強(qiáng)目標(biāo)完成意愿時(shí)，會(huì)努力強(qiáng)化源頭治理，并以其為主導(dǎo)。那么，支撐這一結(jié)論的背后間接機(jī)制是什么？事實(shí)上，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃在強(qiáng)調(diào)治理投資的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管約束的重要性，比如在 《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（國(guó)函 [2006]70號(hào)）中明確提出 “要制訂實(shí)施方案，落實(shí)工程措施和資金，嚴(yán)格實(shí)行排污許可證管理，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，加大對(duì)各種違法排污行為的監(jiān)督查處力度”。為此，本文從環(huán)保投資與環(huán)保監(jiān)管兩個(gè)角度，采取間接機(jī)制分析手段，剖析 “十一五”規(guī)劃目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的動(dòng)力源泉。

1.投資驅(qū)動(dòng)在環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排中的貢獻(xiàn):“拉之有效”？環(huán)保投資驅(qū)動(dòng)是一種傳統(tǒng)有效的改善環(huán)境污染方式[27][32][33]，類似于投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，環(huán)保投資會(huì)拉動(dòng)污染物減排，并且不同環(huán)保投資會(huì)對(duì)污染物減排形成不同拉力。作為源頭治理的主要投資，建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”環(huán)保投資具有典型的事前治理特征，要求污染防治設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，本文以此作為預(yù)防性投入反映源頭治理的環(huán)保投資。作為末端治理的主要投資，工業(yè)污染源治理投資具有典型的事后治理特征，用于工業(yè)大氣污染、水污染、固體廢棄物等污染物治理投資，本文以此作為補(bǔ)償性投入反映末端治理的環(huán)保投資。

同時(shí)，在環(huán)保投資規(guī)模有限的情況下，提高環(huán)保投資效率是環(huán)保投資驅(qū)動(dòng)減排的一項(xiàng)重要內(nèi)容，反映環(huán)保投資驅(qū)動(dòng)的質(zhì)量。因此，為捕捉環(huán)保投資驅(qū)動(dòng)在 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃中的減排貢獻(xiàn)，需要綜合環(huán)保投資規(guī)模與環(huán)保投資效率兩個(gè)角度，在 “量”和 “質(zhì)”上進(jìn)行全面評(píng)估。為此，本文分別用環(huán)境治理投資額、建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”環(huán)保投資、工業(yè)污染源治理投資反映環(huán)保投資規(guī)模，用單位環(huán)境治理投資額排放量、單位建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”環(huán)保投資產(chǎn)生量、單位工業(yè)污染源治理投資去除量反映環(huán)保投資效率，依次對(duì)其進(jìn)行回歸，結(jié)果如表7所示。

表7 環(huán)保目標(biāo)治理下投資驅(qū)動(dòng)的減排貢獻(xiàn)

根據(jù)表7，隨著約束性目標(biāo)的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃沒有顯著影響到環(huán)保投資的 “量”，但會(huì)通過末端治理投資的 “質(zhì)”提升環(huán)保投資的 “質(zhì)”，即顯著提高單位工業(yè)污染源治理投資去除量，進(jìn)而顯著降低單位環(huán)境治理投資額排放量；隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃通過末端治理投資的 “量”和 “質(zhì)”降低環(huán)保投資的 “量”，即顯著降低工業(yè)污染源治理投資并提高單位工業(yè)污染源治理投資去除量，進(jìn)而顯著降低環(huán)境治理投資額；隨著目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃會(huì)通過末端治理投資的 “量”和 “質(zhì)”提升環(huán)保投資的 “質(zhì)”，即顯著提高單位工業(yè)污染源治理投資去除量并降低工業(yè)污染源治理投資，進(jìn)而顯著降低單位環(huán)境治理投資額排放量。

而對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”環(huán)保投資的 “量”和 “質(zhì)”，無論是在更高的約束性目標(biāo)、更高的中央 “加碼”壓力還是更高的目標(biāo)完成意愿下，均不發(fā)生顯著變化。結(jié)合上文對(duì)于工業(yè)污染源治理投資的分析，本文發(fā)現(xiàn)源頭治理并未能得到激活，環(huán)保目標(biāo)治理未能引致地方政府從 “源頭上減少污染”。環(huán)保目標(biāo)治理對(duì)SO2減排仍以末端治理為主與中國(guó)偏向末端的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)有關(guān)，目標(biāo)治理促進(jìn)了末端治理投資的 “質(zhì)”的提升進(jìn)而促進(jìn)了污染減排，尤其當(dāng)提高中央 “加碼壓力”或目標(biāo)完成意愿時(shí)，甚至能做到成本低、效率高的投資雙贏。

