“雙碳”目標下礦山修復規(guī)劃制度的創(chuàng)新

田其云，張明君

（中國海洋大學法學院，山東 青島266100）

2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“制定2030年前碳排放達峰行動方案”，力爭“2060年前實現(xiàn)碳中和”，2022年10月黨的二十大報告強調“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。“雙碳”目標對調整能源結構和提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能的制度保障提出新要求，其制度設計的表達可歸結為“減法”的制度路徑和“加法”的制度路徑?！皽p法”是指從碳源角度切入進行減碳的制度設計，2005年《可再生能源法》一直堅持大力發(fā)展水能、風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等可再生能源逐步取代化石能源的制度努力，這是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要制度路徑；1997年《節(jié)約能源法》一直堅持節(jié)能減排的制度努力，礦山企業(yè)承擔碳減排義務。“加法”是指從碳吸收角度切入進行固碳的制度設計，1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《土地管理法》等自然資源法律制度一直努力于穩(wěn)定森林、草原、濕地、土壤生態(tài)系統(tǒng)的固碳功能。2021年《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《碳中和意見》）提出了實施生態(tài)保護修復重大工程，國務院《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《碳達峰方案》）要“實施歷史遺留礦山生態(tài)修復工程，提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能”。礦山生態(tài)修復被納入“雙碳”目標任務，礦山修復目標融入“雙碳”目標體系。文章從礦山修復規(guī)劃角度反思以土地復墾為目標的制度設計，主張以生態(tài)修復為目標，沿著“減法”的制度路徑規(guī)劃礦山可再生能源發(fā)展，沿著“加法”的制度路徑提升礦山生態(tài)系統(tǒng)固碳功能。

1 礦山修復規(guī)劃目標：從土地復墾走向生態(tài)修復

在環(huán)境法律規(guī)范體系中，環(huán)境規(guī)劃法律規(guī)范屬于手段法［1］，在1989年《環(huán)境保護法》《土地管理法》《可再生能源法》等法律中均對環(huán)境與資源保護的各類規(guī)劃進行了明確規(guī)定。環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境保護的技術手段，其制度功能在于通過各類規(guī)劃來確定不同時空領域的環(huán)境資源要素在開發(fā)利用與保護中的目標并加以落實。在環(huán)境規(guī)劃手段法這個子體系中，環(huán)境規(guī)劃是某一類規(guī)劃的一般表達，涉及環(huán)境保護規(guī)劃、大氣污染控制規(guī)劃、水污染控制規(guī)劃等具體規(guī)劃［1］；土地規(guī)劃也是某一類規(guī)劃的一般表達，涉及土地利用總體規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、土地復墾規(guī)劃等具體規(guī)劃［2］。礦山修復屬于環(huán)境法律行為，是采用工程、生物防護等技術手段依法對礦山開采造成的環(huán)境污染和破壞進行修復的環(huán)境保護行為。礦山修復規(guī)劃同樣是某一類規(guī)劃的一般表達，涉及礦山土地復墾規(guī)劃、礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃等具體規(guī)劃，在綠色礦山建設規(guī)劃、全國土地整治規(guī)劃中也涉及礦山修復。在實現(xiàn)“雙碳”目標進程中，礦山修復規(guī)劃的目標需要在傳承中創(chuàng)新。

1.1 礦山修復規(guī)劃的土地復墾目標

采礦對礦山的地形地貌、土地、植被等產生不同程度的破壞，井工開采形成的土地塌陷不同程度破壞地下水循環(huán)平衡，進而導致礦山生態(tài)系統(tǒng)固碳功能下降。國外礦山修復貫穿于礦山開采的全過程［3］，中國則重開采輕修復，導致礦山生態(tài)破壞日積月累，因采礦而滿目創(chuàng)傷的礦山，就猶如大地上的一道道“傷疤”。礦山修復任重道遠，需要加快編制相關規(guī)劃，科學、有效地指導礦山修復工作［4］。比如，通過礦山修復規(guī)劃來分區(qū)治理，恢復耕地、林地、草地［5］。

中國礦山修復開始于20世紀60年代。當時，世界各國紛紛采取政策對廢棄礦區(qū)進行生態(tài)恢復［6］，中國則從實際情況出發(fā)，找到了一條適合當時發(fā)展中國家礦業(yè)廢棄地的復墾之路［7］。到20世紀80年代，遼寧恒仁鋁鋅礦、鄭州鋁廠小關礦、廣東坂潭錫礦、河北唐山馬各莊鐵礦、湖南水口山鋁鋅礦、安徽淮北煤礦、云南昆陽磷礦等礦山相繼開展了土地復墾工作［8］。1986年頒布的《礦產資源法》將土地復墾寫入了法律，要求“礦山企業(yè)對采礦受到破壞的耕地、草原、林地，應當因地制宜地復墾利用”。1988年《土地復墾規(guī)定》堅持“誰破壞、誰復墾”的原則，各級人民政府對土地復墾進行監(jiān)督管理、制定規(guī)劃與實施。依據《土地復墾規(guī)定》，礦山修復中的土地復墾規(guī)劃又稱“礦山復墾規(guī)劃”［9］，其核心內容是：以土地復墾為目標，以復土歸原為主、生態(tài)重建為輔，恢復因采礦而破壞的土地生產力和經濟利用價值?？梢娫缙诘牡V山復墾規(guī)劃是非生態(tài)的設計［10］，忽視了礦山修復中的生態(tài)價值。

隨著綠色礦山理念的引入和綠色礦山建設的發(fā)展，綠色這一生態(tài)元素在規(guī)劃中被重視。2010年原國土資源部印發(fā)的《關于貫徹落實全國礦產資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設綠色礦山工作的指導意見》提出“要堅持規(guī)劃統(tǒng)籌，加強對礦山環(huán)境保護和土地復墾的審查?！本幹凭G色礦山建設規(guī)劃時，堅持“邊開采，邊復墾”的原則，同時規(guī)劃礦山生態(tài)環(huán)境保護和土地復墾，既要考慮到當地的地理地質環(huán)境，也要為當地經濟發(fā)展作出貢獻［11］。不過綠色礦山建設規(guī)劃在應對礦山修復所面臨的生態(tài)環(huán)境保護和土地復墾時，依然選擇了土地復墾優(yōu)先，堅持因地制宜，盡可能優(yōu)先復墾為耕地或農用地［12］。

直到原國土資源部2017年發(fā)布《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》以來，各地方政府注意到了土地復墾與土地生態(tài)整治并重［13］，安徽、 江西、湖北等省積極開展工礦廢棄地復墾與生態(tài)修復，實現(xiàn)了“廢棄礦山”重現(xiàn)“綠水青山”。但山水林田湖草系統(tǒng)修復體現(xiàn)不足，整體性和系統(tǒng)性不足，規(guī)劃中推動生態(tài)修復的動力不足［14］。

