鞏固拓展脫貧攻堅成果的法治路徑

龍建軍

“十三五”時期，我國5575萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，脫貧攻堅取得重大歷史成就。脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，為有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略積累了寶貴經(jīng)驗，奠定了堅實基礎。法治是鄉(xiāng)村基層治理的重要方式，因此，將鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興期間所形成的先進制度通過立法形式固定下來具有重大現(xiàn)實意義。為此，2021年6月1日《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱鄉(xiāng)村振興促進法）實施，該法是第一部以實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村為根本目的的綜合性法律，對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鞏固拓展脫貧攻堅成果具有指導意義，該法不僅關注村民收入、村民生活水平、鄉(xiāng)村文明及鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等關鍵性問題，還明確了鄉(xiāng)村振興往哪走、如何走、跟誰走等重大問題。在此背景下，如何進一步推進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接引起各界的廣泛思考。

一、鄉(xiāng)村振興促進法實施背景下鞏固拓展脫貧攻堅成果存在的困境

“勝非其難也，持之者其難也”。脫貧摘帽不是反貧困事業(yè)的終點，而是新生活、新奮斗的起點。鞏固拓展脫貧攻堅成果是過渡期內(nèi)脫貧地區(qū)農(nóng)村工作的首要任務，務必牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。但在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中也面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）地方鞏固拓展脫貧攻堅成果立法與全國性立法的銜接與協(xié)調(diào)不夠充分

完善鞏固拓展脫貧攻堅成果立法能夠為規(guī)范“三農(nóng)”工作提供根本性、全局性制度保障，在促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定、保護農(nóng)民合法權益等方面發(fā)揮積極作用。然而，部分地區(qū)缺乏與全國性法律（如鄉(xiāng)村振興促進法等）相銜接的地方性法規(guī)，或即使有相關法規(guī)，但與之協(xié)調(diào)不夠充分，且有的省份立法趨于雷同，忽略了本省省情，互相借鑒的現(xiàn)象較為普遍，條例缺乏可操作性?？傮w來看，產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、生態(tài)旅游扶貧等各項扶貧工作雖已取得了良好成效，但還沒有上升至法律規(guī)范對各地脫貧群體進行保障，還需在實踐中不斷探索。過去幾年，國家脫貧攻堅期間各地進行過眾多立法探索，但哪些立法在鄉(xiāng)村振興實施戰(zhàn)略中可以直接移植過來，哪些立法需要在新的背景下進行改革，這些都是值得思考的問題。

（二）鞏固拓展脫貧攻堅成果中行政監(jiān)管不到位

推進鄉(xiāng)村基層行政行為的運行與監(jiān)督的規(guī)范化制度化是鞏固拓展脫貧攻堅成果的應有之義。在鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，黨和國家對公權力機關的監(jiān)督與檢查較為嚴密，制定了若干法律法規(guī)，對其監(jiān)督辦法及責任承擔方式進行規(guī)范。然而，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，部分地區(qū)的市場監(jiān)管部門對鄉(xiāng)村區(qū)域的市場參與主體監(jiān)管不嚴，甚至忽視對其進行監(jiān)管。例如，近些年，有些工商資本介入鄉(xiāng)村資源發(fā)展項目，但在項目實施過程中，卻把村民利益排除在外，不管服務或產(chǎn)品質(zhì)量好壞，只顧自身盈利“瘋狂式”發(fā)展，以至于游客投訴旅游單位，消費者投訴生產(chǎn)商、銷售方等現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為不足

司法扶貧是扶貧濟困的民生工作，在鄉(xiāng)村振興促進法實施背景下，司法機關主動融入扶貧脫貧工作，積極開展對貧困當事人的救助工作，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興，具有重要價值和作用。如在鄉(xiāng)村生活中，難免會遇到宅基地權屬糾紛、相鄰權糾紛以及各種村民間的生活糾紛，實際生活中，大部分村民遇到上述糾紛，往往會通過當?shù)氐赂咄氐娜顺雒鎱f(xié)調(diào)，或者交由人民調(diào)解委員會進行調(diào)解，很少有人將之“訴至公堂”，但有時雙方當事人迫于參與調(diào)解的熟人多、礙面子等原因，當即表示接受調(diào)解方案，但事后卻出爾反爾，拒不執(zhí)行協(xié)商辦法，導致矛盾糾紛無法得到真正解決，甚至愈演愈烈。對此，需要司法機關進一步采取措施予以回應。

