教育公益訴訟的法理基礎(chǔ)、實(shí)踐現(xiàn)狀及進(jìn)路思考

李鵬飛

（河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000）

公益訴訟作為一種新型訴訟形態(tài)，有著獨(dú)特的歷史厚重感并肩負(fù)著時(shí)代賦予的維護(hù)公共利益的使命。黨的十八屆四中全會(huì)首次提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”[1]，經(jīng)過兩年左右的試點(diǎn)，2017年全國(guó)人大常委會(huì)分別修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式建立公益訴訟制度[2]。教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)，近十年來，我國(guó)教育事業(yè)得到了跨越式發(fā)展，但看到成就的同時(shí)，也要看到擇校暗箱操作、校園暴力、學(xué)生管理失范等侵害學(xué)生合法權(quán)利的亂象。教育關(guān)乎民族的未來，涉及社會(huì)和國(guó)家的根本利益，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品消費(fèi)安全等領(lǐng)域相比，教育公益訴訟還缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)范和成熟的實(shí)踐規(guī)則。

一、教育公益訴訟的法理基礎(chǔ)

（一）教育問題的公共利益屬性

“教育領(lǐng)域中的公益訴訟與私益訴訟最本質(zhì)的不同就在于訴訟的目的是為了私益還是公益”[3]。針對(duì)教育公益訴訟的定義，有的學(xué)者提出了“教育公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)，侵犯國(guó)家或社會(huì)以及公民受教育權(quán)等合法利益的行為，即使與自己無(wú)法律上的直接利害關(guān)系，也可依法提起訴訟的制度”[4]。從上述定義可以看出，教育公益訴訟主要維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益和公民受教育權(quán)。除了國(guó)家利益和社會(huì)利益，公民受教育權(quán)是公共利益的一個(gè)特殊維度。

我國(guó)《教育法》在第五章受教育者中詳細(xì)規(guī)定了受教育者應(yīng)享有的權(quán)利，大致可以分為受教育平等權(quán)（第37、39、40條）、受教育者獲得資助權(quán)（第38條）、終身受教育權(quán)（第41條、42條）、受教育者獲得救濟(jì)權(quán)（第43條），這幾項(xiàng)共同構(gòu)成了公民受教育權(quán)。教育平等本身就是一個(gè)社會(huì)問題，馬克思主義認(rèn)為人是社會(huì)性的動(dòng)物，人的本質(zhì)就是一切社會(huì)關(guān)系的總和，平等與否就是在于社會(huì)中其他人的比較中的得出的，教育平等即受教育者能否有機(jī)會(huì)享受到平等的教育資源，這是一個(gè)機(jī)會(huì)平等，是社會(huì)公平的生命線；受教育者獲得的資助主要來源于國(guó)家財(cái)政和社會(huì)資助，國(guó)家財(cái)政的主要來源為稅收，稅收的取之于民、用之于民就是社會(huì)性的體現(xiàn)，社會(huì)資助受教育者更加體現(xiàn)了維護(hù)公民受教育權(quán)是全社會(huì)共同的責(zé)任；終身教育關(guān)系到提升全民素質(zhì)，保障公民終身受教育權(quán)是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的應(yīng)有之義；受教育者在自己的受教育權(quán)利遭受到不法侵害時(shí)能夠獲得來自司法、行政等方面的救濟(jì)體現(xiàn)了對(duì)公民受教育權(quán)利的保護(hù)要全方位、多層次，構(gòu)建全社會(huì)群策群力的保障體系。由此可見，保護(hù)公民受教育權(quán)不僅保護(hù)的是受教育者本身，更是為了社會(huì)的明天。

（二）公益訴訟干預(yù)教育問題的適恰性

從訴訟目的上看，教育公益訴訟是為了“中國(guó)的明天”在起訴，在訴訟程序的啟動(dòng)上具有擔(dān)當(dāng)性，對(duì)于公民受教育權(quán)的保護(hù)既涉及公民的個(gè)人權(quán)利，其背后也蘊(yùn)含著社會(huì)大眾對(duì)于公平、正義、法治、人權(quán)等社會(huì)價(jià)值的追求，這也是教育公益訴訟的意義所在。