1.2 對礦山修復工作的反思

礦山修復工作幾十年來，時至今日，礦山修復規(guī)劃推動生態(tài)修復動力不足的根源在于將礦山土地復墾規(guī)劃與生態(tài)修復方案割裂。從環(huán)境法基本原則看，礦山生態(tài)修復方案主要貫徹的是環(huán)境問題“末端治理”理念，落實2014年《環(huán)境保護法》綜合治理原則。在總結歷年礦山生態(tài)修復工作經驗的基礎上，2022年自然資源部發(fā)布《礦山生態(tài)修復技術規(guī)范 第1部分：通則》指出礦山生態(tài)修復要“使┈損毀土地得到復墾利用、生態(tài)系統(tǒng)功能得到恢復和改善”。對礦山損毀土地基礎調查與問題識別的基礎上編制生態(tài)修復方案的做法就是環(huán)境保護的“末端治理”，其“方案編制與相關規(guī)劃相銜接”的要求也明確區(qū)分了生態(tài)修復方案與土地復墾規(guī)劃的區(qū)別。

環(huán)境規(guī)劃主要貫徹的是環(huán)境保護“源頭預防、全過程控制”理念，落實《環(huán)境保護法》預防為主原則。從“末端治理”到“源頭預防、全過程控制”體現(xiàn)了中國環(huán)境保護順應當今世界環(huán)境與發(fā)展的大潮流［15］。礦山土地復墾規(guī)劃應當落實預防為主原則，歷史遺留礦山，礦山生態(tài)系統(tǒng)被破壞已成事實，礦山土地復墾規(guī)劃需要預防土地被復墾到可利用狀態(tài)過程中產生新的生態(tài)環(huán)境問題。1988年的《土地復墾規(guī)定》以及2011年的《土地復墾條例》均要求在建和生產礦山邊開采邊復墾，2016年原國土資源部、環(huán)境保護部等《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》要求“不再欠新賬，加快還舊賬”，礦山土地復墾規(guī)劃和礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃均需要預防礦山開采中的生態(tài)破壞，及時治理不可避免的生態(tài)破壞。《指導意見》要求“推進礦山地質環(huán)境恢復治理方案和土地復墾方案編制”。在礦山修復工作中，針對同一個被破壞的生態(tài)系統(tǒng)，同一塊被損毀的土地，始終運行土地復墾和生態(tài)修復兩套方案，這種分而治之的形式不利于推動礦山生態(tài)系統(tǒng)山水林田湖草生命共同體的整體修復。

遵循《環(huán)境保護法》預防為主、防治結合、綜合治理的原則，需要在礦山修復中統(tǒng)籌土地復墾與生態(tài)修復，重新定位礦山修復規(guī)劃的目標。

1.3 礦山修復規(guī)劃的生態(tài)修復目標

明確礦山修復規(guī)劃的生態(tài)修復目標，將土地復墾融入生態(tài)修復。關于土地復墾與生態(tài)修復的異同，學界的認識也有一個發(fā)展的過程。自20世紀80年代恢復生態(tài)學產生［16］以來，生態(tài)學界引入了生態(tài)修復概念，研究初期，生態(tài)修復被簡單等同于生態(tài)恢復、土地復墾。隨著生態(tài)修復實踐的開展，有學者認為生態(tài)修復與生態(tài)恢復是有區(qū)別的，更不同于生態(tài)重建［17］。生態(tài)修復是輔以人工措施而加速生態(tài)系統(tǒng)的恢復，為生態(tài)系統(tǒng)健康運轉服務。關于生態(tài)修復與土地復墾，有學者對德、美、英、澳等國家在礦山受損土地恢復和利用而逐漸形成的土地復墾技術進行研究，認為土地復墾屬于土壤環(huán)境修復的范疇［18］，是生態(tài)修復的內容之一。生態(tài)修復是包含土地復墾在內的系統(tǒng)工程，而土地復墾則僅是生態(tài)修復手段之一，通過土地復墾這種手段以實現(xiàn)生態(tài)修復之生產功能目的。生態(tài)修復在手段、適用范圍、最終效果和目的等方面都比土地復墾具有更深更廣的意義［19］。法學界也關注到了生態(tài)修復，有學者認為生態(tài)修復與土地復墾并不相同，因為土地復墾內容較為狹窄，而生態(tài)修復則追求整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定［20］。也有學者主張，應將生態(tài)修復定位為“環(huán)境修復”，其本質是一種新的管制和救濟工具［21］。隨著研究的深入，生態(tài)修復被定義為“通過人工干預幫助被損害或者說被徹底破壞、已退化的生態(tài)系統(tǒng)進行改善、重建、恢復的過程”［22］。

目前，學界對礦山生態(tài)修復基本達成下列共識：礦山生態(tài)修復的對象應當是受損的生態(tài)系統(tǒng)，使其恢復到采礦之前的狀態(tài)，或者進行礦山重建，使其與周圍景觀相協(xié)調并對人類有益［23］；礦山生態(tài)修復既要憑借人類活動來達成生態(tài)恢復的目的，也要在社會化機制方面下功夫［24］；礦山“復墾、復綠”到生態(tài)修復和多產業(yè)融合發(fā)展，構建一套完整的生態(tài)產業(yè)體系，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社區(qū)的三贏格局，是礦山生態(tài)修復的重要發(fā)展趨勢［25］。礦山生態(tài)修復既包括對生態(tài)系統(tǒng)本身的恢復，又包括對社會經濟的恢復。正是針對浙江省的礦山修復，2005年時任浙江省委書記的習近平在湖州安吉首次提出“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，將經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系進行闡述的同時指明實現(xiàn)發(fā)展和保護協(xié)同共生的新路徑［26］?！熬G水青山就是金山銀山”追求的是整個礦山生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，成為礦山生態(tài)修復的重要理論基礎。黨的二十大報告在總結新時代十年的偉大變革中強調“我們堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”，按照二十大報告的指引，礦山修復必須改變以往狹義的礦山土地復墾的概念，從山水林田湖草生命共同體角度，實現(xiàn)礦山及周邊更大范圍生態(tài)環(huán)境的“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”［27］。礦山修復規(guī)劃目標也應當從土地復墾、“環(huán)境”和“發(fā)展”之間的權衡向生態(tài)系統(tǒng)保護、恢復和可持續(xù)利用轉變［28］，以持續(xù)發(fā)揮礦山地區(qū)國土空間的整體功能。

