科技評估監(jiān)督機制建設(shè)研究
——以常州市為例

常云志

(常州市科技資源統(tǒng)籌服務(wù)中心，江蘇常州213001)

科技評估和評估監(jiān)督是科技管理的重要內(nèi)容之一，是科技活動決策、執(zhí)行的重點環(huán)節(jié)，科技創(chuàng)新過程離不開監(jiān)督評估機制建設(shè)。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議指出，要“加強制度和機制建設(shè)，完善可負責(zé)、可問責(zé)的職能轉(zhuǎn)接機制，強化效果監(jiān)督和評估，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健盵1]。這為科技評估和監(jiān)督機制建設(shè)提供了重要的理論依據(jù)。

關(guān)于如何建立科學(xué)合理的科技評估體系和有效的科技評估監(jiān)督機制，目前主要有如下觀點：(1)建立“第三方”科技評估監(jiān)督機制。張娟認為應(yīng)發(fā)展獨立的“第三方”監(jiān)督評估組織體系，以此打破當(dāng)前監(jiān)督評估依賴政府部門的不利局面[2]；文雯認為應(yīng)建立健全“第三方”評估常態(tài)化工作機制，構(gòu)建科學(xué)合理的“第三方”評估激勵機制[3]。(2)運用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)提升科技評估監(jiān)督效果。如侯覺等人提出利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)建立科技評估、管理和轉(zhuǎn)化一體化的完整的評估體系，進而提升科技評估監(jiān)督的信息化水平[4]；姜莉從基本構(gòu)架、功能設(shè)計和平臺運行模式等技術(shù)角度，對科技評估云平臺建設(shè)進行了研究[5]。(3)加強科技評估體系建設(shè)。張軍軍等提出了科技評估的總體框架，建議分層次、分類別、分領(lǐng)域建立面向科技計劃管理過程各主體的監(jiān)督評估體系[6]；林金鎮(zhèn)等從標(biāo)準(zhǔn)化角度對科技評估體系建設(shè)進行了研究，建議從體系標(biāo)準(zhǔn)的角度規(guī)范科技計劃立項、進度管理及監(jiān)督評估等環(huán)節(jié)，從而有效提高科技評估水平[7]。

上述研究偏向于宏觀層面的研究，且未將科技評估監(jiān)督作為一個整體進行研究?；诖?，文章聚焦常州科技管理現(xiàn)狀，全面分析目前科技評估監(jiān)督存在的不足，并提出相應(yīng)的對策建議，旨在促進科技評估監(jiān)督機制建設(shè)。

一、科技評估監(jiān)督現(xiàn)狀

科技評估監(jiān)督是科技項目管理中的重要環(huán)節(jié)之一?？茖W(xué)合理、規(guī)范高效的科技評估監(jiān)督體系有利于科技項目的順利開展和科技工作的可持續(xù)發(fā)展。為此，科技管理部門先后頒布了多項科技管理辦法，形成了決策、執(zhí)行和監(jiān)督自成體系又相互聯(lián)系的科技評估監(jiān)督體系，從而實現(xiàn) “中央財政科研資金流動到哪里，監(jiān)督評估就跟蹤到哪里”，“有決策、有選擇就要有評估，有授權(quán)、有委托就要有監(jiān)管”[8]。目前，科技管理部門主要采取以下3種監(jiān)督方式。

1.科技管理部門直接進行監(jiān)督

科技管理部門委托“第三方”進行科技評估后，對科技評估進行監(jiān)督。大多數(shù)科技管理部門采取這種監(jiān)督方式，常州市科技局即如此。

2.科技管理部門委托專家監(jiān)督

科技管理部門制定政策并進行管理，“第三方”負責(zé)科技評估，專家組進行科技評估監(jiān)督，三方分工明確，相互協(xié)作又相互制衡。

3.科技管理部門委托專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督

專業(yè)管理機構(gòu)利用管理優(yōu)勢對科技評估進行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果向科技管理部門反饋，并提出相應(yīng)措施供科技管理部門參考。

