京津冀突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案量化評價*

李 健，徐 藝，劉亦文

(1.天津理工大學(xué) 管理學(xué)院，天津 300384；2.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300372)

京津冀作為我國的政治、文化中心以及北方經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域，該地區(qū)應(yīng)急處置突發(fā)事件的能力格外重要。應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件而預(yù)先制定的處置方案，是處置突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作的核心內(nèi)容。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施?！睉?yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是我國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要組成部分，也是推動我國治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國目前建立了以“總體應(yīng)急預(yù)案-專項應(yīng)急預(yù)案-部門應(yīng)急預(yù)案-企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案”為主線的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，其中，總體應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中起到綱領(lǐng)性作用。因此，對京津冀突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案實施有效的評價及改進(jìn)具有重要意義。

目前還沒有具體針對總體應(yīng)急預(yù)案的評價研究，并且就目前對我國應(yīng)急預(yù)案評價的已有研究中，主要是對應(yīng)急預(yù)案的評價指標(biāo)體系構(gòu)建與評價方法的研究。針對評價指標(biāo)體系的研究，如薛元杰等[1]從充分性、完整性、可接受性、符合性等方面構(gòu)建了應(yīng)急預(yù)案的評估體系；周珂等[2]基于官方的應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)組成要素構(gòu)建了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案評價指標(biāo)體系；于瑛英等[3]將應(yīng)急預(yù)案的評估分為包含應(yīng)急預(yù)案實施前的評估、應(yīng)急預(yù)案實施后的評估和資源無法保障供給情況下的處置效果評估。張永領(lǐng)等[4]從保障應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行的角度出發(fā)，構(gòu)建了應(yīng)急保障的評價指標(biāo)體系。但是，已有研究在評價指標(biāo)體系的構(gòu)建上主觀色彩較大，而且評價指標(biāo)的選取不夠完善，比如很少有體現(xiàn)當(dāng)前我國對區(qū)域協(xié)同處置突發(fā)事件的要求。應(yīng)急預(yù)案評估的方法有模糊綜合評價法[5]、故障樹分析方法[6]、對照法[1]、層次分析法[7]、案例推理方法[8]、知識供需匹配[9]、TOPSIS法[10]、云模型[11]等。已有的研究方法很多都涉及專家打分，有較強(qiáng)的主觀性，且有些方法計算復(fù)雜，不易操作。

因此，本文以京津冀的5項代表性突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案為樣本，運(yùn)用PMC指數(shù)模型方法對這些預(yù)案進(jìn)行量化評價。依據(jù)對應(yīng)急預(yù)案本身的文本挖掘以及借鑒以往學(xué)者的研究，構(gòu)建基于PMC指數(shù)模型的預(yù)案評價指標(biāo)體系。測算各預(yù)案的PMC指數(shù)值，并結(jié)合PMC曲面圖直觀的研究各個預(yù)案之間的一致性及存在的優(yōu)缺點(diǎn)，從而可以更科學(xué)的分析和改進(jìn)預(yù)案[12]，以期為突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案的制定提供參考或啟示。

1 研究方法與數(shù)據(jù)

1.1 研究方法

PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型是一項旨在科學(xué)的量化評估政策的模型，是由ESTRADA根據(jù)Omnia Mobilis假說提出來的模型，該假說認(rèn)為世界上萬事萬物均是運(yùn)動并聯(lián)系的，在建模時應(yīng)該廣泛地考慮相關(guān)變量[13]。所以，二級變量在數(shù)量上不應(yīng)有限制，并且各變量的權(quán)重也應(yīng)該一致。PMC指數(shù)模型可以分析任何一項政策的一致性水平，通過構(gòu)建PMC曲面，可以直觀地進(jìn)一步識別政策的優(yōu)劣。

1.2 樣本選取

樣本預(yù)案來源于京津冀地區(qū)官方發(fā)布的突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案文本，表1為選取的5項代表性預(yù)案，標(biāo)序為P1、P2、P3、P4、P5。

表1 樣本預(yù)案匯總

2 模型構(gòu)建與評價

2.1 變量確定

首先對5項預(yù)案文本的內(nèi)容深入的挖掘與分析，提取關(guān)鍵詞頻，其次參考ESTRADA[13]、于瑛英[3]、張再生[14]等學(xué)者對政策或應(yīng)急預(yù)案評價指標(biāo)的設(shè)置，最后結(jié)合京津冀應(yīng)對突發(fā)事件的實情，構(gòu)建了包含9個一級變量和57個二級變量的評價指標(biāo)體系(表2)。