“雙碳”目標為礦山修復規(guī)劃確立生態(tài)修復目標提供了契機?！短贾泻鸵庖姟贰鞍烟歼_峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展道路”。落實“雙碳”目標成為中國社會經濟發(fā)展各領域的任務，包括環(huán)境法制建設領域。意見中明確“實施生態(tài)修復提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能的重要性”，可見面對“雙碳”目標的環(huán)境法制建設對生態(tài)修復法律制度建設的重視。這種重視開始于黨的十八屆三中全會“完善生態(tài)修復制度”，隨后2020年《礦產資源法（修訂草案）》《煤炭法（修訂草案）》提出建立礦區(qū)生態(tài)修復制度，同年《民法典》將生態(tài)修復規(guī)定為一種法律責任，《長江保護法》規(guī)定建立生態(tài)修復法律制度，2021年《濕地保護法》規(guī)定了濕地修復制度。生態(tài)修復法律制度在環(huán)境法律體系中的全面建立，特別是在《礦產資源法》《煤炭法》中的建立，無疑為“礦山生態(tài)修復規(guī)劃”提供法律依據。

從“雙碳”目標角度重新審視礦山修復規(guī)劃制度，礦山修復需要生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳。對采礦塌陷后的農用地不必要強制性復墾為耕地，在編制礦山修復規(guī)劃時應當堅持生態(tài)優(yōu)先原則，結合礦山生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀實施山水林田湖草一體化生態(tài)修復。聚焦“雙碳”目標要求，以生態(tài)修復為目標來編制礦山修復規(guī)劃，不是將土地復墾到塌陷前的可用狀態(tài)，而是修復礦山的生產功能與生態(tài)功能，以低碳發(fā)展為引領，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力［29］。

2 規(guī)劃礦山修復生態(tài)產業(yè)鏈

2.1 將生態(tài)產業(yè)鏈納入礦山修復規(guī)劃內容

2019年修正的《土地復墾條例實施辦法》要求土地復墾規(guī)劃的內容包括：土地復墾潛力分析；土地復墾的原則、目標、任務和計劃安排；土地復墾重點區(qū)域和復墾土地利用方向；土地復墾項目的劃定，復墾土地的利用布局和工程布局；土地復墾資金的測算，資金籌措方式和資金安排；預期經濟、社會和生態(tài)等效益；土地復墾的實施保障措施。規(guī)劃的重點是以土地為對象，將土地恢復到可利用狀態(tài)，實現(xiàn)其再次利用。2022年《礦山生態(tài)修復技術規(guī)范 第1部分：通則》要求生態(tài)修復方案的內容包括：礦山基本情況，總體定位與目標，主要任務與工作部署，跟蹤監(jiān)測，投資估算，保障措施。方案的重點是建立礦山生態(tài)修復參照生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)問題的嚴重程度、現(xiàn)有技術經濟條件等，修復礦山自然生態(tài)系統(tǒng)，恢復生態(tài)功能，實現(xiàn)其生態(tài)價值。

黨的二十大報告在積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和中強調提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，《碳中和意見》在提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量措施中指出，穩(wěn)定并提升森林、草原、濕地、農業(yè)等的固碳能力；2021年《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》針對歷史遺留礦山存在的突出生態(tài)環(huán)境問題，提出要“重建生態(tài)系統(tǒng)，合理開展修復后的生態(tài)化利用”。上述土地復墾規(guī)劃和生態(tài)修復方案的內容未能很好地契合這些政策文件的要求，土地復墾的再次利用可獲得土地利用的農業(yè)經濟價值，對提升固碳能力這樣的生態(tài)價值重視不夠，生態(tài)化利用不足；對自然生態(tài)系統(tǒng)的修復可以提升固碳能力，對生態(tài)化利用重視不夠。上文中，“兩山”理論以及學界對生態(tài)修復的研究表明，生態(tài)修復不僅是對生態(tài)系統(tǒng)的修復，也是對社會經濟的修復，尋求礦區(qū)低碳高質量發(fā)展。沿著這樣的思路再去考量土地復墾規(guī)劃和生態(tài)修復方案的內容，應當將“土地利用方向與布局”的規(guī)劃內容進行延伸，將修復自然生態(tài)系統(tǒng)與修復社會經濟系統(tǒng)結合起來設計生態(tài)修復和多產業(yè)融合發(fā)展路徑，生態(tài)修復包括修復受損的生態(tài)系統(tǒng)以及修復實現(xiàn)生態(tài)經濟效益的產業(yè)鏈［30］，從而在“雙碳”目標下將生態(tài)產業(yè)鏈納入礦山修復規(guī)劃中。

1989年，F(xiàn)rosch等［31］首次提出了生態(tài)產業(yè)鏈的思想。采礦引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題主要體現(xiàn)在地表塌陷、固體廢棄物、水體和大氣污染等方面，構建生態(tài)產業(yè)鏈的目的就是為了降低資源消耗，消除對自然生態(tài)環(huán)境的破壞［32］。礦山生態(tài)產業(yè)鏈即是以整個礦山生產的各種資源為聯(lián)系紐帶，將各個不同的生產環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系在一起，模擬自然生態(tài)系統(tǒng)中的食物鏈原理，不同產業(yè)之間形成相互關聯(lián)的鏈狀產業(yè)結構［33］，達到改善生態(tài)環(huán)境和資源的生態(tài)化利用目的。比如，山西省平朔礦區(qū)建設的農—林—牧—藥—農產品加工—生態(tài)旅游的綠色生態(tài)產業(yè)鏈［34］。

按照“目標—指標—管制”［35］的規(guī)劃邏輯，礦山修復規(guī)劃目標任務的安排要將礦業(yè)廢棄地內部各組成要素以及周邊環(huán)境系統(tǒng)看作一個相互作用的有機復合體［36］做好統(tǒng)籌協(xié)調，結合廢棄地修復后利用方式的多樣性，將生態(tài)修復目標分解為系列指標，如生態(tài)農業(yè)、生態(tài)產業(yè)、旅游、社會服務或其他新興產業(yè)［37］等發(fā)展指標，形成礦山修復生態(tài)產業(yè)鏈，從整體尺度進行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)安排，設計法律管制制度保障生態(tài)產業(yè)鏈的落實。

2.2 沿著“雙碳”目標“加法”的制度路徑規(guī)劃礦山修復生態(tài)產業(yè)

在礦山修復規(guī)劃中落實“雙碳”目標，“加法”的制度路徑是進行固碳的制度設計，提升礦山生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力和固碳量以中和礦山發(fā)展中不可避免的碳排放。按照《碳中和意見》穩(wěn)定并提升森林、草原、濕地、農業(yè)等固碳能力的要求，“雙碳”目標的固碳指標可以具體化為森林、草原、濕地、農業(yè)等固碳指標體系?！半p碳”目標雖然還未體現(xiàn)在環(huán)境法制建設中，但是現(xiàn)行法律的制度設計已為“加法”的制度路徑提供了制度基礎。