二、科技評估監(jiān)督機制中存在的問題

(一)尚未形成完整的監(jiān)督評估體系

監(jiān)督評估體系一般由政府部門內(nèi)部自我監(jiān)督和獨立的“第三方”專業(yè)評估機構(gòu)外部監(jiān)督組成[9]。完整的科技監(jiān)督評估體系既包括內(nèi)部監(jiān)督，也包括外部監(jiān)督，二者既充分發(fā)揮各自優(yōu)勢又相互補充。但目前科技監(jiān)督評估還是以政府部門的內(nèi)部監(jiān)督為主，容易出現(xiàn)監(jiān)督不力的情況。作為“第三方”的專業(yè)機構(gòu)雖然獨立于科技管理部門，獨立開展科技評估監(jiān)督工作，但或多或少會受科技管理部門的影響，很難真正獨立客觀地開展監(jiān)督評估工作。

(二)尚未建立完備的綜合管理信息系統(tǒng)

綜合管理信息系統(tǒng)是實現(xiàn)全過程科技監(jiān)督的重要保障，但目前信息管理不到位的情況普遍存在，如信息報送不及時、信息更新滯后、信息不全等，從而影響了整體監(jiān)督效果。

(三)缺乏專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)及人才

現(xiàn)階段，科技評估監(jiān)督主要以政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主[10]，專業(yè)的評估監(jiān)督機構(gòu)較為緊缺，影響了“第三方”評估監(jiān)督工作的開展。在政府部門的內(nèi)部評估監(jiān)督中，因受編制和經(jīng)費的限制，專業(yè)人才較為匱乏，容易出現(xiàn)監(jiān)管不力的情況，這直接影響了科技評估監(jiān)督工作的質(zhì)量。

(四)缺少全程動態(tài)監(jiān)督機制

科技評估監(jiān)督包括事前、事中和事后監(jiān)督。但目前的科技監(jiān)督工作缺乏貫穿全過程的動態(tài)監(jiān)督機制。在科技管理部門直接進行監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督機制中，監(jiān)督方往往較為重視事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題后再進行糾正和懲戒。這種“亡羊補牢”的監(jiān)督方式，不利于科技工作的開展。而委托專家組進行科技監(jiān)督的機制亦存在不足之處，如因監(jiān)督工作為臨時性工作，專家對此項工作投入的精力有限，難以在事前、事中和事后進行全程動態(tài)監(jiān)督。

(五)缺少規(guī)范化監(jiān)督機制

科技評估應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)章制度開展，按照規(guī)范程序進行，是一項專業(yè)的科技活動[11]。雖說受科技管理部門委托的評估專家均為各自專業(yè)領(lǐng)域的專家，但他們對科技評估工作的規(guī)范和流程不一定十分了解。缺少規(guī)范的評估監(jiān)督制度，評估專家在評估監(jiān)督過程中就容易出現(xiàn)風(fēng)險把控方面的偏差，從而影響評估監(jiān)督效果。另外，評估專家若與監(jiān)督對象存在一定的利益沖突，就容易出現(xiàn)監(jiān)督失效現(xiàn)象。因此，科技管理部門應(yīng)盡快制定監(jiān)督避嫌等相關(guān)制度，以進一步規(guī)范評估監(jiān)督程序，增強過程監(jiān)督效果。

三、完善科技評估監(jiān)督機制的建議

(一)制定完備的科技評估監(jiān)督管理制度

建立完善的科技管理制度，是科技工作正常開展、科技評估監(jiān)督有效進行的重要保障。引入由“第三方”進行的科技評估監(jiān)督機制后，科技管理部門、評估專家、專業(yè)管理機構(gòu)各自的職能也發(fā)生了變化?？萍脊芾聿块T的管理重心轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ê涂萍急O(jiān)督，通過制定完備的制度，引導(dǎo)評估專家及專門管理機構(gòu)進行科技評估，指導(dǎo)科技管理部門進行有效監(jiān)督，在事前進行有效的風(fēng)險防范，從源頭上保障科技評估監(jiān)督工作高效開展。