與其他的救濟(jì)手段相比，教育公益訴訟也有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，《行政復(fù)議法》并沒有對(duì)教育行政復(fù)議的內(nèi)容做出具體規(guī)定，但對(duì)其受案范圍的分析可以了解到對(duì)于教育行政處罰等領(lǐng)域，受教育者可以提出復(fù)議。但相比于教育公益訴訟，教育行政復(fù)議的主體局限于受教育者和教育行政主體之間，申請(qǐng)行政復(fù)議的主體一般為權(quán)益遭受到侵害的相對(duì)人，救濟(jì)渠道也局限在教育系統(tǒng)之內(nèi)，并不能體現(xiàn)教育問題的公益屬性。有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)對(duì)教育問題的監(jiān)督，從而使教育這一關(guān)乎公共利益的問題充分體現(xiàn)人民意志，這一觀點(diǎn)有一定的合理性。人大的監(jiān)督權(quán)是憲法規(guī)定的，這也決定了這一權(quán)力是一種更為宏觀、更高層次的監(jiān)督，在微觀具體的領(lǐng)域缺乏操作的空間，人大對(duì)于教育行政機(jī)關(guān)侵犯受教育者權(quán)益的監(jiān)督有時(shí)并不行之有效。此外，人大本身也并不具備執(zhí)法權(quán)，且工作程序較為復(fù)雜，對(duì)于一些緊迫的案件并不能及時(shí)處理，也會(huì)影響到辦事效率。除了上述兩種救濟(jì)途徑，還有行政機(jī)關(guān)能動(dòng)性地發(fā)現(xiàn)問題，主動(dòng)救濟(jì)。

鑒于此，文章將教育問題分為兩種：一種為教育行政主體主導(dǎo)型的教育問題，即侵害受教育者合法權(quán)益的主體為教育行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織即學(xué)校，這類案件以入學(xué)糾紛、升學(xué)糾紛、校園管理糾紛為代表；第二種為非教育行政主體主導(dǎo)型的教育問題，即教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校并不是侵害受教育者合法權(quán)益的主體，如校園暴力、學(xué)校周邊違規(guī)開設(shè)不適宜未成年人的場(chǎng)所、家長(zhǎng)強(qiáng)制義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)等，教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校在這類案件中并不起主導(dǎo)作用。針對(duì)前者的問題，由教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校自己造成的問題很難通過自我糾錯(cuò)來解決，而在我國(guó)教育行政機(jī)關(guān)掌握著學(xué)校的財(cái)政和人事大權(quán)，學(xué)校掌握著教師職務(wù)和職稱晉升的推薦權(quán)，其力量不可謂不強(qiáng)大，在這種權(quán)力構(gòu)造下，“讓教育行政權(quán)力在邊界內(nèi)運(yùn)行，就成為解決諸多教育問題的關(guān)鍵”[5]，單單指望教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校自我糾錯(cuò)可謂是難上加難。對(duì)于后者的問題，雖然侵害權(quán)利的主體不是教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校，但其仍然有不作為之嫌，糾正其不作為還是外力更為有效。因此，與其他救濟(jì)方式相比，教育公益訴訟在保護(hù)公共利益、貫徹國(guó)家政策和制度強(qiáng)制力上具有適恰性。同時(shí)，教育治理規(guī)模的巨大也造成了地方政府的層級(jí)治理難度[6]，而司法干預(yù)可以發(fā)揮國(guó)家法制統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)，改善地方政府在教育治理中捉襟見肘的尷尬。

（三）教育公益訴訟獨(dú)特的功能定位

教育公益訴訟的功能定位既體現(xiàn)了訴訟的目的，又體現(xiàn)了這一制度的運(yùn)行邏輯。文章認(rèn)為，教育公益訴訟應(yīng)當(dāng)包含引導(dǎo)功能、預(yù)防功能、溢出功能。

首先是引導(dǎo)功能。司法本身就有判斷是非曲直的功能，對(duì)于案件的判決也會(huì)對(duì)社會(huì)大眾的心理和行為產(chǎn)生預(yù)期效應(yīng)。公益訴訟不僅僅是定紛止?fàn)幍墓ぞ?，更是?duì)社會(huì)正義的宣揚(yáng)。在教育領(lǐng)域，可通過公益訴訟解決人民群眾普遍關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，引導(dǎo)廣大群眾了解教育政策，通過個(gè)案示范推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)健康發(fā)展。