《森林法》在保護森林、穩(wěn)定提升森林覆蓋率方面進行了系列制度安排，包括：森林培育制度，全民植樹義務，森林生態(tài)效益補償制度，天然林全面保護制度，封山育林制度，退耕還林制度等?！恫菰ā吩诒Ｗo草原、穩(wěn)定草原面積方面進行了系列制度安排，包括：基本草原保護制度，以草定畜、草畜平衡制度，退耕還草制度，禁牧、休牧制度等?！渡址ā贰恫菰ā愤@些制度助力森林、草原固碳指標的實現(xiàn)。森林、草原在采礦過程中被直接破壞或在土地塌陷中損毀，礦山修復規(guī)劃中，依據《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑優(yōu)先修復為森林、草原。

2012年《農業(yè)法》《土地管理法》在改良土壤、提高土地質量、提升農業(yè)生產水平方面進行了系列制度安排，包括：基本農田保護制度、輪作休耕制度，土地整理制度，自然資源合理利用制度等?！锻恋毓芾矸ā贰掇r業(yè)法》這些制度助力農業(yè)固碳指標的實現(xiàn)。農田在采礦過程中被損毀，礦山修復規(guī)劃中，依據《土地管理法》《農業(yè)法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑優(yōu)先修復為耕地，發(fā)展農業(yè)。采礦塌陷的農田，由于地質地貌發(fā)生變化而不適宜耕種的，礦山修復規(guī)劃中，依據《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑修復為森林、草原。

2016年《水法》《濕地保護法》在保護濕地、提升濕地生態(tài)功能方面進行了系列制度安排，包括：保障生態(tài)環(huán)境用水制度，濕地面積總量管控制度，濕地監(jiān)測制度，濕地生態(tài)保護補償制度，濕地修復制度等?！端ā贰稘竦乇Ｗo法》這些制度助力濕地固碳指標的實現(xiàn)。森林、草原、農田等在采礦塌陷中破壞地下水循環(huán)平衡而發(fā)展成濕地后，礦山修復規(guī)劃中，依據《水法》《濕地保護法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑修復為濕地。

按照“加法”的制度路徑，在現(xiàn)有法律制度基礎上修復森林、草原、濕地、農業(yè)并穩(wěn)定其固碳能力是可行的，至于對固碳及碳匯的評估、碳匯權利主體、碳匯交易等的制度設計還有待于環(huán)境法制建設的完善，這符合黨的二十大報告“完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權市場交易制度”的要求。從礦山生態(tài)修復來看，采礦塌陷的農用地涉及農民的切身利益，部分農用地被修復為濕地，會犧牲農民的利益；特別是以項目的方式進行生態(tài)修復，項目驗收完成后還需移交當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體或農民管理維護?！凹臃ā钡闹贫嚷窂饺孕柽M一步考慮森林、草原、濕地、農業(yè)等穩(wěn)定固碳能力的持續(xù)性制度設計。“兩山”理論指明了實現(xiàn)發(fā)展和保護協(xié)同共生的新路徑［26］，《碳中和意見》強調在穩(wěn)定固碳能力的基礎上實現(xiàn)低碳高質量發(fā)展，“加法”的制度路徑在森林、草原、濕地、農業(yè)等多產業(yè)融合發(fā)展的制度體系設計上也有待于環(huán)境法制建設的完善。目前，在礦山修復規(guī)劃中，將森林、草原、濕地、農業(yè)的修復有機結合起來設計生態(tài)產業(yè)鏈，可吸納農民參與當地鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。礦山修復后的產業(yè)選擇、就業(yè)吸納、管理監(jiān)督等與周邊社區(qū)居民的利益相連接，將礦山修復與社區(qū)參與、鄉(xiāng)村振興、精準扶貧相結合，形成“生態(tài)+產業(yè)+社區(qū)”的有機結合，增強礦區(qū)居民的獲得感［25］。

2021年《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》鼓勵發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)和林業(yè)循環(huán)經濟，加快農業(yè)綠色發(fā)展，推進農業(yè)與旅游產業(yè)深度融合。礦山修復實踐中，生態(tài)農業(yè)是在“加法”的制度路徑下開展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等養(yǎng)護、加工一體化的綠色生態(tài)產業(yè)。比如，山東省北徐樓煤礦的生態(tài)修復模式就為將礦業(yè)廢棄地修復為農用地提供了良好示范。其具體做法是：將采煤塌陷地根據塌陷的程度進行分類，通過林、魚、藕、藥相結合的立體種養(yǎng)方式，最大程度上發(fā)揮了生態(tài)修復的效果，提高了生態(tài)農業(yè)效率。再如，濟寧喻興生態(tài)農業(yè)園的前身就是采煤所導致的塌陷地，濟寧市臨礦集團王樓煤礦創(chuàng)新生態(tài)修復模式，利用自身礦井的余熱資源、智能技術，在采煤塌陷地上建設玻璃溫室，建設現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)產業(yè)園種植熱帶水果，以現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)產業(yè)園的形式為當地農民提供就業(yè)崗位，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會生態(tài)系統(tǒng)的雙重修復。

生態(tài)旅游是基于礦山特色發(fā)展的生態(tài)產業(yè)和旅游業(yè)。采礦塌陷形成的濕地以及特色地質地貌不適宜修復為農用地，針對這種特殊的生態(tài)經濟系統(tǒng)，最佳選擇是：采取“加法”的制度思路，以生態(tài)農業(yè)的農田、菜園、果園、林地、草地為基礎，以濕地、特色地質地貌等特殊生態(tài)系統(tǒng)為依托，發(fā)展集種養(yǎng)、加工、生態(tài)旅游、休閑于一體的休閑觀光農業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。因勢利導，在采礦塌陷區(qū)建立礦山公園，是礦山生態(tài)修復一大亮點。2004年原國土資源部印發(fā)《關于申報國家礦山公園的通知》，建立礦山公園在一些地方的礦山生態(tài)修復中逐漸開展。比如，已建成的鶴崗國家礦山公園成為嶺北典型煤礦城市特色和豐富歷史文化底蘊的工業(yè)遺跡；雞西恒山國家礦山公園利用礦井、礦工、礦產品等為主要景觀題材展示了煤礦文化［6］。山東省濟寧市任城區(qū)也在采煤塌陷地生態(tài)修復中，通過建設濕地公園、地質公園積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，并整合城市及周邊的河、湖、林、田等生態(tài)要素，建設生態(tài)城市。

