湖南岳陽農(nóng)村宅基地制度改革的困境與建議

吳靜 瞿理銅

土地是經(jīng)濟社會發(fā)展最基礎、同時也是最重要的要素。在新型城鎮(zhèn)化的大力助推下，大量農(nóng)村人口“出村進城”，農(nóng)民對土地的依賴有所松動，農(nóng)村宅基地閑置問題凸顯。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，項目、資金、人才下鄉(xiāng)步伐加快，對農(nóng)村土地的需求逐漸加大，農(nóng)村土地的價值逐漸顯現(xiàn)。在我國農(nóng)村地區(qū)集體建設用地總量中，宅基地占一半以上。根據(jù)學者研究，我國農(nóng)村地區(qū)的宅基地總量為1.35億畝，其中，農(nóng)村閑置宅基地總量約為0.14億畝，宅基地制度改革迫在眉睫。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對深化農(nóng)村宅基地制度改革提出了清晰明確的目標和要求，即探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。盤活利用農(nóng)村宅基地，對激活農(nóng)村土地要素、盤活農(nóng)民“沉睡”的資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地供給意義重大。2020年9月，全國啟動了新一輪深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，岳陽汨羅市作為湖南省新一輪的改革試點地區(qū)，其工作方案重要內(nèi)容是探索宅基地自愿有償退出和有償使用制度。

一、岳陽市農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

岳陽地處湖南省東北部，是湖南省省域副中心城市，轄4縣2市3區(qū)和3個非行政區(qū)，總面積1.5萬平方公里，轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)102個，行政村1372個，街道29個，社區(qū)468個。全市常住人口505.2萬人，其中農(nóng)村居民235.5萬人。岳陽在深化農(nóng)村宅基地制度改革中堅持高位推動、點面結(jié)合、多措并舉、真抓實干，農(nóng)村宅基地制度改革工作取得了階段性成效。

（一）規(guī)范農(nóng)村宅基地審批流程

岳陽各縣市區(qū)嚴格規(guī)范審批程序和審核批準機制，建立并完善各項制度，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立一個窗口對外受理，多部門內(nèi)部聯(lián)動運行的聯(lián)審聯(lián)辦機制；明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站、自然資源所、建管站在材料審核、現(xiàn)場勘查等各個環(huán)節(jié)的工作職責和辦理期限，全面落實“五有三到場”（有村莊規(guī)劃、有審批手續(xù)、有示范圖集、有施工管理、有獎罰措施；做到批前選址到場、開工放線砌基到場、竣工驗收到場）全程監(jiān)管。在聯(lián)審的基礎上，嚴格實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一支筆”審批。建立健全村級宅基地申請審查有關制度，完善村級民主管理程序，各村設立協(xié)管員1名，確保及早發(fā)現(xiàn)、報告和制止違法行為。

（二）強化農(nóng)村宅基地執(zhí)法隊伍建設

在宅基地管理中，設立農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管中隊，負責查處宅基地違法行為。將部分執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，負責指導和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，將宅基地工作納入綜合執(zhí)法內(nèi)容，制定了拆違控建方案，建立了拆違控建巡查臺帳，并將亂占耕地和違規(guī)建房與各村負責人績效考核關聯(lián)，實行扣分制，有效遏制了亂占耕地和惡意違規(guī)建房現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）加大農(nóng)村宅基地違法用地查處力度

對于農(nóng)村宅基地違法用地行為，采取多種措施進行查處。一是將亂占耕地的村民建房列入全域土地綜合整治試點實施范圍，納入基本農(nóng)田調(diào)劃的調(diào)出區(qū)，待基本農(nóng)田調(diào)整劃定后補辦建房用地許可手續(xù)。二是將農(nóng)民建房衛(wèi)片監(jiān)測疑似違法圖斑下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)并進行核實，對違規(guī)建房進行拆除。

（四）加強農(nóng)村宅基地制度改革宣傳考核

一方面，各縣市區(qū)利用廣播、宣傳車、網(wǎng)絡媒介以及懸掛橫幅、張貼標語等多種方式，廣泛開展農(nóng)村宅基地管理和規(guī)范建房宣傳，形成了良好的輿論氛圍。另一方面，各縣市區(qū)建立了考核制度，將農(nóng)村宅基地管理改革和規(guī)范村民建房納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作年終績效管理考核，縣主管部門每季度開展一次明查暗訪，重點檢查違規(guī)審批、監(jiān)管缺位和新增違法建設查處等情況。通過上述具體有力的舉措，推動了農(nóng)村宅基地制度改革的深入，為下一步改革打下了堅實基礎。