表2 京津冀突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案評價指標(biāo)體系

2.2 PMC指數(shù)計算

首先，根據(jù)式(1)和式(2)設(shè)置二級變量的值，若待評價預(yù)案文本中包含二級變量所描述的內(nèi)容，則賦值為1，否則賦值為0；其次，由式(3)計算一級變量值；最后，運(yùn)用式(4)計算預(yù)案的PMC指數(shù)(表3)。其中t為一級變量，j為二級變量，n為二級變量的個數(shù)。

表3 預(yù)案PMC指數(shù)

X～N[0,1];

(1)

X={XR:[0～1]};

(2)

(3)

(4)

借鑒Mario Arturo Ruiz Estrada的評價標(biāo)準(zhǔn),將預(yù)案PMC指數(shù)值劃分為四個等級：9≥PMC≥8為優(yōu)秀，8>PMC≥6為良好，6>PMC≥4為可接受，4>PMC≥0為不可接受。

2.4 PMC曲面圖繪制

將各一級變量分值引入PMC矩陣，按照式(5)計算得出矩陣值，繪制出PMC曲面圖(圖1)。

圖1 預(yù)案的PMC曲面圖

(5)

3 結(jié)果分析

京津冀5項總體應(yīng)急預(yù)案整體表現(xiàn)良好，PMC指數(shù)均值為7.89，2項預(yù)案為優(yōu)秀等級，3項預(yù)案為良好等級。依據(jù)PMC指數(shù)值，5項預(yù)案的排名依次為P2>P1>P5>P4>P3，其中發(fā)布日期較近的預(yù)案在設(shè)計和制定時對各指標(biāo)變量的考慮較為全面，這也反映出應(yīng)急預(yù)案需要及時修訂和完善。比較特殊的是，河北的三個預(yù)案P3、P4和P5在行政級別上依次降低，但是PMC指數(shù)值的排名卻相反，尤其是P5作為行政級別最低的區(qū)縣級預(yù)案，其PMC指數(shù)值卻超過了分別作為省級和地市級預(yù)案的P3和P4。從各一級變量的均值來看，事件分類分級標(biāo)準(zhǔn)(X2)和恢復(fù)與重建(X8)的均值為滿分，預(yù)案在這兩方面的表現(xiàn)較為優(yōu)秀；均值得分排在末兩位的一級變量是預(yù)案管理(X9)和監(jiān)測與預(yù)警(X5)。以下是按PMC指數(shù)排名順序?qū)@5項應(yīng)急預(yù)案的具體分析。

P2的PMC指數(shù)為8.77，等級為優(yōu)秀。該預(yù)案9個一級變量的評分都高于平均值，其中預(yù)案科學(xué)性(X1)、事件分類分級標(biāo)準(zhǔn)(X2)、聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)(X4)、應(yīng)急響應(yīng)與處置(X6)、恢復(fù)與重建(X8)、預(yù)案管理(X9)7項指標(biāo)得分為滿分，這充分說明該預(yù)案設(shè)計比較合理、科學(xué)。尤其是在應(yīng)急的聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)方面，該預(yù)案是唯一涉及京津冀協(xié)同合作的預(yù)案，既符合京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略要求，又體現(xiàn)了在應(yīng)急管理上區(qū)域協(xié)同合作的理念。同時，該預(yù)案也存在兩點(diǎn)不足，在監(jiān)測與預(yù)警(X5)方面缺少關(guān)于建立信息監(jiān)測制度的內(nèi)容；在基本應(yīng)急保障(X7)方面沒有設(shè)置針對人員安全防護(hù)的保障機(jī)制。

P1的PMC指數(shù)為8.02，等級為優(yōu)秀。該預(yù)案在6個一級變量指標(biāo)上的得分為滿分，失分點(diǎn)在聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)、監(jiān)測與預(yù)警(X5)和預(yù)案管理(X9)等一級變量上。其中，聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)和預(yù)案管理(X9)的得分低于平均值，具體體現(xiàn)在該預(yù)案中沒有涉及北京市各級政府轄區(qū)間應(yīng)急指揮的聯(lián)動協(xié)同和京津冀協(xié)同合作的內(nèi)容；缺少預(yù)案的支撐性文件、預(yù)案編制前的風(fēng)險評估、預(yù)案編制前的應(yīng)急資源評估等內(nèi)容。