其次是預(yù)防功能。在教育領(lǐng)域中，既可以對(duì)已經(jīng)侵害公共利益的行為提起公益訴訟，也可以對(duì)尚未造成損害但存在損害風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟，如農(nóng)村地區(qū)學(xué)校危房改造不力，就可以對(duì)當(dāng)?shù)亟逃姓块T的不作為提出教育公益訴訟，從而預(yù)防現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的發(fā)生。

最后是溢出功能。即教育公益訴訟的效果并不局限于案件本身，對(duì)于教育政策的完善，促進(jìn)我國(guó)教育領(lǐng)域的制度改革具有重要的意義。目前，我國(guó)教育制度的改革工作主要有教育行政主管部門單一推進(jìn)，有時(shí)并不能很好地反映社會(huì)需求，反而一些本意很好的政策被誤讀后經(jīng)過炒作升級(jí)為輿論熱點(diǎn)事件，導(dǎo)致被動(dòng)局面的發(fā)生。通過教育公益訴訟，可揭示我國(guó)現(xiàn)存教育政策的不完善之處，清晰地反映人民群眾對(duì)教育改革的需求。公益訴訟主體的擴(kuò)張還能將社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織等社會(huì)力量吸納為教育改革的參與者，形成合力，促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)良性發(fā)展。

二、教育公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）法律條款的模糊并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)障礙

《民事訴訟法》第58條規(guī)定，民事公益訴訟的受案范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益損害社會(huì)公共利益的行為”；《行政訴訟法》第25條規(guī)定了行政公益訴訟的受案范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。有的學(xué)者指出：“公益訴訟‘等’外領(lǐng)域也不是一個(gè)確定的法律概念，而只是一個(gè)司法術(shù)語(yǔ)，涵蓋在公益訴訟訴權(quán)之內(nèi)?！盵7]文章認(rèn)為，“等”字的出現(xiàn)正是立法者為未來法律適用中可能出現(xiàn)的新情況有意做出的“模糊處理”，且這一模糊并不構(gòu)成教育公益訴訟的實(shí)質(zhì)障礙。

在立法上，《英雄烈士保護(hù)法》在其第25條明確了對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為的公益訴訟，這里的訴訟目的除了維護(hù)社會(huì)公共利益還有保護(hù)英雄烈士的人格權(quán)，因此，這一訴訟應(yīng)當(dāng)看成民事公益訴訟?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》在其第106條提出當(dāng)未成年人合法權(quán)益受到侵犯時(shí)的公益訴訟，這里的相關(guān)組織自然包括對(duì)未成年人成長(zhǎng)負(fù)有法定職責(zé)行政機(jī)關(guān)。因此，這一訴訟應(yīng)當(dāng)看作行政公益訴訟。由此可見，無(wú)論是英雄烈士保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟還是未成年人保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟都不在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》明文列舉的公益訴訟范圍之內(nèi)，屬于對(duì)“等”的擴(kuò)展。

在司法上，公益訴訟特別是檢察公益訴訟的范圍早已不局限于法條的限制，貴州省黎平縣人民檢察院用公益訴訟保護(hù)傳統(tǒng)村落和民族文化村寨；新疆維吾爾自治區(qū)博樂市人民檢察院對(duì)于謝某某等9人盜掘古墓葬提起了刑事附帶民事公益訴訟，有的學(xué)者認(rèn)為這里的古墓葬應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的公益訴訟類型，但文章認(rèn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)是行政公益訴訟的范疇，但這一案件屬于民事公益訴訟，依然屬于“等”字的擴(kuò)展。由此可見，由于“等”字的存在為公益訴訟受案范圍的拓展提供了合法性依據(jù)，現(xiàn)行法律條文的模糊不能成為限制教育公益訴訟的實(shí)質(zhì)障礙。

（二）案件來源豐富

黨和國(guó)家始終堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)的教育事業(yè)也取得了歷史性成就，但也暴露出很多問題需要用新的手段去解決。而教育問題又是社會(huì)大眾最敏感的一根神經(jīng)，學(xué)生以及家長(zhǎng)的維權(quán)意識(shí)很強(qiáng)，因此在教育公益訴訟領(lǐng)域，有著豐富的案件來源。