二、面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村宅基地管理工作的專業(yè)性和政策性較強，在實際工作中面臨諸多挑戰(zhàn)。筆者根據(jù)實地調(diào)查走訪岳陽4縣（岳陽縣、平江縣、湘陰縣、華容縣）2市（汨羅市、臨湘市）3區(qū)（岳陽樓區(qū)、君山區(qū)、云溪區(qū)）部分村鎮(zhèn)，并與農(nóng)戶、村鎮(zhèn)干部開展座談，梳理出岳陽市農(nóng)村宅基地制度改革面臨的六個方面的挑戰(zhàn)。

（一）基礎工作薄弱

農(nóng)村宅基地制度改革作為一項系統(tǒng)性的工程，必須有扎實的基礎工作作為支撐。然而，作為新增設的改革試點地區(qū)，岳陽市宅基地制度改革的基礎工作還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在三個方面：一是村莊規(guī)劃滯后且操作性不強。各縣市區(qū)受人員、技術(shù)和部門協(xié)調(diào)等眾多因素的制約，村莊規(guī)劃滯后于現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展要求。已編制的村莊規(guī)劃以發(fā)展性指標為主，對農(nóng)民建房點考慮不足；已規(guī)劃的建房點以行政村為單位，跨組且遠離屋場和田地，村民生產(chǎn)生活不便，搬遷意愿不強。部分縣市的村莊，因被基本農(nóng)田包圍，民生建房無法保障，造成村民違法用地現(xiàn)象普遍。二是信息共享不暢。機構(gòu)改革后，農(nóng)業(yè)部門與自然資源部門之間的信息傳遞不暢通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尤為突出。例如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基本農(nóng)田、耕地保護和生態(tài)紅線情況了解不全面，導致在建房審批時混亂；部分縣市宅基地基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計錄入不完整，對于房地變化情況未及時在系統(tǒng)里進行更新，造成房地一體確權(quán)頒證工作滯后。

（二）農(nóng)村宅基地依法監(jiān)管和違法查處難度大

在機構(gòu)改革后，農(nóng)村宅基地的管理牽涉多個部門，因而在依法管理和違法查處上有較大的難度。土地隱形市場的活躍也給宅基地的監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。一是部門執(zhí)法不到位。一方面，在現(xiàn)行政策下，宅基地相關工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，由自然資源部等相關單位聯(lián)合開展，但在法律上宅基地的執(zhí)法權(quán)仍然歸屬自然資源部，導致基層執(zhí)法職責不明確、執(zhí)法力量受制約，甚至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。另一方面，相關部門的聯(lián)審聯(lián)批合力不夠，尤其對批后建房監(jiān)管不力，經(jīng)常出現(xiàn)“批小建大、批東建西、擅自加層”等情況，多頭管理最后變成“無人管理”或“都不管理”。二是專業(yè)人員配備不足。宅基地管理工作的專業(yè)性強，要求工作人員懂業(yè)務、法律和政策。改革前，此項工作由原國土局管理，現(xiàn)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由農(nóng)技經(jīng)管站承擔，然而在縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村（經(jīng)管）辦公室，專門負責農(nóng)村宅基地管理的工作人員基本只有1-2人，個別工作人員甚至看不懂地類圖紙。三是村規(guī)民約尚不健全。現(xiàn)行法律和政策限制了宅基地流轉(zhuǎn)，不少農(nóng)民在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，將農(nóng)村集體土地非法入市，私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地或房屋給本集體經(jīng)濟組織以外人員的行為時有發(fā)生。絕大數(shù)轉(zhuǎn)讓、買賣房屋都采取私下協(xié)議的方式，未辦理合法手續(xù)，形成了事實上的“小產(chǎn)權(quán)房”。宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。特別是原城郊鄉(xiāng)“小產(chǎn)權(quán)房”交易異?；钴S，村規(guī)民約并未對農(nóng)村宅基地、集體土地的使用進行規(guī)定和約束。