為了保障科研項目順利開展，提高科研項目資金的使用效益，確?？蒲许椖拷?jīng)費的合理使用，科技管理部門應(yīng)制定科研項目信息公開制度，該制度涉及科研項目的基本信息、預(yù)決算及調(diào)劑、資金使用和其他公開事項等內(nèi)容。實行信息公開制度有助于進一步推進和規(guī)范科研項目管理，提高科研管理工作透明度。

(二)構(gòu)建完善的科技評估監(jiān)督體系

1.建立“第三方”評估機制

為了提高科技評估的公信力，科技管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，將科技評估工作委托給“第三方”專業(yè)評估機構(gòu)開展。科技管理部門負責(zé)制度建設(shè)、政策制定和科技評估監(jiān)督?！暗谌健睂I(yè)評估機構(gòu)可以是科技管理部門的直屬事業(yè)單位，也可以是社會服務(wù)機構(gòu)。科技管理部門通過工作協(xié)議、簽訂項目合同等方式，約定完成評估任務(wù)。

2.分層開展科技評估工作

科技管理部門的主要職責(zé)為制定政策、完善制度、履行管理和監(jiān)督職責(zé)。各級科技管理部門應(yīng)各司其職。國家層面從頂層設(shè)計出發(fā)制定科技管理制度，已頒布的《科技監(jiān)督與評估體系建設(shè)工作方案》作為科技管理工作的綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)全國開展科技管理工作，地方科技管理部門應(yīng)結(jié)合自身特點，出臺更加全面、細致并具有可操作性的實施條例，從而形成從中央到地方的完整的科技管理體系。

專業(yè)機構(gòu)是科技評估監(jiān)督的具體實施者，專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)程度及專家的業(yè)務(wù)水平，直接決定了科技評估監(jiān)督工作的效果。專業(yè)機構(gòu)要遵照科技管理部門制定的政策法規(guī)開展科技評估監(jiān)督工作，同時也要加強內(nèi)部制度建設(shè)、人才隊伍建設(shè)，以完善的制度、高水平的人才隊伍保障工作順利開展。

項目承擔(dān)單位的主要職責(zé)是對承擔(dān)項目研究的科研人員進行管理和監(jiān)督。項目承擔(dān)單位應(yīng)制定科學(xué)合理的科研管理制度，對本單位科研人員進行管理，重點關(guān)注、管理科研人員是否按進度開展科研工作，是否存在學(xué)術(shù)不端等情況，是否有違規(guī)開展科研工作的情況等。科研監(jiān)督要貫穿科研工作全過程，從而保障科研工作順利進行。

科研人員是科技工作的直接執(zhí)行者，科研人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平影響科研工作的順利開展?？蒲腥藛T要遵章守紀(jì)，按制度開展科研工作，確?？蒲泄ぷ髂馨纯蒲杏媱潏?zhí)行；要合理合法合規(guī)使用科研資金；要不斷提高個人專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平，保證科研工作高質(zhì)量完成。

(三)開展科技評估監(jiān)督全過程痕跡管理

通過科技評估監(jiān)督平臺，科技監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)事前、事中、事后全過程痕跡管理。借助各級政府部門科技管理信息系統(tǒng)，利用科技管理大數(shù)據(jù)，科技評估監(jiān)督主體能夠?qū)崿F(xiàn)對科技評估過程監(jiān)管、風(fēng)險提醒、監(jiān)督反饋和糾錯整改全流程管理，從而提高監(jiān)督效能。

1.事前風(fēng)險防范

(1)風(fēng)險防控管理體系。監(jiān)督評估部門對科研隊伍研究能力、承擔(dān)單位對科研項目支持條件、技術(shù)路線和經(jīng)費預(yù)算等情況進行監(jiān)督評估?？萍脊芾聿块T對擬立項項目進行抽樣檢查，檢查項目是否與指南相符，監(jiān)測評審流程是否符合規(guī)范，以及是否存在其他違規(guī)操作等，防范風(fēng)險的發(fā)生。

