我國(guó)珊瑚礁保護(hù)政策分析與發(fā)展趨向
——以海南省為例

吳苑 陳柳云

（廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

1 引言

珊瑚礁保護(hù)政策是國(guó)家或地方在特定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)對(duì)珊瑚礁資源的保護(hù)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范，包括一系列法律、法規(guī)、辦法、條例、規(guī)劃、方案等，對(duì)利益相關(guān)者行為具有重要指導(dǎo)意義。良好的政策不僅能夠?yàn)楸Ｗo(hù)珊瑚礁提供制度保障，而且能夠降低成本，提高執(zhí)法效率，從而改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。從國(guó)家層面上，我國(guó)尚未制定專項(xiàng)珊瑚礁法律法規(guī)，但關(guān)于海洋環(huán)境、自然保護(hù)區(qū)、海域使用及功能區(qū)劃、海岸工程污染防治等方面的法律法規(guī)和相關(guān)制度等有涉及保護(hù)珊瑚礁的條款。本文以海南省為例，剖析我國(guó)珊瑚礁保護(hù)政策的具體情況，進(jìn)一步闡釋珊瑚礁保護(hù)政策的發(fā)展趨勢(shì)，為完善珊瑚礁保護(hù)政策提供參考。

2 海南省珊瑚礁保護(hù)政策體系

海南省珊瑚礁保護(hù)政策體系包括國(guó)家層面和海南省地方層面制定的珊瑚礁保護(hù)政策。海南省非常重視珊瑚礁保護(hù)問(wèn)題，制定了一系列珊瑚礁保護(hù)的法規(guī)政策，既有專項(xiàng)法規(guī)，如現(xiàn)行的《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》，也有相關(guān)規(guī)劃方案等，整體珊瑚礁保護(hù)政策體系比較完整。國(guó)家層面的主要政策見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于珊瑚礁保護(hù)的主要政策