這種生態(tài)產業(yè)對礦山生態(tài)修復后的土地集約化、生態(tài)化利用，相比于采礦前農民對農田、林地、草地等的各自承包經營更具有規(guī)?；彤a業(yè)多樣化的優(yōu)勢，也更有助于在提升礦山生態(tài)系統(tǒng)的生產功能與生態(tài)功能中提升農業(yè)生產能力與固碳能力。

綜上，在礦山修復中適應“雙碳”目標的固碳指標體系，通過設計生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游、礦山公園等生態(tài)產業(yè)發(fā)展指標，達成礦山修復規(guī)劃的生態(tài)修復目標。

2.3 沿著“雙碳”目標“減法”的制度路徑規(guī)劃礦山可再生能源產業(yè)

在礦山修復規(guī)劃中落實“雙碳”目標，“減法”的制度路徑是減碳的制度設計?！短贾泻鸵庖姟诽岢隹稍偕茉聪M比重由2025年的20%、2030年的25%到2060年的80%以上。在能源消費結構中逐漸以可再生能源替代化石能源，從而減少化石能源消費中的碳排放，《可再生能源法》成為重要減碳制度設計，選擇固定電價制度來促進水能、風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等可再生能源發(fā)展；通過分布式發(fā)電制度推動可再生能源全方位發(fā)展，進而提升可再生能源消費比重?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十四五”規(guī)劃》落實“雙碳”目標，為擴大可再生能源發(fā)展規(guī)模，要求推動風電和光伏發(fā)電分布式開發(fā)及微電網建設，利用采煤沉陷區(qū)、礦山排土場等工礦廢棄土地及油氣礦區(qū)建設光伏電站、利用礦山地熱能發(fā)電。2018年《電力法》鼓勵和支持農村利用太陽能、風能、地熱能、生物質能和其他能源進行農村電源建設。礦山多數地處農村，礦山可再生能源發(fā)展對農村電源建設的支援也將得到《電力法》的制度支持。如此，將可再生能源產業(yè)納入礦山修復生態(tài)產業(yè)鏈進行統(tǒng)一規(guī)劃已勢在必行，沿著“減法”的制度路徑在礦山修復規(guī)劃中落實“雙碳”目標。

節(jié)能減排制度也是減碳制度設計，《節(jié)約能源法》一直堅持節(jié)能減排的制度努力，礦山企業(yè)依法承擔碳減排義務。2021年《國務院關于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》鼓勵工業(yè)企業(yè)、園區(qū)優(yōu)先利用可再生能源。2019年《國家發(fā)展改革委國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》在可再生能源配額制建設中要求售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔可再生能源消納責任，電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)承擔與其年用電量相對應的消納量。按照《碳達峰方案》，在節(jié)能降碳增效行動中，耗電量大的采礦業(yè)承擔起更多的節(jié)能降碳責任，為在其電力消耗中使用一定比例的可再生能源，礦山企業(yè)具有發(fā)展可再生能源義務［38］。2022年《工業(yè)領域碳達峰實施方案》明確提出，要支持具備條件的企業(yè)開展“光伏+儲能”等自備電廠、自備電源建設。因此，采礦企業(yè)在礦山修復中自主開展光伏發(fā)電、風力發(fā)電、地熱能發(fā)電，履行發(fā)展可再生能源義務符合法律與政策的規(guī)定。在礦山修復規(guī)劃中落實采礦企業(yè)發(fā)展可再生能源義務，規(guī)劃礦山光伏、風電、地熱發(fā)電等可再生能源產業(yè)，規(guī)劃生態(tài)產業(yè)鏈上的用電企業(yè)優(yōu)先利用可再生能源，并加強與可再生能源規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)作［39］，這就是一種“減法”的制度路徑。

將礦山可再生能源產業(yè)與生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游、礦山公園整合成生態(tài)產業(yè)鏈，共同完成生態(tài)修復目標。比如，山東能源新礦集團新巨龍公司結合產業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設規(guī)劃，將治理和光伏發(fā)電結合、治理和休閑旅游結合、治理和現(xiàn)代農業(yè)結合；神東集團布爾臺采煤塌陷地采用林光互補模式進行生態(tài)修復，上層空間用于發(fā)電，地面用于農林業(yè)種植，發(fā)展觀光、特色果蔬采摘等旅游產業(yè)［40］。

3 礦山修復規(guī)劃的土地保障措施

使用土地是保障礦山修復規(guī)劃實施的基礎，生態(tài)產業(yè)鏈的落實需要礦山修復規(guī)劃對礦山土地進行安排，這也是“目標—指標—管制”［35］的規(guī)劃邏輯之管制措施。

3.1 在礦山修復規(guī)劃中落實農用地流轉機制

開采礦產資源，不可避免要占用、利用土地。要合法地在土地之上進行礦業(yè)活動，就必須取得以土地為客體的土地使用權。《土地管理法》將土地分為建設用地、農用地、未利用地三種利用類型。采礦企業(yè)用地屬于建設用地，需要依法獲取建設用地使用權。采礦塌陷地可能涉及到建設用地、農用地、未利用地三種利用類型?？紤]到中國礦產資源大部分都在農民承包經營的農用地下，因此礦山修復生態(tài)產業(yè)鏈建設的主要矛盾集中在農用地，但農用地的土地利用性質不支持生態(tài)旅游、可再生能源產業(yè)發(fā)展對建設用地的需求，需要在礦山修復規(guī)劃中落實農用地流轉機制。

3.1.1 采礦企業(yè)需要獲取礦山修復范圍內的土地經營權

根據農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置的農村土地制度，2018年《農村土地承包法》明確規(guī)定“承包方可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營”，《民法典》進一步明確承包地流轉的是經營權。采礦導致地表沉陷，進而導致農民房屋裂縫的產生和農用地破壞，對于農民來說，礦山生態(tài)修復是不得已而為之。經過“農村土地流轉”之農用地出租方式，采礦企業(yè)與農民之間簽訂土地流轉合同，獲取農村土地經營權。擁有土地承包權的農民將采礦塌陷區(qū)范圍內的土地經營權轉讓給采礦企業(yè)，由采礦企業(yè)對塌陷地進行生態(tài)修復，農民在生態(tài)產業(yè)鏈建設中發(fā)揮自己的特長。相比于土地塌陷前的農民承包經營，生態(tài)產業(yè)鏈就是集約化的規(guī)模經營，農民通過參與生態(tài)產業(yè)鏈建設實現(xiàn)增收。比如，陜西省的王石凹煤礦生態(tài)產業(yè)鏈之工業(yè)遺址公園的建設，可直接安置400多人就業(yè)，間接帶動2 000多人就業(yè)，推動礦區(qū)生態(tài)-經濟-社會復合系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展［41］。