（三）部分基層干部以及群眾觀念守舊

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)民對農(nóng)村宅基地根深蒂固的財產(chǎn)權(quán)意識越來越強烈。在農(nóng)村的人情社會中，大部分基層組織在宅基地管理上采取的是“睜一只眼閉一只眼”的做法，具體表現(xiàn)在：一是祖業(yè)意識濃，抵觸情緒大。大部分人將農(nóng)村宅基地看作“自己的祖業(yè)”，是屬于個人所有。部分村民在建房上盲目攀比，采取各種各樣的手段取得宅基地，合法取得宅基地使用權(quán)的意識淡薄。因群眾觀念與現(xiàn)行政策相背離，在推進宅基地有償使用中面臨的阻力巨大。二是基層組織作用發(fā)揮不夠。部分縣市在村里設立1名協(xié)管員，然而村級組織認為自己不具備執(zhí)法權(quán)，協(xié)管員責任心不強、不敢較真怕硬、不主動阻止、不及時上報情況，未將違法違規(guī)行為杜絕在萌芽狀態(tài)，導致很多違法用地行為在動工后才被鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的巡查發(fā)現(xiàn)，既造成了老百姓經(jīng)濟損失，也使宅基地管理工作處于被動狀態(tài)。

（四）激勵機制不健全

當前農(nóng)民對于農(nóng)村宅基地依舊持有“祖業(yè)觀”，因而對宅基地的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)有更高期待。但在激勵機制不健全的情況下，農(nóng)民自愿有償退出、超額有償使用以及規(guī)范流轉(zhuǎn)的意識不強。一是宅基地自愿有償退出、超額有償使用與規(guī)范流轉(zhuǎn)的三級機制未建立。在有償退出方面，農(nóng)民自愿主動退出農(nóng)村宅基地的積極性不高。在試點地區(qū)汨羅市，目前僅有19戶農(nóng)戶有償退出農(nóng)村宅基地。盡管提供了暫時性退出（保留退出人的宅基地資格權(quán)，若干年后依舊可以享有宅基地使用權(quán)）和永久性退出（給予一次性現(xiàn)金補償，退出后不再享有宅基地資格權(quán)）兩類選擇，但這些措施的激勵作用尚不明顯，農(nóng)民對閑置的宅基地和農(nóng)房退出意愿依然不強。在超額有償使用方面，缺乏直接明細的操作指引，汨羅市5個試點村沒有統(tǒng)一的宅基地超額有償使用標準和計算方式，且在補償標準和模式的制定中，農(nóng)戶的參與度極低，參與權(quán)的缺失導致農(nóng)戶對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部產(chǎn)生“信任危機”。二是資金使用不規(guī)范。對于退出的宅基地復墾復綠后，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤獲得指標出讓金，這筆資金原則上由村集體享有和支配，而在實際操作中，上級政府占用了部分指標出讓金，到村集體手中且用于村莊建設的資金只有一小部分，未實現(xiàn)?？顚Ｓ谩Ｈ鞘罩щy平衡。大部分村集體沒有經(jīng)濟實力對有償退出宅基地人員進行補償，在耕地指標尚未賣出時，有償退出的補償資金來源成難題。現(xiàn)階段實施有償使用獲得的集體收入，不足以補充有償退出的資金。受市場影響，采取出讓指標獲得收益的方式不穩(wěn)定。

（五）政策把握標準不一

各縣市在農(nóng)村宅基地制度改革的實踐中，對政策把握沒有統(tǒng)一的標準。一是戶頭認定存在異議。農(nóng)村目前分戶的現(xiàn)狀與公安系統(tǒng)分戶條件相違背，缺乏農(nóng)村分戶的規(guī)范性指導文件，導致不符合分戶條件的已經(jīng)分戶，而實質(zhì)幾代同堂需要分戶又不能分的現(xiàn)狀。因歷史原因，部分農(nóng)戶存在落戶難問題。譬如在屈原管理區(qū)、君山區(qū)等地有大量外省移民遷入，雖符合公安系統(tǒng)的落戶條件，但受當?shù)卣约按逡?guī)民約的限制，其落戶成為歷史遺留難題。二是宅基地面積難界定。沒有規(guī)范可操作性的文件對宅基地面積進行界定。若按照用地面積計算，對于雜屋、圍墻、巷子、地坪是否納入宅基地范圍存在異議；同一戶口前后兩棟房屋中間用鋼架棚蓋頂連接，宅基地確權(quán)測量時未計算到宗地面積范圍內(nèi)，實際又已占地的，又是否納入宅基地面積？上述都是各縣市在宅基地制度改革中遇到的普遍性問題。三是國有農(nóng)用地上的居民建房需求難滿足。國營農(nóng)場職工建房問題突出，尤其是外來移民人口購買私人自建房和村里的老集體房，上述土地缺少用地手續(xù)，因而在不動產(chǎn)登記上受阻。70%—80%的外來移民老職工都有建房需求，但這部分群體沒有審批建房的依據(jù)。