2.監(jiān)管約束在環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排中的貢獻(xiàn):“管之有道”？改革開放以來，中國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列中央與地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，逐漸形成具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，這也成為實(shí)施環(huán)境政策的重要保障[34][35]。因此，為識(shí)別環(huán)保監(jiān)管約束在目標(biāo)治理下中國(guó)式減排中的貢獻(xiàn)，本文分別從地方環(huán)保立法與地方環(huán)保執(zhí)法兩個(gè)方面進(jìn)行全面評(píng)估。參考包群等[30]的做法，地方環(huán)保立法分別使用地方環(huán)保法規(guī)累計(jì)頒布數(shù)和地方環(huán)保行政規(guī)章累計(jì)頒布數(shù)表示，前者由地方人民代表大會(huì)制定，后者由地方人民政府制定，兩者所具有的法律效力有所差異，環(huán)保行政規(guī)章因立法執(zhí)法的靈活性更受地方青睞，兩者相結(jié)合能很好反映地方對(duì)約束性減排的法律法規(guī)力度；地方環(huán)保執(zhí)法分別使用單位GDP環(huán)境行政處罰案件數(shù)和單位被征收企業(yè)排污費(fèi)表示。對(duì)其依次進(jìn)行回歸，結(jié)果如表8所示。

表8 環(huán)保目標(biāo)治理下監(jiān)管約束的減排貢獻(xiàn)

根據(jù)表8，除在中央 “加碼壓力”的回歸中，地方環(huán)保行政規(guī)章累計(jì)頒布數(shù)和單位GDP環(huán)境行政處罰案件數(shù)會(huì)得到顯著增加外，其他結(jié)果均顯示 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)地方環(huán)保立法和地方環(huán)保執(zhí)法沒有顯著的改善效果。因此，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃未能使中國(guó)根治環(huán)保法律法規(guī)不完備、執(zhí)法低效的頑疾，只有當(dāng)中央實(shí)施 “加碼壓力”時(shí)才會(huì)起到作用，相比于環(huán)保投資驅(qū)動(dòng)而言，環(huán)保監(jiān)督約束還不是 “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的主要減排渠道。

五、進(jìn)一步分析

（一）環(huán)保目標(biāo)治理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

本文不僅從宏觀層面剖析環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的特征與源泉，還從市場(chǎng)規(guī)模和企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的視角分析了環(huán)保目標(biāo)治理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在市場(chǎng)規(guī)模方面，本文使用新增工業(yè)企業(yè)單位數(shù)量和新增重污染工業(yè)企業(yè)數(shù)量表征市場(chǎng)規(guī)模的變動(dòng)。具體地，依據(jù) 《中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)》中企業(yè)開業(yè)年份來確定該企業(yè)是否為新增企業(yè)。對(duì)于重污染企業(yè)，首先依據(jù)環(huán)境保護(hù)部 （現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部于2010年共同發(fā)布的 《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》確定了六個(gè)二氧化硫排放重污染二位數(shù)行業(yè)，再依據(jù)企業(yè)的成立年份以及所屬行業(yè)確認(rèn)是否為新增重污染企業(yè)，最后分省份加總計(jì)數(shù)得到各省市新增重污染企業(yè)數(shù)量數(shù)據(jù)。在基準(zhǔn)回歸模型的基礎(chǔ)上，將被解釋變量替換為新增企業(yè)數(shù)量和新增重污染企業(yè)數(shù)量，用以分析環(huán)保目標(biāo)治理對(duì)市場(chǎng)規(guī)模的影響。

對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的評(píng)估，將是否為重污染行業(yè)虛擬變量與三組環(huán)保目標(biāo)治理核心交互項(xiàng)交互，再納入政策的二元交互項(xiàng)，構(gòu)造了飽和的三重差分模型，分析環(huán)保目標(biāo)治理是否對(duì)重污染企業(yè)與非重污染企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效造成差異性影響。由于模型中納入了行業(yè)與年份的交互固定效應(yīng)吸收了行業(yè)與年份的二重交互項(xiàng)，納入了企業(yè)固定效應(yīng)吸收了目標(biāo)治理一元變量、企業(yè)重污染行業(yè)虛擬變量以及兩者的交互項(xiàng)，故在模型中將這些變量刪去，同時(shí)引入了企業(yè)層面的控制變量Z（包括企業(yè)年齡、企業(yè)年齡的平方項(xiàng)、固定資產(chǎn)凈值、企業(yè)從業(yè)人數(shù)、主營(yíng)業(yè)務(wù)成本、管理費(fèi)用），最終模型構(gòu)建如下。