如前文所述，這類案件可以分為兩大類。第一類是教育行政主體主導(dǎo)型的案件，例如包含學(xué)校如四川省射洪市柳州中學(xué)強(qiáng)制學(xué)生購(gòu)買平板電腦；定州一中學(xué)強(qiáng)制女生留超短發(fā)；燕京理工學(xué)院學(xué)生不能正常使用三大運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)，需要高價(jià)購(gòu)買校園網(wǎng)；浙江某中學(xué)保安威脅該校女生，學(xué)校不僅沒有履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，反而安排學(xué)生私了等。第二類是非教育行政主體主導(dǎo)型案件，如北京中關(guān)村二小校園欺凌案件、嚴(yán)正學(xué)訴浙江省臺(tái)州市淑江區(qū)中山路小學(xué)旁開設(shè)有色情表演節(jié)目的娛樂場(chǎng)所案。

在檢察公益訴訟蓬勃發(fā)展的背景下，線索摸排成為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的重要渠道，這方便了學(xué)校在育人過程中、行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中、司法機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)解決問題。后者如青島三名高考生訴教育部侵犯平等受教育權(quán)案，又如河北衡水桃城中學(xué)落實(shí)“雙減”不到位和教師懲戒失當(dāng)事件通過學(xué)生網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)后發(fā)酵等。針對(duì)這一案件發(fā)現(xiàn)方式，文章認(rèn)為只要是公民維權(quán)的手段是合法的，就要鼓勵(lì)和支持，這不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題而且還能夠調(diào)動(dòng)公民參與公益訴訟的熱情。

三、教育公益訴訟的進(jìn)路思考

（一）教育公益訴訟的受案范圍

通過該法律制度解決具體問題，尤其能夠使一些長(zhǎng)期難以解決的問題通過該法律制度的運(yùn)行予以解決，是新的法律制度頒行的重要價(jià)值。[8]受案范圍是教育公益訴訟領(lǐng)域最為核心的問題，也是教育公益訴訟保護(hù)的價(jià)值所在，教育公益訴訟作為教育領(lǐng)域的公益訴訟，其目的是解決教育領(lǐng)域侵犯公共利益的問題，因此在這一部分，文章仍然延續(xù)前文的分類方法，將此類案件分為教育行政主體主導(dǎo)型案件和非教育行政主體主導(dǎo)型案件，來分別確定其受案范圍。

首先，是教育行政主體主導(dǎo)型的案件。第一類是教育行政主體侵犯學(xué)生受教育權(quán)：（1）義務(wù)教育階段學(xué)校違法“勸退”成績(jī)較差的學(xué)生；（2）義務(wù)教育階段學(xué)校違法拒絕學(xué)生參加升學(xué)考試；（3）學(xué)校違反教育部關(guān)于“統(tǒng)籌保障不同群體入學(xué)”的政策，拒絕接受適齡殘疾兒童入學(xué)；（4）學(xué)校拒絕符合政策的義務(wù)教育隨遷子女入學(xué)；（5）學(xué)校拒絕新冠肺炎康復(fù)者、乙肝病毒攜帶者、未接種新冠肺炎疫苗的學(xué)生入學(xué)；（6）違反《義務(wù)教育法》，對(duì)適齡兒童采取考試入學(xué)；等等。

第二類是教育行政主體侵犯學(xué)生的平等受教育權(quán)。教育公平要求平等分配教育資源，但現(xiàn)實(shí)中優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺導(dǎo)致實(shí)質(zhì)的平等分配存在困難[9]，這里強(qiáng)調(diào)的是平等受教育權(quán)的機(jī)會(huì)公平：（1）教育行政機(jī)關(guān)落實(shí)教師“輪崗”制度不力，導(dǎo)致本地區(qū)部分學(xué)校師資力量薄弱；（2）除國(guó)家另有規(guī)定，學(xué)校對(duì)學(xué)生的男女比例人為進(jìn)行限制；（3）學(xué)校官方舉辦招生考試培訓(xùn)班，或委托校外機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)；（4）義務(wù)教育階段將學(xué)校劃分為重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校。除了學(xué)生的受教育權(quán)要受到保護(hù)外，教育行政主體還應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的教育方式，最底線是要求教育方式合法，這是提高教育質(zhì)量的保證。