（四）部分干部群眾法治思維還需提高

確保法治在鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興上發(fā)揮重要作用，重視和運用法治思維尤為關鍵。伴隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，絕對貧困問題得到徹底解決，緩解相對貧困成為當下日益緊迫的任務。然而，從實際案例看，部分領導干部因法治思維不足導致權力腐敗滋生、扶貧行為異化、扶貧工作缺少法律程序等現(xiàn)象時有發(fā)生。在鄉(xiāng)村，雖然群眾脫離了物質(zhì)貧困，但“精神貧困”問題仍然突出，提高其文化素養(yǎng)及轉(zhuǎn)變思維能力成為日益緊迫的任務。目前，有些脫貧戶存在消極被動情緒，企圖坐享國家政策紅利與傾斜照顧，坐等扶貧干部的幫扶與關心，這有違扶貧初心、不利于鞏固脫貧攻堅成果。也有些脫貧戶處于保守狀態(tài)，囿于傳統(tǒng)思維定勢，止步于小農(nóng)的生產(chǎn)方式，不愿積極作為，不愿學習新的科學知識，不愿在掌握新的致富技能上下功夫等，究其原因，還是法治思維轉(zhuǎn)變速度跟不上社會的發(fā)展速度。雖然這些現(xiàn)象所占比例較小，但會導致鄉(xiāng)村內(nèi)生動力不足。

二、鄉(xiāng)村振興促進法實施背景下鞏固拓展脫貧攻堅成果的法治路徑

2021年是“十四五”時期的開局之年，也是實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵一年。做好“有效銜接”工作，關鍵在于基層社會的依法治理，要求依法對鄉(xiāng)村脫貧攻堅成果進行保障（見圖）。

圖 鞏固拓展脫貧攻堅成果的法治路徑思維導圖

（一）立法層面：促進地方鞏固拓展脫貧攻堅成果立法與鄉(xiāng)村振興促進法的銜接與協(xié)調(diào)

制定和完善地方配套法規(guī)，促進法律規(guī)范間的銜接。具體來說，地方性法規(guī)至少應囊括七個方面內(nèi)容：一是地方立法應保持地方特色，因地制宜，各有探索，各有推進，堅持以對上位法進行補充和完善為原則，進一步精煉、簡潔語言，使法律規(guī)范富有操作性，能夠及時對相關行為進行調(diào)整。二是地方立法應重視地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)、制造加工業(yè)，以及教育、旅游等服務業(yè)的發(fā)展。三是地方立法應強調(diào)人才支撐作用，鼓勵專業(yè)人才服務鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)村人才隊伍建設。四是地方立法應突出鄉(xiāng)村精神文明建設的內(nèi)容，保護鄉(xiāng)村物質(zhì)文化遺產(chǎn)和精神文化遺產(chǎn)，大力弘揚紅色精神，努力拓寬鄉(xiāng)村文化獲取渠道。五是地方立法應包含生態(tài)保護的內(nèi)容，加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護和環(huán)境治理，綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境，建設美麗鄉(xiāng)村。六是地方立法應涵蓋組織建設的內(nèi)容，即以政治、法治、德治、自治、智治“五治”為統(tǒng)領，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體制，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體。七是地方性法規(guī)還應包括監(jiān)督檢查相關內(nèi)容，一方面，強化對人民政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標責任和績效評價監(jiān)督；另一方面，加強對市場經(jīng)營主體的監(jiān)管。

（二）執(zhí)法層面：營造良好的法治營商環(huán)境，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果