2000 年以來(lái)海南省珊瑚礁保護(hù)的主要政策見(jiàn)表2。

表2 2000 年以來(lái)海南省珊瑚礁保護(hù)的主要政策

3 海南省珊瑚礁保護(hù)主要政策分析

3.1 海南省珊瑚礁保護(hù)專項(xiàng)政策分析

三亞市人民政府在1992 年發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)三亞珊瑚礁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的布告》，隨后幾年又發(fā)布了《關(guān)于禁止開(kāi)采捕捉銷售珊瑚、玳瑁及其制品的通告》［1］。1998 年，海南省首次頒布《海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定》，這是海南省省域范圍內(nèi)首部專項(xiàng)珊瑚礁保護(hù)的法規(guī)文件［1］。2009 年，海南省修訂了該項(xiàng)地方法規(guī)，增加了對(duì)珊瑚礁的界定、設(shè)立珊瑚礁特別保護(hù)區(qū)的內(nèi)容，明確了由省政府規(guī)定珊瑚礁特別保護(hù)區(qū)從事旅游活動(dòng)的審批管理，對(duì)采挖、破壞珊瑚礁等行為設(shè)置了禁止性條款，加大了破壞珊瑚礁違法違規(guī)行為的懲處力度［2］。但隨著海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和珊瑚礁片區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化，新修訂的方案依然不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要，2017 年1 月1 日海南省發(fā)布《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》并施行，原《海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定》同時(shí)廢止［3］。該項(xiàng)規(guī)定共29 條，從明確保護(hù)對(duì)象、珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)管理、政府職能部門職責(zé)、生態(tài)紅線與生態(tài)恢復(fù)、禁止性條款、旅游容量監(jiān)測(cè)、違法違規(guī)責(zé)任等方面做出了具體規(guī)定。首先，該規(guī)定結(jié)合了新修訂的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》和最高人民法院涉海案件司法解釋等內(nèi)容，將作為珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的重要功能性物種——硨磲也納入保護(hù)對(duì)象，確定保護(hù)本省行政區(qū)域內(nèi)珊瑚礁、硨磲，進(jìn)一步界定了珊瑚礁和硨磲的概念，明確硨磲包括活體和死體。其次，對(duì)建立珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)的權(quán)限作了規(guī)范，明確珊瑚礁哪些區(qū)域應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，提出要根據(jù)需要?jiǎng)澇鲞m宜海域用于珊瑚礁移植與生態(tài)恢復(fù)，增加了禁止性規(guī)定，如第十三條“禁止網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)、商品交易市場(chǎng)等交易場(chǎng)所，為違法出售、購(gòu)買、利用珊瑚礁、硨磲及其制品提供交易服務(wù)”，針對(duì)硨磲及其制品還進(jìn)一步做了全面禁止規(guī)定［3］。再次，該規(guī)定進(jìn)一步明確了保護(hù)珊瑚礁和硨磲的政府部門及其職責(zé)，相比之前的專項(xiàng)規(guī)定，該規(guī)定更具體、更全面，明確了省和市、縣人民政府以及海洋、漁業(yè)、交通運(yùn)輸、工商、公安、海警、海關(guān)、海事、邊防、郵政等部門職責(zé)，并提出建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、重視源頭治理。最后，該規(guī)定還鼓勵(lì)、支持和規(guī)范保護(hù)珊瑚礁的科學(xué)研究與推廣應(yīng)用，重視宣傳教育，引導(dǎo)社會(huì)組織和公民參與珊瑚礁、硨磲保護(hù)工作，明確應(yīng)評(píng)估建設(shè)工程對(duì)珊瑚礁生態(tài)環(huán)境的影響，建立旅游容量監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等，明確省政府能夠依據(jù)該規(guī)定制定具體實(shí)施辦法，為省政府預(yù)留了一定執(zhí)法空間，便于解決好歷史遺留問(wèn)題［4］。

3.2 海南省珊瑚礁保護(hù)主要相關(guān)政策分析

20 世紀(jì)90 年代后，海南省建立了關(guān)于環(huán)境保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)省與生態(tài)功能區(qū)劃等方面的法規(guī)、規(guī)劃、辦法。這些內(nèi)容旨在加強(qiáng)珊瑚礁生態(tài)保護(hù)工作，重視在宏觀層面進(jìn)行指引，提出海岸帶、近岸海域生態(tài)系統(tǒng)包括珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)正視珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)退化的問(wèn)題，明確需要重點(diǎn)保護(hù)珊瑚礁等生物多樣性豐富的地區(qū)［5］。2010 年以來(lái)，海南省結(jié)合時(shí)代發(fā)展多次修訂生態(tài)環(huán)境方面的法規(guī)政策，如《海南省環(huán)境保護(hù)條例》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》《海南省海洋功能區(qū)劃》等，并相繼發(fā)布了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、水污染防治行動(dòng)、創(chuàng)新推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、“綠盾”系列等相關(guān)政策。海南省現(xiàn)行的珊瑚礁保護(hù)政策體系，不但重視從宏觀層面指引，也重視從中微觀層面加強(qiáng)珊瑚礁保護(hù)工作，相比以往的政策更具有可操作性，如提及加強(qiáng)對(duì)珊瑚礁重要生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，嚴(yán)格控制向珊瑚礁等典型海洋生態(tài)區(qū)域排放污染物，將珊瑚礁集中分布區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施海洋生態(tài)自然恢復(fù)和人工修復(fù)工程，對(duì)（珊瑚礁和海草床）重點(diǎn)生態(tài)監(jiān)控區(qū)開(kāi)展監(jiān)測(cè)、進(jìn)行長(zhǎng)期觀測(cè)，2018 年年底前編制完成三亞珊瑚礁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃等。海南省重視通過(guò)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)政策、健全海洋功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)制度、建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、規(guī)范旅游發(fā)展和生態(tài)監(jiān)管制度、鼓勵(lì)多元主體參與機(jī)制等層面推進(jìn)省域的珊瑚礁保護(hù)工作，與專項(xiàng)珊瑚礁保護(hù)政策形成較為全面的政策保障體系。