表9的回歸結(jié)果表明，除了中央 “加碼壓力”的提高對(duì)工業(yè)企業(yè)數(shù)量有顯著負(fù)向作用，其他兩類環(huán)保目標(biāo)治理并未對(duì)工業(yè)企業(yè)市場(chǎng)規(guī)模造成顯著影響。在重污染行業(yè)方面，隨著約束性目標(biāo)的提高、中央 “加碼壓力”的提高以及目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃均會(huì)顯著降低各省新增重污染企業(yè)的數(shù)量，這說明針對(duì)二氧化硫的環(huán)保目標(biāo)治理影響到了相關(guān)污染行業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模。進(jìn)一步采用三重差分法估計(jì)環(huán)保目標(biāo)治理對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響發(fā)現(xiàn)，在更高的約束性目標(biāo)和更高的目標(biāo)完成意愿下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效在經(jīng)濟(jì)顯著性和統(tǒng)計(jì)顯著性上均不顯著。而更高的中央 “加碼壓力”會(huì)導(dǎo)致重污染企業(yè)的總產(chǎn)值降低，經(jīng)濟(jì)績(jī)效受到負(fù)面影響。這說明只要中央 “加碼壓力”適度，環(huán)保目標(biāo)治理在逼迫地方減排的同時(shí)并不會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效帶來太大的不良影響。

表9 環(huán)保目標(biāo)治理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

（二）環(huán)保目標(biāo)治理的空間溢出效應(yīng)

污染在地理空間上存在一定的集聚現(xiàn)象，污染產(chǎn)業(yè)趨向于向環(huán)境規(guī)制較弱的地區(qū)集聚。各地區(qū)環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行的差異性給污染企業(yè)提供了通過跨地區(qū)轉(zhuǎn)移回避環(huán)境治理的空間，本地的高規(guī)制將造成周邊地區(qū)污染加劇。聚焦COD排放的文獻(xiàn)便發(fā)現(xiàn)，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃雖然能顯著降低當(dāng)?shù)氐奈廴舅絒15]，但卻會(huì)加劇地區(qū)之間的跨界污染[16][17]。作為一種以目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)的環(huán)保目標(biāo)治理不僅對(duì)各地實(shí)行強(qiáng)力的目標(biāo)考核，還會(huì)促使地方政府形成同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)。一方面，本地較好的環(huán)境表現(xiàn)會(huì)對(duì)鄰近的城市形成標(biāo)桿激勵(lì)，產(chǎn)生示范效應(yīng)，強(qiáng)化鄰近地區(qū)的治污努力。另一方面，本地較強(qiáng)的目標(biāo)治理政策可能也會(huì)有政策上的溢出，導(dǎo)致鄰近地區(qū)的低污染排放。為了識(shí)別環(huán)保目標(biāo)治理下污染的溢出效應(yīng)，本文運(yùn)用空間雙重差分的方法估計(jì)了環(huán)保目標(biāo)治理對(duì)周邊省市的空間溢出效應(yīng)。具體地，基于省市間的鄰接關(guān)系設(shè)置了0－1空間權(quán)重矩陣，即假設(shè)環(huán)保目標(biāo)治理不僅會(huì)影響本地區(qū)的污染治理，而且還會(huì)對(duì)鄰近省市產(chǎn)生空間溢出效應(yīng)。通過在基準(zhǔn)回歸模型中加入環(huán)保目標(biāo)治理和其他控制變量的滯后項(xiàng)，建立如下空間杜賓模型（Spatial Dubin Model，SDM），此處以不同約束性目標(biāo)下的模型為例:

如表10所示。W*reg×post表示不同約束性目標(biāo)的空間溢出效應(yīng)，其回歸系數(shù)顯著為負(fù)，這說明約束性目標(biāo)治理不僅對(duì)本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，其空間溢出效應(yīng)還對(duì)鄰地工業(yè)二氧化硫排放具有負(fù)向作用，即相鄰省市的約束性目標(biāo)增加會(huì)使得本地區(qū)的二氧化硫有所下降，起到示范和模仿的作用。而在不同的約束性目標(biāo)下，Spatialrho空間自回歸系數(shù)并不顯著，說明在不同約束性目標(biāo)下周圍地區(qū)的二氧化硫排放并未影響到本地區(qū)的二氧化硫排放。