第三類是教育行政主體的教育方式存在違法：（1）義務(wù)教育階段存在以學(xué)生成績(jī)分班的現(xiàn)象；（2）義務(wù)教育階段違規(guī)組織考試、公布學(xué)生排名；（3）義務(wù)教育階段學(xué)校未按照國(guó)家規(guī)定定額招生，存在大班額、超大班額的現(xiàn)象；（4）學(xué)校落實(shí)“雙減”不力，學(xué)生存在超負(fù)荷的課業(yè)負(fù)擔(dān)；（5）教師存在懲戒失當(dāng)?shù)男袨椋唬?）高校以未簽署就業(yè)協(xié)議為由，扣發(fā)學(xué)生畢業(yè)證學(xué)位證；（7）學(xué)校違規(guī)削減、占用體育課課時(shí)，使體育課不能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；等等。

第四類是教育保障的案件：（1）義務(wù)教育階段違規(guī)收取學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)；（2）教育行政部門未能貫徹就近入學(xué)的原則，為學(xué)生和家長(zhǎng)增加不必要的負(fù)擔(dān)；（3）縣級(jí)以上人民政府或者其教育行政部門違反《義務(wù)教育法》“未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學(xué)校的設(shè)置規(guī)劃的，學(xué)校建設(shè)不符合國(guó)家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，未定期對(duì)學(xué)校校舍安全進(jìn)行檢查，并及時(shí)維修、改造的，未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的”；（4）向?qū)W校、學(xué)生攤派費(fèi)用或與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的指標(biāo)的；（5）未按照國(guó)家規(guī)定向家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供資助或資助程序違規(guī)；（6）學(xué)校未落實(shí)校園欺凌、性侵等案件的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)；等等。

在教育行政主體主導(dǎo)的案件中，爭(zhēng)議雙方為行政相對(duì)人和行政主體，因此應(yīng)將其歸為行政糾紛。如在推進(jìn)中國(guó)法治進(jìn)程十大行政復(fù)議案例白某訴蘇州市教育局不依法履職案中，白某通過多種途徑反映其女兒小白（蘇州某民辦小學(xué)學(xué)生，該小學(xué)由蘇州市教育局即被申請(qǐng)人代管）在學(xué)校遭受校園欺凌，要求被申請(qǐng)人按照教育部等十一部門聯(lián)合印發(fā)的《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》（以下簡(jiǎn)稱《綜合治理方案》）進(jìn)行處理。被申請(qǐng)人接到反映后要求學(xué)校提供情況說明，也進(jìn)行了調(diào)查，督促學(xué)校帶小白同學(xué)就醫(yī)和勸說其返校上課，學(xué)校也在被申請(qǐng)人的指導(dǎo)下進(jìn)行了調(diào)解，并通過多種形式做出了有關(guān)處理意見。但白某認(rèn)為被申請(qǐng)人未按照《綜合治理方案》的有關(guān)規(guī)定成立調(diào)查組對(duì)事件是否屬于校園欺凌進(jìn)行認(rèn)定，構(gòu)成不作為。在本案中，《綜合治理方案》作為教育部文件對(duì)各地教育行政部門的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)教育行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了法律意義上的拘束力。因此，教育行政機(jī)關(guān)沒有按照《綜合治理方案》認(rèn)定校園欺凌應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不作為。盡管該案最終沒有進(jìn)入訴訟程序，但可以看出復(fù)議申請(qǐng)人的訴求是要求行政機(jī)關(guān)依法履職，且得到了復(fù)議機(jī)關(guān)的支持。此類案件若進(jìn)入公益訴訟程序，應(yīng)當(dāng)將其歸為行政公益訴訟，訴訟請(qǐng)求為行政主體依法履職。

其次，是非教育行政主體主導(dǎo)型案件，主要包括：（1）家長(zhǎng)拒絕適齡兒童接受義務(wù)教育；（2）用人單位違法雇用童工；（3）在中小學(xué)周邊開設(shè)營(yíng)業(yè)性網(wǎng)吧、歌舞娛樂場(chǎng)所、文身店等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所；（4）用人單位在實(shí)習(xí)期間侵犯學(xué)生合法權(quán)益；（5）學(xué)校周邊存在擾亂學(xué)校教學(xué)秩序的其他行為如噪音、污染等；（6）教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)提供學(xué)科類培訓(xùn)、超前培訓(xùn)；等等。

