國(guó)有企業(yè)混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)問(wèn)題

張長(zhǎng)軍 中國(guó)葛洲壩集團(tuán)水泥有限公司

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化、保障人民民主與共同利益的重要經(jīng)濟(jì)力量，也是我們黨和國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)的重要物質(zhì)與政治基礎(chǔ)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，隨著時(shí)代的變化與發(fā)展，國(guó)有企業(yè)的部分組織形式與功效逐漸發(fā)生了變化，但其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中起到至關(guān)重要的作用是不變的。國(guó)企在我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的重要性與重要經(jīng)濟(jì)地位毋庸置疑，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)以及文化環(huán)境和國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展主要矛盾的轉(zhuǎn)化，國(guó)企需要通過(guò)不斷的深化改革，持續(xù)提升自身實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)力，繼續(xù)肩負(fù)起創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任與重任。

落實(shí)國(guó)有企業(yè)所有制改革，是推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，有助于提升國(guó)有資本效能，助推國(guó)企建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)制度，從而最大限度利用和優(yōu)化國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平發(fā)展。國(guó)企混改的目標(biāo)，也就是推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有資本等各種類(lèi)型的資本在現(xiàn)代化企業(yè)中相互融合、互相協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共贏。

一、混合所有制企業(yè)改革背景

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。《決定》闡述了全面深化改革的重大意義與指導(dǎo)思想，要求堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度、加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，其中明確提出要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。

2017年10月，黨的十九大勝利召開(kāi)。報(bào)告明確提出“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)?！睘檫M(jìn)一步落實(shí)十九大關(guān)于國(guó)企改革要求，2019年11月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，對(duì)國(guó)企混改進(jìn)一步進(jìn)行明確。

當(dāng)前，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)建立了適應(yīng)混合所有制企業(yè)的管理體系、治理體系、制度體系，但從實(shí)踐情況看，國(guó)有企業(yè)規(guī)范管理和民營(yíng)企業(yè)靈活體制機(jī)制并沒(méi)有有機(jī)融合，要么治理體系形式大于實(shí)質(zhì)，要么國(guó)有資本絕對(duì)控股影響發(fā)展，要么風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)與能力不足，經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題[1]。

二、混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)存在的問(wèn)題

混合所有制企業(yè)作為國(guó)企混改產(chǎn)物，其治理體系建設(shè)工作落實(shí)情況則關(guān)系著混改的成效。建立和完善以資本管理為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制、堅(jiān)持合規(guī)經(jīng)營(yíng)、建立容錯(cuò)機(jī)制，是國(guó)企混改的配套制度要求，必須遵循市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)中性原則，但受制于國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)管理風(fēng)格、理念的沖突，混合所有制企業(yè)監(jiān)督與管理成為國(guó)有企業(yè)改革面臨的普遍難題，混企的治理體系仍然存在各類(lèi)問(wèn)題。

（一）治理體系形式大于實(shí)質(zhì)

混合所有制企業(yè)大多搭建了以股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、辦公會(huì)、黨組織會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)的治理體系，配備了獨(dú)立或?qū)Ｂ毝隆⒈O(jiān)事會(huì)等職位與機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際執(zhí)行公司治理體系相關(guān)要求時(shí)，由于董事會(huì)對(duì)公司控制權(quán)、決策權(quán)的獨(dú)攬，使得獨(dú)立（專(zhuān)職）董事與監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)流于形式，獨(dú)立（專(zhuān)職）董事并不能有效發(fā)揮其在戰(zhàn)略規(guī)劃、人事任免、薪酬激勵(lì)、“三重一大”決策等方面的作用，也未能真正發(fā)揮其制衡董事會(huì)權(quán)力、監(jiān)督高管履職等作用，容易出現(xiàn)企業(yè)內(nèi)一方控股過(guò)大從而控制整個(gè)企業(yè)的極端現(xiàn)象。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)與能力不足

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理也提出了更高要求，風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警是企業(yè)發(fā)揮內(nèi)控與監(jiān)督作用的關(guān)鍵，然而，部分混合所有制企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系與能力、評(píng)估預(yù)警能力尚不適應(yīng)社會(huì)要求。國(guó)企自成立以來(lái)，就會(huì)受到國(guó)家和地方管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，形成了敏感性很高的風(fēng)險(xiǎn)防范審計(jì)機(jī)制，所以風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制相對(duì)健全，但在混合制企業(yè)，缺乏專(zhuān)業(yè)人員配置，操作性也不高，在非國(guó)有資本的干預(yù)下，存在脫離風(fēng)險(xiǎn)管理的隱患。在世界經(jīng)濟(jì)全球化和全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程中，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中將會(huì)面臨越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)，而混企作為還處在改革實(shí)驗(yàn)階段的企業(yè)群體，缺乏一定的風(fēng)險(xiǎn)防范能力與應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，與之相配套的風(fēng)險(xiǎn)管控與預(yù)防預(yù)警體系還需要進(jìn)一步加強(qiáng)[2]。