4 珊瑚礁保護(hù)政策的發(fā)展趨向

4.1 更加重視陸海統(tǒng)籌、全面保護(hù)，健全層次豐富的珊瑚礁保護(hù)政策體系

一是重視頂層法律法規(guī)政策設(shè)計(jì)，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)陸海之間的差異性，徹底改變“以陸定?！钡恼咚季S，堅(jiān)持“依海治海、陸海聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌兼顧”方向，不斷完善珊瑚礁相關(guān)的政策體系，明確珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，考慮海洋發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，堅(jiān)持整體管理、保護(hù)優(yōu)先、綜合治理、系統(tǒng)推進(jìn)珊瑚礁保護(hù)工作。二是重視與時(shí)俱進(jìn)完善專項(xiàng)、具體、配套的規(guī)劃制度方案，既關(guān)注宏觀、中觀指引，也需要重視微觀細(xì)化治理，促使現(xiàn)行的政策更具可操作性和可執(zhí)行性，能夠有效解決珊瑚礁保護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)和歷史問(wèn)題。從海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定的演進(jìn)來(lái)說(shuō)，其是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)導(dǎo)向和形勢(shì)發(fā)展的需求不斷細(xì)化、調(diào)整、明確珊瑚礁保護(hù)的具體內(nèi)容，從而進(jìn)一步界定珊瑚礁保護(hù)對(duì)象的范圍、改變不適宜政府管理的條款、修訂和增加禁止性規(guī)定、依據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革明確不同階段相關(guān)政府部門保護(hù)珊瑚礁的職責(zé)等，能夠反映出海南省通過(guò)不斷地健全政策機(jī)制去應(yīng)對(duì)珊瑚礁領(lǐng)域的問(wèn)題。海南省積極構(gòu)建從預(yù)防、管理、監(jiān)督監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和違法追責(zé)等全過(guò)程的政策條款，明確開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)珊瑚礁等方面的要求和責(zé)任，力求通過(guò)全面政策保障推進(jìn)全面保護(hù)。三是從分散性行業(yè)管理到重視推進(jìn)綜合管理，進(jìn)一步厘清保護(hù)珊瑚礁職能部門職責(zé)及其分工、建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)治理機(jī)制，促使保護(hù)珊瑚礁的職能部門能夠聯(lián)合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，通過(guò)積極構(gòu)建綜合管理政策機(jī)制，加強(qiáng)珊瑚礁保護(hù)的整體性管理。

4.2 更加重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、技術(shù)治理，健全科學(xué)有效的珊瑚礁保護(hù)政策

一是樹(shù)立新發(fā)展理念，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，依靠創(chuàng)新引領(lǐng)積極構(gòu)建新常態(tài)下兼顧經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的管理制度，引導(dǎo)漁民科學(xué)用海，促使海洋產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，加快完善規(guī)劃管理、科技驅(qū)動(dòng)、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)治理等政策機(jī)制，如2016 年發(fā)布的《中共海南省委關(guān)于以創(chuàng)新為引領(lǐng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見(jiàn)》，就明確了推動(dòng)規(guī)劃管理體制創(chuàng)新，推進(jìn)省、市、縣“多規(guī)合一”下統(tǒng)一合理的空間規(guī)劃，確定生態(tài)保護(hù)紅線、海岸帶保護(hù)線等，重視實(shí)施海洋生態(tài)自然恢復(fù)和人工修復(fù)工程，維持近岸珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)功能［6］。二是重視現(xiàn)代信息化技術(shù)運(yùn)用，建立健全全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)管監(jiān)測(cè)政策體系，如生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理、信息化能力提升等制度方案，建設(shè)珊瑚礁智慧信息平臺(tái)，加強(qiáng)珊瑚礁海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立健全信息共享機(jī)制，提高多部門監(jiān)測(cè)監(jiān)管效率以及聯(lián)合執(zhí)法效能，依靠技術(shù)進(jìn)步推進(jìn)珊瑚礁的科學(xué)管理。