表10 環(huán)保目標(biāo)治理的空間溢出效應(yīng)

W*diff×post表示不同中央 “加碼壓力”的空間溢出效應(yīng)，其回歸系數(shù)顯著為負(fù)，這說明中央 “加碼壓力”不僅對(duì)本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，其空間溢出效應(yīng)還對(duì)鄰地工業(yè)二氧化硫排放具有負(fù)向作用，即相鄰省市的中央 “加碼壓力”增加會(huì)使得本地區(qū)的二氧化硫有所下降，起到良好的示范和模仿作用。Spatialrho空間自回歸系數(shù)顯著為正，說明在不同中央 “加碼壓力”下周圍地區(qū)的二氧化硫排放會(huì)影響本地區(qū)的二氧化硫排放，呈現(xiàn)明顯的空間集聚現(xiàn)象。

W*beyond×post表示不同目標(biāo)完成意愿的空間溢出效應(yīng)，其回歸系數(shù)并不顯著，這說明目標(biāo)完成意愿僅對(duì)本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，不具有空間溢出效應(yīng)。Spatialrho空間自回歸系數(shù)并不顯著，說明在不同目標(biāo)完成意愿下周圍地區(qū)二氧化硫排放并未影響到本地區(qū)的二氧化硫排放。

（三）環(huán)保目標(biāo)治理的協(xié)同減排效應(yīng)

從圖1可以看出，工業(yè)煙 （粉）塵排放量在 “十一五”期間進(jìn)入一個(gè)快速下降的區(qū)間，這是否與同為大氣污染物的SO2排放被實(shí)施約束性目標(biāo)有關(guān)？換而言之，對(duì)SO2排放實(shí)施約束性目標(biāo)是否存在對(duì)其他污染物的協(xié)同減排效應(yīng)？根據(jù)環(huán)境保護(hù)部 （現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）于2010年共同發(fā)布的 《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》，電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等四個(gè)二位數(shù)行業(yè)是工業(yè)SO2排放與工業(yè)煙塵排放的共同大戶，分別占其排放量的79.7%、77.7%，非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)是工業(yè)SO2排放與工業(yè)粉塵排放的共同大戶，占工業(yè)粉塵排放量的62.2%。因此，從污染源角度來看，對(duì)SO2排放實(shí)施約束性目標(biāo)有可能對(duì)工業(yè)煙 （粉）塵排放產(chǎn)生出協(xié)同減排效應(yīng)。

圖8給出以全國(guó)約束性減排目標(biāo)10%分組，不同地區(qū)工業(yè)煙 （粉）塵排放的變化趨勢(shì)，從圖中可以看出兩類地區(qū)在 “十五”期間均先降后升再降，變化趨勢(shì)基本一致，進(jìn)入 “十一五”規(guī)劃后，兩類地區(qū)均開始逐年減少，但相比于減排目標(biāo)較低的地區(qū)，減排目標(biāo)較高的地區(qū)下降更快。進(jìn)一步，表11給出對(duì)工業(yè)煙 （粉）塵排放量的協(xié)同減排檢驗(yàn)。不難發(fā)現(xiàn)，隨著約束性目標(biāo)的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)工業(yè)煙 （粉）塵排放量、工業(yè)煙塵排放量和工業(yè)粉塵排放量的減排效應(yīng)均會(huì)得到顯著提高。因此，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃面向SO2實(shí)施約束性目標(biāo)，會(huì)對(duì)工業(yè)煙 （粉）塵排放量產(chǎn)生出顯著的協(xié)同減排效應(yīng)。同樣，這種協(xié)同減排也以末端治理為主，末端治理的貢獻(xiàn)在工業(yè)煙 （粉）塵、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵中分別達(dá)到66.8% （－0.0173/－0.0259）、75.7% （－0.0174/－0.0230）與53.0% （－0.0149/－0.0281）。

圖8 不同約束性目標(biāo)地區(qū)工業(yè)煙 (粉)塵排放量的變化趨勢(shì)

表11 環(huán)保目標(biāo)治理的協(xié)同減排效應(yīng)