（六）剛性需求難保證

各縣市普遍存在著農(nóng)房和宅基地閑置嚴重與新增宅基地難批準的現(xiàn)象，部分地區(qū)面臨地理空間與建設用地指標上的矛盾。一是“一戶多宅”的現(xiàn)象普遍存在。部分基層干部特別是村組干部利用手中權(quán)利“厚親優(yōu)友”，各種“特權(quán)人群”利用各種關系和經(jīng)濟優(yōu)勢，占用農(nóng)村集體土地建設超大住宅，“一戶多宅”和超占、超標面積現(xiàn)象更為突出，并出現(xiàn)建新不拆舊或拆一半留一半現(xiàn)象，女士外嫁或離婚“兩頭”占房或“兩頭”無房等現(xiàn)象。更有甚者，以增加戶頭的方式使超面積建房合法化。二是農(nóng)房和宅基地閑置嚴重。農(nóng)房和宅基地的閑置分為永久性閑置（被老宅子和危房占據(jù)）和季節(jié)性閑置（建了新房子或者依舊是能住的老宅子，逢年過節(jié)回去居住），還包括未被利用的宅基地。受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念的制約，農(nóng)民有償退出的意愿不強，出現(xiàn)了宅基地和農(nóng)房閑置與新增宅基地緊缺矛盾并存的局面。三是新增宅基地難批準。受地形地貌、規(guī)劃編制和建設用地指標的制約，新增宅基地難批準。例如，平江縣山多地少，原宅基地多屬山邊屋，存在不少安全隱患。因前期規(guī)劃滯后，使得目前平江縣農(nóng)村用地規(guī)模和指標嚴重不足。華容縣各村（社區(qū)）基本沒有空閑宅基地，新分戶及沒有宅基地的村民要分配宅基地，則必須依法占用耕地，然而正常辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)需要資金與指標，并且難以辦理。四是空間與指標矛盾。受生態(tài)紅線和耕地紅線影響，村鎮(zhèn)之間占有的農(nóng)村建設用地面積不對稱，按照現(xiàn)行法規(guī)，集體土地只能在本村集體內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，村鎮(zhèn)之間差異明顯，一些村鎮(zhèn)新增宅基地的剛性民生需求難以滿足。

三、深化農(nóng)村宅基地制度改革的相關建議

（一）做好信息調(diào)查，夯實管理基礎

摸清底數(shù)是宅基地制度改革的前提，必須加快補齊宅基地基礎數(shù)據(jù)這一短板。一是編制宅基地基礎數(shù)據(jù)共享目錄表。匯總相關部門資料數(shù)據(jù)，摸清家底，梳理需要補充和采集的信息，編制宅基地基礎數(shù)據(jù)資源共享目錄表，厘清基礎信息脈絡，嚴格采集基礎信息，并逐村復核，確保信息采集的真實、準確、完整。二是推進確權(quán)頒證。妥善處理遺留問題，厘清違法占地建房的主客觀成因，明確相應的處理原則及標準，將不動產(chǎn)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中。三是建立村級空間規(guī)劃體系。合理引導新建或者重建宅基地向集中規(guī)劃區(qū)靠攏，制定切實可行的宅基地利用方案，重點對長期閑置和荒廢的宅基地進行盤活利用。

■一飲一啄｜李強/攝

（二）落實監(jiān)管責任，提高治理水平

監(jiān)督管理是宅基地制度改革的基礎，有效的監(jiān)管才能使政策措施落到實處。一是建立宅基地基礎信息數(shù)據(jù)庫。建立分級臺賬，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃、建設、公安等相關部門數(shù)據(jù)互享共用以及信息動態(tài)化管理，為宅基地制度改革提供科學的數(shù)據(jù)支撐。二是建立農(nóng)戶建房部門聯(lián)審聯(lián)辦制度。整合相關部門工作力量，實現(xiàn)一個窗口受理，多機構(gòu)內(nèi)部聯(lián)動運行機制，并對宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的變更情況實施動態(tài)管理。三是加強宅基地相關政策和法規(guī)的執(zhí)行力度。嚴格執(zhí)行一戶一宅政策，正確梳理一戶一宅政策和閑置宅基地利用之間的聯(lián)系，強化對宅基地使用的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。