4.3 更加重視持續(xù)發(fā)展、社會(huì)參與，健全多元共治的珊瑚礁保護(hù)政策

明確珊瑚礁保護(hù)的基本原則，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展，制定相關(guān)政策，積極構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與共治的海洋生態(tài)保護(hù)新格局。政府層面，需要進(jìn)一步完善省、市、縣相關(guān)制度建設(shè)，尤其重視基層執(zhí)法、一線執(zhí)法，加快三亞、儋州磷槍石島、臨高三大珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)管理制度建設(shè)，明確各地能夠依據(jù)實(shí)際情況探求解決珊瑚礁保護(hù)困境的具體方案，加快解決歷史遺留的問(wèn)題，同時(shí)考慮現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，積極參考、借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的行之有效的政策方案，制定長(zhǎng)效管理機(jī)制，切實(shí)做好保護(hù)珊瑚礁工作。社會(huì)層面，應(yīng)該重視科學(xué)研究和成果應(yīng)用，重視組織宣傳和教育，重視海洋人才隊(duì)伍建設(shè)和公眾參與，制定扶持、鼓勵(lì)等政策，構(gòu)建科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人能有效參與珊瑚礁保護(hù)工作的制度機(jī)制，搭建信息溝通互動(dòng)平臺(tái)，營(yíng)造多元共治新局面，共同構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)國(guó)家層面缺少專門的珊瑚礁保護(hù)法律規(guī)范，但從分散的法律法規(guī)中提出的相關(guān)條款可以找到依據(jù)。地方層面的政策相對(duì)國(guó)家層面的政策更具操作性，在海南省，針對(duì)珊瑚礁保護(hù)既有專項(xiàng)法規(guī)也有相關(guān)法規(guī)規(guī)劃制度指引，幾乎涵蓋保護(hù)珊瑚礁的各個(gè)方面，但也存在一些問(wèn)題，例如在打擊非法開(kāi)發(fā)和利用珊瑚礁行為上，處罰類型較為單一，長(zhǎng)期以來(lái)主要集中在經(jīng)濟(jì)手段，違法成本過(guò)低，直至2017 年《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》發(fā)布，才進(jìn)一步加大了行政處罰的力度，相關(guān)條款也明確指出構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，具有一定的威懾性［3］；又如海南省較早提出建立綜合執(zhí)法機(jī)制，但在政策條款中一般只是指出由哪些部門按照相關(guān)職責(zé)做好相應(yīng)的監(jiān)督管理和執(zhí)法工作，然而在執(zhí)行過(guò)程中缺少具體方案制度指引，導(dǎo)致多部門分工負(fù)責(zé)存在職能交叉、協(xié)調(diào)不足、執(zhí)法不力的情況，而且政策變化跟不上政府機(jī)構(gòu)改革的變化，存在一定的滯后性；再如雖然有關(guān)于生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等方面的政策，但是針對(duì)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的技術(shù)、人才支持制度依然存在缺陷，提倡志愿服務(wù)、公眾參與的相關(guān)政策表述較為模糊和籠統(tǒng)，也不利于多元共治等。根據(jù)對(duì)海南省珊瑚礁保護(hù)政策體系的深度分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)珊瑚礁保護(hù)政策還有較大的完善空間，重視把握政策發(fā)展趨向，堅(jiān)持不斷優(yōu)化，重視從宏觀、中觀、微觀去完善相關(guān)政策支持，進(jìn)一步解決“碎片化”管理問(wèn)題，推進(jìn)地方整體性治理，將從更深層次推進(jìn)珊瑚礁保護(hù)工作，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。