六、結(jié)論與政策啟示

以五年規(guī)劃為代表的目標(biāo)治理是中國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度創(chuàng)新，尤其是 “十一五”規(guī)劃首次實(shí)施約束性減排目標(biāo)計(jì)劃，取得歷次五年計(jì)劃 （規(guī)劃）中最好的減排效果，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要里程碑。因此，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃是識(shí)別環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的最佳選擇。為此，本文使用2001—2010年全國(guó)29個(gè)省份的平衡面板數(shù)據(jù)，采用倍差法識(shí)別 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)治理下中國(guó)式減排的典型特征與動(dòng)力源泉。本文發(fā)現(xiàn):

1.整體而言，隨著約束性目標(biāo)、中央 “加碼壓力”和目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量均呈現(xiàn)出顯著的減排效應(yīng)，尤其在受到中央“加碼壓力”時(shí)，減排效應(yīng)會(huì)更為明顯。該結(jié)果得到一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)的支持。

2.減排特征方面，本文從末端治理與源頭治理兩個(gè)角度進(jìn)行揭示，研究發(fā)現(xiàn) “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排主要以末端治理為主，唯有中央對(duì)地方實(shí)施 “加碼壓力”才會(huì)使減排向源頭治理傾斜。具體而言，隨著約束性目標(biāo)和目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃對(duì)工業(yè)SO2減排與工業(yè)生產(chǎn)工藝階段SO2減排以末端治理為主，對(duì)工業(yè)燃料燃燒階段SO2減排以源頭治理為主，但隨著中央 “加碼壓力”的提高，對(duì)工業(yè)SO2減排、工業(yè)生產(chǎn)工藝階段SO2減排、工業(yè)燃料燃燒階段SO2減排均會(huì)以源頭治理為主，所有環(huán)節(jié)完成從偏向末端治理轉(zhuǎn)向重視源頭治理轉(zhuǎn)變，由此取得更大的減排成效。

3.減排源泉方面，本文從環(huán)保投資與環(huán)保監(jiān)管兩個(gè)角度進(jìn)行剖析，研究發(fā)現(xiàn) “十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃的減排主要依靠環(huán)保投資效率的改善，唯有中央對(duì)地方實(shí)施 “加碼壓力”才會(huì)提高環(huán)保監(jiān)管的約束力。具體而言，隨著約束性目標(biāo)、目標(biāo)完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃會(huì)通過改善末端治理投資的 “質(zhì)”提升整個(gè)環(huán)保投資的效率，而隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標(biāo)計(jì)劃會(huì)顯著改善地方環(huán)保立法與地方環(huán)保執(zhí)法，分別增加地方環(huán)保行政規(guī)章累計(jì)頒布數(shù)和單位GDP環(huán)境行政處罰案件數(shù)。

4.拓展分析方面，本文分析環(huán)保目標(biāo)治理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)發(fā)現(xiàn)，約束性目標(biāo)和目標(biāo)超額完成意愿并未帶來明顯負(fù)面影響，而中央 “加碼壓力”對(duì)市場(chǎng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有顯著的影響；溢出效應(yīng)分析表明，不同約束性目標(biāo)和不同目標(biāo)完成意愿下，周圍地區(qū)二氧化硫排放并未影響到本地區(qū)的二氧化硫排放，而中央 “加碼壓力”不僅對(duì)本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，其空間溢出效應(yīng)還在相鄰地區(qū)的二氧化硫排放中具有負(fù)向作用。對(duì)SO2排放的目標(biāo)治理還會(huì)使工業(yè)煙 （粉）塵產(chǎn)生出以末端治理為主的協(xié)同減排效應(yīng)。

“十一五”規(guī)劃憑借在污染物目標(biāo)考核制度與減排實(shí)施途徑等方面做出的空前變革，取得顯著的減排效果。然而，這一約束性減排目標(biāo)計(jì)劃仍然是一種自上向下的命令-控制機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)與激勵(lì)機(jī)制上仍存在較大的提升空間。通過本文的實(shí)證分析，要想使環(huán)保目標(biāo)治理產(chǎn)生更大減排，新時(shí)代可以繼續(xù)實(shí)施差異化的約束性目標(biāo)減排，但至少需要從以下三方面進(jìn)行改善:其一，進(jìn)一步加強(qiáng)源頭治理，創(chuàng)新 “三同時(shí)”制度；其二，提高環(huán)保投資的治理效率，放大環(huán)保投資的減排效應(yīng)；其三，激活環(huán)保監(jiān)管約束，既要 “拉”也要 “管”，促成減排的 “驅(qū)動(dòng)-約束”雙動(dòng)能。