3.1.2 礦山修復土地利用性質預變更

采礦塌陷區(qū)由于地面塌陷、地下水位及水文條件變化、土壤結構改變，塌陷前的農用地，特別是屬性為耕地的農用地，農作物生產功能大幅下降，甚至因塌陷嚴重直接淪為積水洼地喪失農業(yè)生產功能。塌陷前后土地利用性質明顯改變，采礦企業(yè)獲取農村土地經營權表現(xiàn)為有義務對塌陷地進行生態(tài)修復，根據土地利用性質的改變建設相應的生態(tài)產業(yè)。需要采礦企業(yè)根據農村土地流轉合同到地方政府辦理土地利用性質預變更，由農用地預變更為塌陷地，并備案。

3.1.3 礦山修復土地權屬變更

礦山生態(tài)修復完成后，負責生態(tài)修復的采礦企業(yè)不具備專門從事生態(tài)產業(yè)活動的人員，也無力成立專門機構來管理生態(tài)產業(yè)鏈。同時，由于采礦塌陷，當地失去土地的農民無地可種，補償不到位也導致礦地矛盾激化［42］。礦山修復中如何處理地方政府、企業(yè)、農民之間的利益沖突，需要礦山修復規(guī)劃對采礦企業(yè)與農民之間的農用地流轉方式、修復后的驗收移交方案進行統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃需具體到規(guī)范土地流轉合同，明確塌陷地修復、流轉用途、抵押擔保及違約責任等事項［43］。礦山生態(tài)修復產業(yè)鏈建設、驗收移交過程中，生態(tài)旅游設施建設用地和可再生能源產業(yè)用地涉及到建設用地使用權。為保障生態(tài)產業(yè)鏈的順利運行，需要地方政府支持礦山生態(tài)旅游和可再生能源產業(yè)發(fā)展對建設用地的需求，辦理土地征用及權屬變更。

3.1.4 礦山修復土地利用性質變更

采礦塌陷地生態(tài)修復完成后，發(fā)揮農業(yè)生產功能的生態(tài)農業(yè)用地，其土地利用性質仍為農用地，撤銷農用地預變更；對于不能恢復農業(yè)生產功能的積水洼地，其土地利用性質不再是農用地。比如，山東新巨龍采煤沉陷區(qū)，是典型的煤礦采空區(qū)，因地表沉陷、地下水滲出形成特殊類型濕地［44］，有必要對其加強濕地保育和生態(tài)修復，防止沉陷區(qū)濕地出現(xiàn)水體富營養(yǎng)化、鹽堿化和濕地退化。類似這種塌陷后已經具備濕地功能的積水洼地，其土地利用性質已經不再是農用地，也不是未利用地（只有處于未利用地下面的礦產，開采導致地面塌陷之后才屬于未利用地）。顯然，已具備濕地功能的塌陷地用于發(fā)展生態(tài)旅游、水上風力發(fā)電等生態(tài)產業(yè)鏈需要將土地利用性質由農用地變更為生態(tài)用地。

3.2 在礦山修復規(guī)劃中增加生態(tài)用地

從法律上看，礦山修復中的土地利用應當遵守土地用途管制制度。土地用途管制始于德國和美國，其核心內容是：通過土地開發(fā)規(guī)劃許可制度，控制土地使用和開發(fā)行為［45］。在中國，土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的重要手段［46］，土地用途管制以規(guī)劃權作為管制權行使的依據［47］，從而通過法律管制制度來保障規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

按照《土地管理法》的規(guī)定，耕地、林地、草地等屬于農用地的土地類型，是依據土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用類型。通過礦山修復發(fā)展生態(tài)農業(yè)，應當獲得土地用途管制的制度保障。但是，有些采礦塌陷地原有土地法律屬性是農用地，因為塌陷后地形地貌發(fā)生變化，特別是由于積水轉變?yōu)樗蛴玫?。這些無法耕種的農用地在地籍圖上仍然維持農用地的地類。比如，沛北礦區(qū)開采初期形成了大量采煤塌陷地，導致沛縣有3 260.09 hm2土地雖然已形成較深的塌陷或嚴重的積水，但在權屬圖斑上仍然被認定為一般農用地［48］。在這樣的土地上發(fā)展生態(tài)旅游或可再生能源產業(yè)，原有農用地的土地法律屬性成為制度障礙。

中國實行土地用途管制的目的和作用在于嚴格限制農用地轉為建設用地，但這并不意味著土地用途不可更改，比如，基本農田塌陷而喪失糧食生產功能后可以變更土地用途。在山東省濟寧市任城區(qū)，煤田面積占全區(qū)土地總面積的89.5%，79%的基本農田位于煤田上方，采煤塌陷地生態(tài)修復注重農田的修復，確實不能進行農田修復而導致基本農田損失的，規(guī)劃異地重建基本農田［49］。2019年自然資源部《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》中對整治區(qū)域內基本農田調整進行了規(guī)定，基本農田從嚴格限制調整到允許合理調整，采煤塌陷的基本農田不能修復的允許合理調整，在異地重建基本農田，既符合鄉(xiāng)村發(fā)展短期利益，也符合“宜農則農，宜建則建、宜留則留、宜整則整”全域土地綜合整治的原則［50］。

從生態(tài)學角度看，采礦塌陷地生態(tài)修復后喪失農用地農業(yè)生產功能而發(fā)揮生態(tài)功能的土地屬于生態(tài)要素的空間，可以界定為生態(tài)用地［51］，保護的重點是生態(tài)用地的生態(tài)價值［52］，生態(tài)用地能夠通過影響土壤有機碳—無機碳轉化過程而改變土壤對大氣CO2的截存潛力，對全球碳循環(huán)和減緩氣候變化起著關鍵作用［53］。在礦山修復規(guī)劃中應增加生態(tài)用地，關注其在碳排放、氣候變化、生態(tài)服務上的作用。2019年《土地管理法》要求“編制土地利用總體規(guī)劃應當統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產、生活、生態(tài)用地”，生態(tài)用地因此具有了法律屬性。雖然對于生態(tài)用地是否應成為法律意義上的土地類型依然存在爭議［54］，但是，諸多學者還是支持在規(guī)劃中落實生態(tài)用地，有學者建議在土地分類中增設“生態(tài)用地”類［55］，在具體編制規(guī)劃時要重視生態(tài)用地［56］，并提出“規(guī)劃修編，別落了生態(tài)用地”［57］。