三、完善混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)措施

一是優(yōu)化混合所有制企業(yè)頂層設(shè)計(jì)。依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)，編制了《混企治理體系總體方案范本》，分類(lèi)分級(jí)建立會(huì)議決策事項(xiàng)及領(lǐng)導(dǎo)審批事項(xiàng)清單，制定混企公司章程參考文本，落實(shí)黨組織必備條款以及國(guó)有權(quán)益保護(hù)條款，規(guī)范決策流程和審批程序，提高混合所有制企業(yè)決策效率。結(jié)合企業(yè)實(shí)際，以“一企一策”為原則，制定混合所有制企業(yè)管控試點(diǎn)方案，指導(dǎo)混企在上述范本基礎(chǔ)上適應(yīng)調(diào)整本企業(yè)治理體系文件，并在尊重不同混企背景基礎(chǔ)上，組織修改其公司章程，并開(kāi)展試點(diǎn)工作，切實(shí)發(fā)揮混企治理管控機(jī)制作用，提升混企治理能力和管控水平[3]。

二是優(yōu)化混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。打造“‘3+1+1’決策系統(tǒng)+制度系統(tǒng)+大監(jiān)督系統(tǒng)”的現(xiàn)代企業(yè)治理體系，進(jìn)一步明確混合所有制企業(yè)獨(dú)立法人和市場(chǎng)主體地位。同時(shí)，制訂相應(yīng)治理主體議事規(guī)則，按章程行權(quán)、依規(guī)則運(yùn)行，形成權(quán)責(zé)法定、流程透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機(jī)制。按照權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，轉(zhuǎn)方式、建清單，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)事項(xiàng)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控督導(dǎo)，確保權(quán)力放得下、接得住、行得穩(wěn)。

“3+1+1”決策系統(tǒng)：根據(jù)混企公司章程等有關(guān)規(guī)定履行決策職能。“3”指混企股東會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)，“1”指黨組織委員會(huì)，“1”指混企領(lǐng)導(dǎo)審批。

制度系統(tǒng)：指根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、股東方治理管控要求以及國(guó)有控股股東頒布的制度體系文件及相關(guān)管理要求，系統(tǒng)構(gòu)建混企制度體系。

大監(jiān)督系統(tǒng)：統(tǒng)籌監(jiān)督力量，構(gòu)建核心監(jiān)督、職能監(jiān)督、群眾監(jiān)督“三位一體”的“大監(jiān)督”系統(tǒng)。其中，監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢等核心監(jiān)督力量專(zhuān)司監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用，人資、財(cái)務(wù)、法律、工會(huì)等職能監(jiān)督力量各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、內(nèi)控監(jiān)督、民主監(jiān)督有機(jī)融合。

其他事項(xiàng)：除國(guó)家、行業(yè)和混企股東特別規(guī)定需保留決策職能的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)外，混企不再設(shè)置其他專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，混企設(shè)安全生產(chǎn)委員會(huì)獨(dú)立決定安全管理事項(xiàng)，并對(duì)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)先行審議提出建議。

三是優(yōu)化決策機(jī)構(gòu)功能。以《公司法》為基礎(chǔ)，建立健全混企股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，明確作為股東會(huì)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、董事會(huì)作為常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)、監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擁有股東財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)作。同時(shí)，以公司章程為基礎(chǔ)，設(shè)置總經(jīng)理辦公會(huì)，明確作為經(jīng)理層業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，經(jīng)董事會(huì)授權(quán)，發(fā)揮日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施平臺(tái)作用。同時(shí)，梳理外部董監(jiān)事履職要點(diǎn)，形成履職事項(xiàng)清單，制定外部董監(jiān)事調(diào)研工作計(jì)劃及調(diào)研課題庫(kù)，引導(dǎo)正確履職；建立外部董監(jiān)事工作聯(lián)席會(huì)、外部董監(jiān)事與職能部門(mén)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、外部董監(jiān)事下沉駐點(diǎn)辦公等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)靠前監(jiān)督、靠前服務(wù)、靠前參與決策。