P5的PMC指數(shù)值為7.85，等級為良好。該預(yù)案在9個一級變量指標(biāo)中有4個存在失分，其中聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)和監(jiān)測與預(yù)警(X5)的評分低于平均值，該預(yù)案可以著重從這兩個方面改進(jìn)。聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)方面有待改進(jìn)的內(nèi)容同P1一樣；監(jiān)測與預(yù)警(X5)方面沒有明確的監(jiān)測主體、信息監(jiān)測制度以及監(jiān)測和預(yù)警的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。另外，該預(yù)案在組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)(X4)方面沒有涉及基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置，基本應(yīng)急保障(X7)方面缺少關(guān)于人員防護(hù)和法制的保障。

P4的PMC指數(shù)值為7.61，等級為良好。雖然該預(yù)案有8個一級變量的評分高于平均值，但預(yù)案管理(X9)的得分僅為0.33，是5項預(yù)案中的最低分，在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、預(yù)案支撐性文件、編制前風(fēng)險評估、編制前應(yīng)急資源評估、定期評估和修訂等內(nèi)容上都有所欠缺。雖然該預(yù)案的預(yù)案級別是地級市級別，要低于P1、P2、P3，但作為構(gòu)建地級市應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，預(yù)案管理(X9)涉及到的這些二級指標(biāo)內(nèi)容也是需要加以明確從而起到規(guī)范作用。除了在預(yù)案管理(X9)方面需要重點(diǎn)改進(jìn)外，在聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)(X4)、監(jiān)測與預(yù)警(X5)和基本應(yīng)急保障(X7)涉及的內(nèi)容上也需要完善。

P3的PMC指數(shù)值為7.19，等級為良好，評分為最低。該預(yù)案是河北省2005年制定的突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，可能是相對比較久遠(yuǎn)的緣故，該預(yù)案在很多方面都表現(xiàn)欠佳。9個一級變量中只有3個評分是滿分，其他一級變量都存在失分，主要失分點(diǎn)在監(jiān)測與預(yù)警(X5)和預(yù)案管理(X9)指標(biāo)上。另外，該預(yù)案是這5項預(yù)案里唯一在預(yù)案科學(xué)性(X1)和應(yīng)急響應(yīng)與處置(X6)這兩個一級變量上失分的預(yù)案。因此，該預(yù)案的優(yōu)化可以優(yōu)先從以上幾個一級變量入手，其次，可以在聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)和組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)(X4)方面改進(jìn)。

4 結(jié)論與啟示

在全國防控新冠疫情與京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，本文以京津冀能更好地處置突發(fā)事件為研究目的，以突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案為研究對象，綜合運(yùn)用PMC指數(shù)模型、文本挖掘、內(nèi)容分析等方法對京津冀的5項突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評價。得出以下幾點(diǎn)主要結(jié)論及啟示：

(1)京津冀突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計較為合理。選取的5項預(yù)案中，2項預(yù)案(P1、P2)的評級為優(yōu)秀，3項預(yù)案(P3、P4、P5)的評級為良好。反映了京津冀比較重視對突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計，分別從組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建、應(yīng)急保障、協(xié)調(diào)指揮、應(yīng)急體系建設(shè)等各方面提升該區(qū)域應(yīng)急管理水平。

(2)京津冀突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案還存在一些不足有待完善。除了P2較為完備，其他預(yù)案仍存在較多需要優(yōu)化的地方，在預(yù)案科學(xué)性(X1)、聯(lián)動與協(xié)作機(jī)制(X3)、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)(X4)、監(jiān)測與預(yù)警(X5)、應(yīng)急響應(yīng)與處置(X6)、基本應(yīng)急保障(X7)、預(yù)案管理(X9)這些一級變量指標(biāo)上都出現(xiàn)或多或少的欠缺，具體欠缺內(nèi)容可依據(jù)二級變量指標(biāo)去優(yōu)化，這些指標(biāo)的具體數(shù)值對預(yù)案的修訂和改進(jìn)提供了一定借鑒。

(3)PMC指數(shù)模型為預(yù)案評估提供了一種不同的角度。將PMC指數(shù)模型應(yīng)用到應(yīng)急預(yù)案領(lǐng)域，構(gòu)建出聚焦于預(yù)案文本本身的突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案評價指標(biāo)體系，也是對現(xiàn)有關(guān)于應(yīng)急預(yù)案評價指標(biāo)研究的補(bǔ)充。并且，PMC指數(shù)模型是通過量化預(yù)案的各個變量來做評價，從而減少和避免人為打分的主觀性。此外，PMC指數(shù)模型在指標(biāo)選取上沒有數(shù)量限制，對預(yù)案本身的評價更加全面[15]。同時，研究仍存在可以改進(jìn)的地方，在基于文本挖掘選取指標(biāo)時，樣本的選擇可以進(jìn)一步擴(kuò)大以反映預(yù)案的覆蓋面。