土地利用總體規(guī)劃是土地資源管理和利用的龍頭［48］，從生態(tài)維度上看，土地利用總體規(guī)劃的著眼點始終是基于耕地保護，缺乏對生態(tài)建設的考量［58］。在建和生產礦山，礦山修復中的生態(tài)用地處于動態(tài)變化之中，土地利用總體規(guī)劃一旦執(zhí)行，不會為此而隨時修改土地用途，礦山修復中的生態(tài)用地只能通過礦山修復規(guī)劃這一專項規(guī)劃來落實。從而通過各個具體的礦山修復規(guī)劃來靈活彌補土地利用總體規(guī)劃實施中土地用途變更帶來的不足。規(guī)劃時優(yōu)先考慮生態(tài)用地空間框架［59］，將已具備生態(tài)屬性的礦業(yè)廢棄地轉換為生態(tài)用地，可有效保護和改善礦區(qū)山體、水系和綠地；以優(yōu)先保障生態(tài)用地為前提，依據地質環(huán)境適宜性高低，依次規(guī)劃農業(yè)用地與建設用地［60］，更符合生態(tài)修復要義。

綜上，礦山生態(tài)修復前后土地類型的變化與原有的土地利用總體規(guī)劃產生沖突，解決沖突的有效路徑是創(chuàng)新礦山修復規(guī)劃，在規(guī)劃中增加生態(tài)用地，并在礦山生態(tài)修復完成后及時進行土地利用性質變更。

3.3 礦山修復規(guī)劃中的建設用地占補平衡

土壤碳儲量是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最大的系統(tǒng)，它是大氣碳儲量的3倍，是生物碳儲量的3.8倍［61］。建設用地對土壤的壓實、硬化，直接削減了土壤碳儲量，按照《碳中和意見》對建設用地的嚴格控制，地方政府在礦山修復規(guī)劃中需要盤活存量建設用地，以占補平衡的方式來統(tǒng)籌建設用地。歷史遺留礦山留下諸多礦業(yè)建設用地，農民因采礦塌陷搬遷后留下諸多宅基地。地方政府統(tǒng)籌此種建設用地，集約使用于農民新居建設、歷史遺留礦山生態(tài)修復，節(jié)約的建設用地指標補充在建和生產礦山進行礦山生態(tài)修復。礦山修復規(guī)劃中的建設用地，優(yōu)先為能促進可再生能源產業(yè)發(fā)展的儲能、輸配電網和分布式能源等基礎設施補充；其次，補充礦山公園對建設用地的需求；最后，補充生態(tài)旅游發(fā)展的配套設施對建設用地的需求。

在存量建設用地占補平衡仍不能有效支持礦山生態(tài)修復情形下，地方政府不得不面對耕地保護目標和基本農田保護目標的壓力，對采礦塌陷后喪失農業(yè)生產功能的農用地以“占補平衡”的方式征用部分農用地并完成土地權屬變更，剩余部分變更土地利用性質為生態(tài)用地，利用生態(tài)用地的固碳增量“占補平衡”新增建設用地的固碳損失量。被征用和被變更土地利用性質的農用地，地方政府統(tǒng)籌異地重建，以實現(xiàn)“占補平衡”。

4 礦山修復規(guī)劃多元主體參與

國外空間規(guī)劃為確保利益相關者的充分參與，逐漸引入多元主體交流和多層級的管理網絡，強調多元主體參與規(guī)劃［62］，非政府組織積極參與涉及土地的規(guī)劃［63］。結合中國的實踐，將涉及土地的礦山修復規(guī)劃交由社會中介組織并不現(xiàn)實，亟待完善的是通過規(guī)劃對土地的用途管制機制，厘清行政干預與市場配置土地資源的法定邊界［64］，構建一個“包容性的土地規(guī)劃制度”，做到“開門制定規(guī)劃”［65］。

4.1 地方政府

《環(huán)境保護法》《土地管理法》等法律明確規(guī)定了縣級以上人民政府及相關管理部門是環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的編制主體。涉及土地整治的規(guī)劃已經形成“全國—省—市—縣”四級規(guī)劃體系，體現(xiàn)生態(tài)修復的要求，積極開展工礦廢棄地生態(tài)修復，實現(xiàn)“廢棄礦山”重現(xiàn)“綠水青山”［14］。

對于歷史遺留礦山，按照2014年《環(huán)境保護法》要求地方政府對環(huán)境質量負責的規(guī)定，地方政府承擔生態(tài)修復責任?！短歼_峰方案》對實施歷史遺留礦山生態(tài)修復工程進行了專門規(guī)定，歷史遺留礦山生態(tài)修復將在全國各地陸續(xù)展開。規(guī)劃先行，編制歷史遺留礦山修復規(guī)劃是政府的職責所在。從全國到省、市、縣的四級歷史遺留礦山修復規(guī)劃體系，自上而下逐級分解礦山修復指標，落實生態(tài)修復工程。

對歷史遺留礦山的生態(tài)修復，涉及自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、農業(yè)農村部門等多個部門的統(tǒng)籌協(xié)調和合作，各部門之間職責分散、資金分散、項目零散，不利于按照山水林田湖草生命共同體進行整個生態(tài)系統(tǒng)的修復［66］。地方政府組織編制歷史遺留礦山修復規(guī)劃，理順各管理部門的關系，統(tǒng)一協(xié)調其資金與項目，主導生態(tài)產業(yè)鏈建設，通過招商引資等措施引入產業(yè)鏈上的上下游企業(yè)，從而形成較完整的生態(tài)產業(yè)鏈［67］。

地方政府編制礦山修復規(guī)劃也包括對在建和生產礦山編制礦山修復規(guī)劃，對礦山企業(yè)自主編制的礦山修復規(guī)劃進行監(jiān)督審查，將審核批準的各個企業(yè)的具體礦山修復規(guī)劃納入縣級礦山修復規(guī)劃體系。

4.2 采礦企業(yè)

對于在建和生產礦山，為了將礦山生態(tài)環(huán)境問題解決在礦山開采過程中，做到“不再欠新賬，加快還舊賬”，根據《環(huán)境保護法》損害擔責原則，采礦企業(yè)承擔礦山生態(tài)修復責任?！半p碳”目標下采礦企業(yè)既是經濟主體也是減碳主體，樹立礦山“生命體”觀念，履行企業(yè)社會責任［68］，開展礦山生態(tài)修復以提升固碳能力是采礦企業(yè)的責任和義務，理應修復礦山生態(tài)系統(tǒng)［3］。“采礦→土地生態(tài)破壞→生態(tài)修復”是一個動態(tài)的過程，礦山企業(yè)對土地生態(tài)破壞的形成、演化、修復最有發(fā)言權。采礦企業(yè)承擔礦山生態(tài)修復責任，在“邊開采邊修復”原則下于礦山開采過程中展開動態(tài)修復，針對礦山所處的地形地貌、水文地質，以及工程地質的不同，根據采礦塌陷后的生態(tài)環(huán)境進行生態(tài)修復，各個采礦企業(yè)的生態(tài)修復方式及生態(tài)產業(yè)鏈建設各具特色，礦山生態(tài)修復多樣化。在“包容性的土地規(guī)劃制度”建設中有必要充分引導采礦企業(yè)自主編制適合企業(yè)自身特色的礦山修復規(guī)劃。