四是優(yōu)化制度體系建設(shè)。對(duì)標(biāo)外部法律法規(guī)、監(jiān)管要求、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，圍繞混企自身戰(zhàn)略目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、管理模式及功能定位，以混合所有制企業(yè)現(xiàn)行制度為基礎(chǔ)，進(jìn)行橫向縱向的分類(lèi)分級(jí)管理，制度分類(lèi)更合理、層級(jí)更清晰；以制度建設(shè)與管理的四個(gè)規(guī)章制度為支撐，實(shí)施制度全生命周期管理，增強(qiáng)制度的適應(yīng)性、有效性和有效性；以企業(yè)戰(zhàn)略思路、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)和商業(yè)模式等四方面內(nèi)容為核心，開(kāi)展對(duì)現(xiàn)行各種制度、規(guī)章廢止、修改、新立的工作，建立內(nèi)容科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、程序嚴(yán)密、銜接配套、運(yùn)行高效的企業(yè)治理規(guī)章制度與管理體系。同時(shí)，結(jié)合外部環(huán)境變化和企業(yè)發(fā)展實(shí)際，順應(yīng)上級(jí)監(jiān)管要求的變化，順應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略思路、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)和商業(yè)模式的變化，對(duì)制度內(nèi)容進(jìn)行多維度評(píng)估，采取新定、修訂等方式及時(shí)完善制度內(nèi)容，確保制度與環(huán)境變化相適應(yīng)，與公司發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。

五是分類(lèi)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)事宜。堅(jiān)持放管賦能、放權(quán)授權(quán)的總基調(diào)，聚焦解決管理“痛點(diǎn)”，聚焦“增動(dòng)力、強(qiáng)活力、提效率”，加強(qiáng)對(duì)混合所有制企業(yè)授權(quán)放權(quán)，制訂決策和審批事項(xiàng)清單，厘清權(quán)責(zé)管理邊界，充分授權(quán)讓一線人員做日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策；根據(jù)混合所有制企業(yè)管控能力以及發(fā)展階段，劃定審批標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定管理權(quán)限，對(duì)混合所有制企業(yè)實(shí)施授權(quán)放權(quán)，涉及合同管理、財(cái)務(wù)管理、采購(gòu)管理、人力資源管理等領(lǐng)域管理事項(xiàng)，確保權(quán)利“接得住、行得穩(wěn)”，為混合所有制企業(yè)發(fā)揮法人主體和市場(chǎng)主體作用提供支撐，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，構(gòu)建完備的“三重一大”制度體系，分類(lèi)梳理出“三重一大”權(quán)責(zé)清單。在信息化平臺(tái)的基礎(chǔ)上，結(jié)合會(huì)議管理、流程管理，打造“三重一大”決策監(jiān)察系統(tǒng)，更好地支撐“三重一大”制度的執(zhí)行落地，實(shí)現(xiàn)“管得好、效率高”。

六是分類(lèi)確定資金歸集方式。為加強(qiáng)混合所有制企業(yè)資金監(jiān)管，與合作方股東積極協(xié)商，探索資金歸集方式。混合所有制企業(yè)就資金歸集事項(xiàng)，履行股東會(huì)決策程序，國(guó)有股東方、民營(yíng)合作方股東、混合所有制企業(yè)簽訂資金歸集三方協(xié)議，按照市場(chǎng)化原則支付利息，并明確歸集資金安全責(zé)任條款；混合所有制企業(yè)調(diào)整基本賬戶至上級(jí)主管單位指定金融機(jī)構(gòu)，將資金匯集于該賬戶，由國(guó)有股東方按照相關(guān)要求對(duì)資金使用情況予以嚴(yán)格監(jiān)管[4]。

七是分類(lèi)打造經(jīng)營(yíng)型管控新模式。針對(duì)“區(qū)域型、同質(zhì)化”特征，對(duì)“投資、營(yíng)銷(xiāo)”實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)“黨建、紀(jì)檢、審計(jì)、安全、環(huán)保、文化”實(shí)行穿透管理，對(duì)“采購(gòu)、財(cái)務(wù)、人力資源”實(shí)行差異管理，對(duì)“科技、生產(chǎn)、質(zhì)量”等實(shí)行服務(wù)管理，進(jìn)一步優(yōu)化混企管控模式，提升企業(yè)整體效益[5]。