因?qū)τ诜墙逃姓黧w主導(dǎo)型的案件，原則上屬于平等主體之間的糾紛，應(yīng)當(dāng)歸為民事公益訴訟。如在廣州市疫情防控學(xué)生居家學(xué)習(xí)期間，一位居民因持續(xù)播放“荒山野鬼”古怪吼叫聲，經(jīng)行政部門干預(yù)無(wú)效，受影響的學(xué)生家長(zhǎng)向廣州市海珠區(qū)法院提出訴前禁止令，法院在24小時(shí)內(nèi)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》向其發(fā)出“噪音擾民”訴前禁止令。在非教育行政主體主導(dǎo)型的案件中，訴訟請(qǐng)求主要是排除妨礙，即能夠讓受教育者順利地接受教育、行使自身受教育的權(quán)利，必要時(shí)也可以提出賠償損失的要求。

最后是教育公益訴訟和學(xué)校以及教師的自主權(quán)的關(guān)系。擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)程中不可回避的理論與現(xiàn)實(shí)問題，而公益訴訟的介入必然會(huì)對(duì)學(xué)校以及教師的自主權(quán)產(chǎn)生沖擊，為此應(yīng)當(dāng)明確教育公益訴訟受案范圍中的事項(xiàng)的依據(jù)，首先就是來自《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律，其次是來自《學(xué)位條例》《中外合作辦學(xué)條例》等行政法規(guī)，再次是《流動(dòng)少年兒童就學(xué)暫行辦法》《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》等部門規(guī)章，最后是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)招生工作的通知》《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》等規(guī)范性文件。這些都可以構(gòu)成教育公益訴訟受案范圍的依據(jù)，而在合法范圍內(nèi)學(xué)校培養(yǎng)方式的選擇、教師教學(xué)方法的改變等問題則不應(yīng)當(dāng)列入受案范圍，如上海浦東“女童不能最近入學(xué)起訴教育局?jǐn)≡V”一案，就尊重了教育行政主體在法定職責(zé)范圍內(nèi)的自主權(quán)。

（二）教育公益訴訟的提起主體

在我國(guó)現(xiàn)行法律的框架下，公益訴訟提起主體的范圍較小，主要是檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。文章認(rèn)為，教育公益訴訟的提起主體應(yīng)當(dāng)有三類：檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，我國(guó)《憲法》賦予其進(jìn)行法律監(jiān)督的職責(zé)，在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)就是其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，來糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。在教育公益訴訟領(lǐng)域，如前文所述，教育公益訴訟的受案范圍均可以找到法律規(guī)范上的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)自然對(duì)這些法律規(guī)范的執(zhí)行情況具有監(jiān)督的職責(zé)。

對(duì)于社會(huì)組織，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟提起的主體，除了檢察機(jī)關(guān)外還可以是在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記并從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織。在教育公益訴訟領(lǐng)域，也可以仿照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，明確教育領(lǐng)域的社會(huì)組織在符合一定條件情況下提起公益訴訟。

對(duì)于公民個(gè)人，文章認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)納入教育公益訴訟的主體范疇，從教育本身看，教育既是公共利益的體現(xiàn)，又是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的途徑，自古以來就有“朝為田舍郎，暮登天子堂”的希冀，實(shí)現(xiàn)階層跨越的希望在教育。同時(shí)，《義務(wù)教育法》也賦予了公民個(gè)人對(duì)違反義務(wù)教育法的行為向國(guó)家機(jī)關(guān)提出檢舉和控告的權(quán)利，這也為公民進(jìn)入教育公益訴訟的主體范圍提供了合法性的依據(jù)。此外，在教育領(lǐng)域，信訪問題特別是群訪問題突出，允許公民提起公益訴訟也可以在扭轉(zhuǎn)教育問題中人民群眾“找人不找法，信訪不信訴”的局面，使教育在法治的軌道上健康發(fā)展。

（三）教育公益訴訟的“訴行結(jié)合”

司法救濟(jì)一般被看作維護(hù)權(quán)利的最后一道防線，具有周期長(zhǎng)、效率低、成本高等特點(diǎn)[10]，而教育公益訴訟也不應(yīng)取代教育行政執(zhí)法的主導(dǎo)地位。因此在教育公益訴訟的訴前、訴中和訴后都應(yīng)當(dāng)貫徹“訴行結(jié)合”的原則，這有利于充分利用檢察權(quán)和司法權(quán)的優(yōu)越性，在公共利益的法律保護(hù)中開辟出一條監(jiān)督行政權(quán)行使的新途徑[11]。