加強行政執(zhí)法聯(lián)動機制建設，形成良好的鄉(xiāng)村法治營商環(huán)境。一是成立鄉(xiāng)村優(yōu)化營商環(huán)境工作領導小組，做好市場監(jiān)管的“加法”。由營商環(huán)境領導小組牽頭，明確各部門職責，構建多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)管機制以及行政執(zhí)法與刑事司法工作銜接機制，若被監(jiān)管單位眾多時，行政部門可委托具有專業(yè)資質(zhì)的第三方社會組織對該企業(yè)單位進行監(jiān)督，并要求該社會組織定期向主管部門匯報情況。實施嚴格的懲罰制度，對嚴重違規(guī)的單位，計入征信檔案，納入聯(lián)合獎懲范圍，限制該單位貸款業(yè)務，必要時將其失信行為向社會公開。二是轉(zhuǎn)變政府職能，做好簡政放權的“減法”。一方面，降低準入門檻、優(yōu)化辦理流程，簡化辦理手續(xù)、減少辦理材料，倡導只用提交“一套材料”，填寫“一份表格”，即可完成多個事項的工作方式。另一方面，打造鄉(xiāng)村“智慧政企服務平臺”，推動大數(shù)據(jù)與鄉(xiāng)村企業(yè)深度融合，引導新型職業(yè)村民積極配合政府辦理事項，讓農(nóng)戶足不出戶一次辦完各類事項。

（三）司法層面：加強司法作為，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供法治保障

健全鄉(xiāng)村糾紛多元解決機制、完善鄉(xiāng)村公共法律服務制度、構建司法救助平臺及強化司法監(jiān)督，保障群眾正當權益，以及維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定。健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛多元調(diào)處化解機制是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的核心。特別是在鄉(xiāng)村，要注重情理與法治的結合，繼續(xù)發(fā)揮村委會、人民調(diào)解委員會的和解、調(diào)解制度，進一步完善司法確認制度，善于將民間的和解與調(diào)解與人民法院的調(diào)解、裁定、判決等訴訟制度相結合。特別是，司法機關在裁定或判決作出后仍需及時跟進村民間關系的動態(tài)變化，確保鄉(xiāng)村長期保持和諧穩(wěn)定的局面。優(yōu)化鄉(xiāng)村法律公共服務體系是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的重要內(nèi)容。積極發(fā)揮司法機關對鄉(xiāng)村法律服務機構、律師的引導作用，常態(tài)化實行“一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一公益律所”“一村一法律顧問”制度，鼓勵律師為民眾提供法律咨詢服務以及法律援助服務。搭建司法救助平臺是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的基本要求。司法機關應聯(lián)合有關部門搭建司法救助服務平臺，若當事人屬于平臺內(nèi)登記的脫貧人員，則立即通報給司法救助負責部門，如民政局、鄉(xiāng)村振興局（原扶貧辦），確保為每一位符合司法救助條件的脫貧人員第一時間啟動救助程序。強化司法監(jiān)督是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的關鍵，對食品安全、生態(tài)環(huán)境保護負有監(jiān)督管理職責的行政機關，因不作為或者違法行使職權，而損害社會公共利益、造成自然環(huán)境遭受嚴重破壞的行為，納入檢察院提起行政公益訴訟的范疇，并按照相關規(guī)定提出檢察建議，督促其依法履行職責。

（四）守法層面：提升干部群眾法治意識，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力

法治思維在法治發(fā)展進程中具有引領和推動作用?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，有效落實好鄉(xiāng)村振興促進法，提升鄉(xiāng)村內(nèi)生動力、完善鄉(xiāng)村“造血”功能，需要樹立法治思維，提升法治意識。將政府各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道，既要依靠基層領導干部，也不能脫離群眾。一是需進一步增強基層干部法治為民意識，積極作為，起到尊法學法守法用法的“法治帶頭人”模范作用，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略營造良好的法治氛圍。加強領導干部法治宣傳教育，使領導干部不斷提升運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的能力，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略邁入有法可依、依法實施的新階段。二是需不斷強化鄉(xiāng)村群眾法治素養(yǎng)，首先，創(chuàng)新法治宣傳形式，以群眾喜聞樂見的方式進行普法宣傳，尤其是發(fā)揮信息網(wǎng)絡等新興技術的作用，如利用抖音、微信、微博等媒體平臺開展普法活動，在全社會營造依法鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村全面振興的良好氛圍。其次，構建普法平臺，宣講法治小故事，更新法治動態(tài)，征集法律意見，為群眾提供法律咨詢服務，把普法平臺建設成法治學習平臺，讓人民在潛移默化中提升法治素養(yǎng)。最后，完善群眾守法信法激勵機制，一方面，開展典型法治榜樣人物宣傳活動，以法治榜樣示范引領群眾行為，激發(fā)貧困人口自身發(fā)展動力；另一方面，對法治榜樣進行表彰，鼓勵其發(fā)揮模范帶頭作用，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供精神基礎。

■戈壁荒漠｜趙來清/攝