中國土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃制度中，政府是規(guī)劃編制主體，采礦企業(yè)是被規(guī)劃主體，其采礦、土地利用、環(huán)境污染等行為是規(guī)劃的內容之一，采礦企業(yè)不是規(guī)劃編制主體。但是，礦山修復規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃的目的是不一樣的，前者是修復采礦破壞的礦山生態(tài)系統(tǒng)，后者是合理利用土地資源和保護環(huán)境。礦山修復規(guī)劃是一種專項規(guī)劃，《環(huán)境保護法》《土地管理法》并未明確禁止政府之外的主體編制專項規(guī)劃。從1988年《土地復墾規(guī)定》到2011年《土地復墾條例》，都要求土地復墾義務人應當對土地復墾工作與生產建設活動統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施，據此，采礦企業(yè)對礦山開采與土地復墾進行統(tǒng)一規(guī)劃，采礦企業(yè)可以成為礦山土地復墾規(guī)劃的編制主體。2010年《關于貫徹落實全國礦產資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設綠色礦山工作的指導意見》要求“指導礦山企業(yè)因地制宜編制綠色礦山建設發(fā)展規(guī)劃”。國家在綠色礦山建設中已要求在建和生產礦山造成的礦山地質環(huán)境問題，由礦山企業(yè)負責治理恢復，企業(yè)層面綠色礦山建設規(guī)劃的編制［12］在促進礦山生態(tài)修復方面發(fā)揮了應有作用。因此，將采礦企業(yè)納入礦山修復規(guī)劃編制主體可以得到相關政策和法規(guī)的支持。

以采礦企業(yè)為主體編制的為本企業(yè)提供生態(tài)修復、減碳、固碳思路步驟的礦山修復規(guī)劃，屬于采礦企業(yè)的一種專項規(guī)劃，不同采礦企業(yè)的生態(tài)修復規(guī)劃編制可結合自身特色規(guī)劃產業(yè)鏈，此種方式可使規(guī)劃編制具有一定彈性。

4.3 第三方

礦山修復需要專業(yè)技術、資金和人才，引入第三方治理是我國環(huán)境法律體系中環(huán)境行政代履行制度的應有之義［69］。自2014年《國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》發(fā)布以來，在環(huán)境保護實踐中，利用第三方的技術、資金和人才，不斷提升環(huán)境治理水平。2020年山東省《關于建立省屬煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金的指導意見》結合實際，指導煤炭企業(yè)將塌陷地發(fā)包給有治理能力的第三方治理。實踐中，濟寧市任城區(qū)即是通過引入中煤科工集團的技術創(chuàng)新和資金的方式實現(xiàn)對采煤塌陷地的生態(tài)修復；再有濟寧市葛亭煤礦委托博信公司采取“挖深墊淺法”“劃方平整”等生態(tài)修復技術修復采煤塌陷地，包括菏澤市巨野縣新巨龍公司選擇與山東農業(yè)大學合作，利用農業(yè)大學的技術發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)也是對第三方治理的利用。

對于在建和生產礦山，引入第三方的技術與資金參與礦山生態(tài)修復，在礦山修復規(guī)劃中設置專章就采礦塌陷地生態(tài)修復技術創(chuàng)新、生態(tài)產業(yè)鏈技術創(chuàng)新、第三方技術與資金引入等進行規(guī)劃。對于歷史遺留礦山，地方政府編制礦山修復規(guī)劃時更應當引入第三方治理，重視第三方利益，在加快建立生態(tài)產業(yè)的技術支撐體系中，推動第三方為礦山修復及生態(tài)產業(yè)鏈的發(fā)展提供新思想、新創(chuàng)意、新設計、新工藝和新能源、新材料。同時，政府也應適當向第三方分權、合理分工，從單向的監(jiān)督控制向協(xié)商合作轉變，大力培育和發(fā)展第三方的協(xié)同治理能力［70］。

4.4 礦區(qū)農民互助組織

礦山生態(tài)修復成效和生態(tài)產業(yè)鏈的構建與礦區(qū)農民的利益息息相關，無論是政府還是企業(yè)進行礦山生態(tài)修復，都必須要考慮到當地農民的訴求，大多礦山修復完成后的生態(tài)產業(yè)鏈由農民參與建設管理。農戶個體利益，包括拆房、占地以及修復后的土地權屬變更，如何不損害自身利益，是農民最為關心的問題。農民難免會從自身利益最大化的角度出發(fā)，爭取更多的補償費和收益，通過多方博弈，為自己爭取最有利的生態(tài)修復方案，否則就會阻礙規(guī)劃的實施，增加生態(tài)修復成本。生態(tài)修復后的管護維護，名義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體是責任主體，實踐中的管護人主要還是農民，如果農民沒有充分地參與礦山修復規(guī)劃，也缺乏參與管護的動力。因此，礦區(qū)農民能否深入參與礦山生態(tài)修復，是礦山修復規(guī)劃是否可行且實用的標尺?！伴_門制定規(guī)劃”［65］，提高礦山修復規(guī)劃的操作性，可以有選擇地賦予農民互助組織一定的主體地位，確保規(guī)劃的實施。

5 結 語

在礦山修復規(guī)劃中，結合采礦后的地形地貌、植被、水文等因素，開展山水林田湖草一體化生態(tài)修復，既修復礦山生態(tài)系統(tǒng)，也修復礦山社會經濟系統(tǒng)，建設礦山生態(tài)產業(yè)鏈，實現(xiàn)礦山低碳發(fā)展，契合《碳中和意見》的生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳高質量發(fā)展要求。對于礦山修復規(guī)劃，限于篇幅，文章僅從礦山修復規(guī)劃制度角度進行了研究，未從交叉學科角度探討礦山修復中涉及的環(huán)境技術、環(huán)境管理和環(huán)境法律的關系問題。也未探討礦山修復規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位。這些都是作者今后努力的方向。文中對落實礦山修復規(guī)劃的土地保障措施進行了探討，但對土地的權屬關系未能專門進行深入研究，作者仍將努力。