(2)公開公示。除了政府管理部門、專家組或?qū)I(yè)評估機構(gòu)對科研項目進行監(jiān)督外，為了保障科技項目公開透明，相關(guān)部門應(yīng)對立項項目予以公示等，由公眾對其進行監(jiān)督。但由于信息不對等，公眾很難對科技項目進行有效監(jiān)督。因此在合適的范圍內(nèi)，相關(guān)部門應(yīng)對項目負責(zé)人及其誠信記錄等基本情況和承擔(dān)監(jiān)督工作的專家及機構(gòu)資質(zhì)等情況予以公開，真正做到信息透明化，讓公眾在信息對等的情況下進行有效監(jiān)督。

2.事中過程監(jiān)督

通過專項檢查、專項審計和隨機抽查的監(jiān)督方式，評估監(jiān)督主體對科研項目進行事中過程監(jiān)督——檢查項目研究實際進展與階段目標(biāo)的差距以及項目經(jīng)費使用情況等；對進度滯后的項目予以督促；對違規(guī)使用項目經(jīng)費的行為進行糾正，涉及違法的，應(yīng)及時進行處罰，并報送相關(guān)部門處理，同時在科研誠信檔案中予以記錄。

在評估監(jiān)督過程中，審計機構(gòu)應(yīng)定期對科技項目進行審計。審計內(nèi)容包括政府撥付的科研經(jīng)費的使用情況、單位自籌經(jīng)費到位情況和項目變更情況等。通過審計，科研活動中產(chǎn)生的與經(jīng)費使用相關(guān)的問題能夠及時被發(fā)現(xiàn)，并予以解決。相關(guān)審計工作為科研項目的順利開展提供了保障。

3.事后績效評估

監(jiān)督項目完成績效與申報時預(yù)期成果之間的差距情況，包括學(xué)術(shù)論文數(shù)量、專利數(shù)量、出版專著編著數(shù)量、研究成果被政府采用次數(shù)、新增銷售額、新增利潤、新產(chǎn)品個數(shù)、新裝備數(shù)量，以及成果轉(zhuǎn)化情況等。

(四)實施科技評估監(jiān)督機制閉環(huán)控制

1.監(jiān)督反饋

加快建立評估信息反饋監(jiān)督機制，重點監(jiān)督執(zhí)行環(huán)節(jié)和落實程度、公眾對政策的知曉度，以及存在的不足及困難。對評估監(jiān)督結(jié)果進行綜合分析，提出改進措施，并反饋給政策制定部門，為新政策的制定提供參考。

2.結(jié)果運用

相關(guān)部門對有違法行為的人員進行處理；紀(jì)委對相關(guān)行政部門違紀(jì)人員進行調(diào)查處理；違規(guī)科技項目負責(zé)人應(yīng)被追回資金，補償損失，同時違規(guī)行為記入誠信檔案，其今后申報科技項目受到相應(yīng)限制；違規(guī)專家應(yīng)記入“黑名單”，今后不再聘請。若有社會信用不良記錄的人員申報科研項目，相關(guān)部門應(yīng)對其加大監(jiān)督和管理力度。為了形成長效監(jiān)督和懲戒機制，相關(guān)部門對有學(xué)術(shù)不端行為的人的科研信用、社會信用均應(yīng)做相應(yīng)記錄。

四、結(jié)語

科技評估監(jiān)督是科技管理的重要內(nèi)容。常州市在科技評估監(jiān)督機制建設(shè)中，綜合運用“制度+合同+技術(shù)”的手段，注重事前、事中、事后監(jiān)督，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代科技管理體系，同時，引入了“第三方”進行科技評估，建立了分層實施的科技評估體系，有效地助力了科技評估監(jiān)督工作并取得了實效。