在訴前應(yīng)當(dāng)設(shè)置敦促程序，敦促教育行政主體履行法定職責(zé)。《“兩高”檢察公益訴訟解釋》規(guī)定了民事公益訴訟訴前公告程序和行政公益訴訟訴前督促程序，教育公益訴訟的訴前敦促程序的時(shí)間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)設(shè)在立案后和開庭審理前。對(duì)于教育行政主體主導(dǎo)型案件，應(yīng)當(dāng)由原告向教育行政主體提出糾正違法告知書，敦促其糾正違法行為；對(duì)于非教育行政主體主導(dǎo)型案件，應(yīng)當(dāng)由原告向行為人提出糾正違法告知書或向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的教育行政主體提出履行職責(zé)告知書。這樣有利于有效地控制司法成本，也能防止公民濫用起訴權(quán)[12]；既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)“窮盡救濟(jì)原則”的尊重，又體現(xiàn)了司法對(duì)行政機(jī)關(guān)在自行領(lǐng)域決定權(quán)的尊重[13]。

在訴中設(shè)置行政主體負(fù)責(zé)人強(qiáng)制出庭制度，教育事業(yè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各個(gè)機(jī)關(guān)協(xié)同配合，雖然教育公益訴訟已經(jīng)進(jìn)入了司法程序，但無(wú)論是教育行政主體主導(dǎo)型案件還是非教育行政主體主導(dǎo)型案件都涉及教育行政主體的亂作為或者不作為。所以在教育行政主體主導(dǎo)型案件中，若被告為學(xué)校，則要強(qiáng)制學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人和對(duì)學(xué)校負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭；若被告為教育行政機(jī)關(guān)，則要強(qiáng)制該機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人出庭。在非教育行政主體主導(dǎo)型案件中，要強(qiáng)制與案件有最密切聯(lián)系的學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人和對(duì)該校具有監(jiān)管責(zé)任的教育行政機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人出庭。學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)對(duì)于教育工作有著豐富的經(jīng)驗(yàn)、掌握著最直接的信息，熟悉其中工作的痛點(diǎn)，強(qiáng)制其負(fù)責(zé)人出庭，并不是要與原告形成針鋒相對(duì)的態(tài)勢(shì)，而是要了解當(dāng)事人訴求，解決教育工作中存在的問題，形成強(qiáng)大的合力。

在訴后充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的作用，構(gòu)建“檢行合作”的機(jī)制，遏制違法行為的再發(fā)生。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作為原告的教育公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)自然可以直接參與其中；對(duì)于其他主體作為原告的教育公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)也要派員出庭支持公益訴訟，并在訴后監(jiān)督教育行政主體糾正違法行為或認(rèn)真履行其法定職責(zé)。教育公益訴訟涉及利益復(fù)雜，個(gè)案影響深遠(yuǎn)，每一個(gè)判決都可能引起輿論的關(guān)注，甚至帶動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。為了發(fā)揮好教育公益訴訟案件的示范和引領(lǐng)作用，訴后的“檢行合作”應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息共享平臺(tái)，針對(duì)教育公益訴訟案件中反映出來的共性問題，教育行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到信息共享，由檢察機(jī)關(guān)收集、分析和整理相關(guān)案件中的資料和信息，對(duì)于教育行政機(jī)關(guān)亂作為和履職不力的“高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”提前發(fā)出預(yù)警，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法問題的，要及時(shí)發(fā)出檢察建議，將問題消滅在苗頭。必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)和教育行政機(jī)關(guān)可以召開聯(lián)席會(huì)議和共同開展專項(xiàng)行動(dòng)，針對(duì)教育領(lǐng)域典型的、普遍的問題增加合作，使檢察權(quán)和行政權(quán)共同致力于維護(hù)受教育者合法權(quán)益，推進(jìn)教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來，黨堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育事業(yè)，努力破解人民群眾關(guān)心的教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。百年大計(jì)，教育為本。人民對(duì)美好生活的向往要求有更高質(zhì)量的教育，要求在自身教育權(quán)益受到侵害時(shí)能夠求助有門。我國(guó)的公益訴訟多年來積累的經(jīng)驗(yàn)為教育公益訴訟制度的構(gòu)建提供了重要參考，構(gòu)建教育公益訴訟制度宜早不宜遲，在提起訴訟主體的限制上宜松不宜緊。通過構(gòu)建教育公益訴訟提供法治保障。