八是分類(lèi)實(shí)施集中采購(gòu)路徑。區(qū)別于其他國(guó)有企業(yè)，在混合所有制企業(yè)推行集中采購(gòu)，將上線采購(gòu)、招標(biāo)采購(gòu)、集中采購(gòu)、評(píng)定分離等管理要求，轉(zhuǎn)化為混合所有制企業(yè)內(nèi)部制度。對(duì)能體現(xiàn)集中采購(gòu)優(yōu)勢(shì)的材料、設(shè)備等采購(gòu)項(xiàng)目建立集采目錄，發(fā)揮集中采購(gòu)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)降本增效作用發(fā)揮；集采目錄外的個(gè)性化、非通用類(lèi)的工程、貨物、服務(wù)采購(gòu)，由混企自主實(shí)施，通過(guò)混企制度明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)決策主體和程序，分級(jí)分類(lèi)進(jìn)行決策，適度擴(kuò)大授權(quán)，管控大宗大額采購(gòu)。

九是完善股東監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化混企股東以及股東會(huì)對(duì)混企的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)資監(jiān)管、股東權(quán)益、依法合規(guī)等方面監(jiān)督，保障股東的查閱權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、知情權(quán)；強(qiáng)化股東會(huì)對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)工作的評(píng)價(jià)考核，監(jiān)督混合所有制企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)；委托外部中介機(jī)構(gòu)對(duì)混合所有制企業(yè)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)，指定股東內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)等，落實(shí)股東監(jiān)督工作。

十是完善董事會(huì)監(jiān)督作用。推行專(zhuān)職董事制度，強(qiáng)化外部專(zhuān)職董事的監(jiān)督制衡職責(zé)；積極落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，建立董事會(huì)授權(quán)管理制度，推進(jìn)經(jīng)理層任期制和契約化管理；加強(qiáng)對(duì)經(jīng)理層履職能力與業(yè)績(jī)的考核，對(duì)排名靠后或末位經(jīng)理層人員進(jìn)行誡勉談話，并予以調(diào)整和更換；突出對(duì)混企日常業(yè)務(wù)執(zhí)行情況、經(jīng)理層執(zhí)行董事會(huì)決議的監(jiān)督，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，明確評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)化監(jiān)督推動(dòng)有效落實(shí)[6]。

十一是完善監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用。發(fā)揮專(zhuān)職監(jiān)事“下沉工作、靠前監(jiān)督”優(yōu)勢(shì)，做實(shí)做細(xì)做優(yōu)日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。圍繞干部任免、財(cái)務(wù)資金、債務(wù)融資、對(duì)外擔(dān)保、重大經(jīng)濟(jì)合同、利潤(rùn)分配等關(guān)鍵事項(xiàng)，以監(jiān)事會(huì)開(kāi)展集中監(jiān)督檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查方式，通過(guò)線上線下調(diào)閱資料、現(xiàn)場(chǎng)訪談?wù){(diào)研、開(kāi)展評(píng)估等形式，落實(shí)監(jiān)督職責(zé)，構(gòu)建縱橫交織、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的立體式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，建立治理運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)范運(yùn)作。

十二是完善“大監(jiān)督”工作機(jī)制。推進(jìn)股東監(jiān)督、董事會(huì)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)資監(jiān)管的深度融合，開(kāi)展聯(lián)合檢查，進(jìn)行聯(lián)合會(huì)診，增強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)效性，為混合所有制企業(yè)提供支持和指導(dǎo)，幫助混合所有制企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，以高質(zhì)量“大監(jiān)督”工作促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理水平提升，為混合所有制企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展起到至關(guān)重要作用，我國(guó)實(shí)行的混合所有制改革正按要求在有序推進(jìn)。所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，對(duì)當(dāng)?shù)氐幕旌纤兄破髽I(yè)的要求也會(huì)越來(lái)越高，加強(qiáng)混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)，可以全面提升混合所有制企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與應(yīng)變能力，從而加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。因此，混合所有制企業(yè)的治理體系建設(shè)還需不斷加強(qiáng)，從優(yōu)化混企的頂層設(shè)計(jì)、治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)功能、制度體系建設(shè)，分類(lèi)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)事宜、確定資金歸集方式、打造經(jīng)營(yíng)型管控新模式、實(shí)施集中采購(gòu)路徑，完善股東監(jiān)督機(jī)制、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用以及“大監(jiān)督”工作機(jī)制著手，促進(jìn)混合所有制企業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。