（三）加強宣傳引導，推動觀念轉(zhuǎn)變

宣傳引導是宅基地制度改革的重點，轉(zhuǎn)變基層干部和群眾根深蒂固的宅基地“祖業(yè)觀”。一是采取多種形式加強宣傳。首先將農(nóng)民意愿置于首位，采取“廣宣傳、全覆蓋、廣知曉”原則，加大對宅基地制度改革相關政策的宣傳力度。其次，農(nóng)村基層工作人員要采取多途徑、多樣化的方式，比如，通過“定點宣傳、流動宣傳、入戶宣傳”等多種方式，全方位宣傳農(nóng)村宅基地制度改革工作，讓宅基地相關政策和制度深入人心。二是建立民主決策機制。充分尊重農(nóng)民意愿，在對農(nóng)村宅基地的處置以及申請宅基地的流程上，充分發(fā)揮村集體和村民議事會的作用，從根本上激活和提高農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民擁有足夠的自主權(quán)。三是鼓勵引導農(nóng)民自主監(jiān)督和管理。鼓勵基層建立宅基地流轉(zhuǎn)工作簡報等形式，及時公布最新進展，讓村民深入?yún)⑴c宅基地退出及流轉(zhuǎn)的全過程，提高村民參與感和知情權(quán)。

（四）堅持分類施策，搞好盤活利用

分類施策是宅基地制度改革的關鍵，必須多措并舉地推進宅基地的盤活利用。一是規(guī)范有償使用。制定宅基地基準地價體系，確定宅基地有償使用的對象、范圍，分類制訂收費標準，主要對“一戶多宅”、超面積標準建房、城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)房等情況實行有償使用，收益歸村集體。二是引導自愿退出。啟動多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃編制工作，通過優(yōu)化宅基地空間布局，引導農(nóng)戶或城鎮(zhèn)居民有償自愿退出與規(guī)劃不符的宅基地或繼承房屋；退出宅基地的農(nóng)戶（或退出繼承房屋的城鎮(zhèn)居民）可向中心村、鎮(zhèn)、城區(qū)集中安置；退宅還耕獲得的土地指標和收益優(yōu)先用于本村；建立關于宅基地收回、整理與修復的財政支持機制。三是探索全域流轉(zhuǎn)。探索農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）鎮(zhèn)內(nèi)跨村、縣內(nèi)跨鎮(zhèn)、市內(nèi)跨縣等全市域流轉(zhuǎn)方式（受讓方應是本市內(nèi)宅基地資格權(quán)人）；出臺農(nóng)房租賃使用規(guī)范，在一定范圍內(nèi)允許對農(nóng)房進行建設改造和用途改變，允許農(nóng)房租賃使用權(quán)抵押貸款，借此吸引資本注入；進一步完善農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）流轉(zhuǎn)和收益分配制度，簽定三方合同，保障村集體、農(nóng)戶和投資者三方權(quán)益。四是推進農(nóng)房抵押。加大信貸支農(nóng)力度，允許農(nóng)戶抵押閑置農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)），貸款可用于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營和消費，解決資產(chǎn)變資本的問題。

（五）完善政策措施，激發(fā)內(nèi)生動力

政策供給是宅基地制度改革的核心，有效的制度供給為宅基地制度改革提供法治支撐。一是落實集體所有權(quán)。明確村集體經(jīng)濟組織為宅基地所有權(quán)人，在宅基地的分配、收回、調(diào)整、流轉(zhuǎn)及農(nóng)房租賃等制度的制訂中要體現(xiàn)所有權(quán)實現(xiàn)的具體方式，使村集體經(jīng)濟組織從土地所有權(quán)中獲得收益。讓鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。二是保障農(nóng)戶資格權(quán)。做好“資格人”的認定和“資格戶”的歸集等工作，盡快出臺宅基地資格權(quán)認定指導意見，考慮給予鄉(xiāng)賢的宅基地資格權(quán)問題。三是適度放活使用權(quán)。維護農(nóng)民權(quán)益，在確保農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的基礎上探索包括轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承、置換、贈予等多種形式的宅基地使用權(quán)實現(xiàn)形式。四是探索多元化的保障機制。首先，探索跨村跨鎮(zhèn)建房機制，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的，以“一戶一宅”為基礎，鼓勵農(nóng)民自愿選擇統(tǒng)建或聯(lián)建公寓式住宅；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的，可以采用公寓式住宅、貨幣補償?shù)确绞奖Ｕ稀皯粲兴印?。其次，建立?yōu)先保障機制，對無房戶、生態(tài)移民戶、危房戶、住房困難房戶等每年安排建房指標預留建設用地予以優(yōu)先保障。最后，建立兜底保障機制，對自愿放棄宅基地的困難戶，建議無償安置到屬地養(yǎng)老院或村集體組織所有的房屋居住。