中國扶貧小額信貸政策：歷史變遷與未來展望

謝玲紅 呂開宇 張崇尚

一、引言

貧困戶貸款難、貸款貴是一個世界性難題。中國致力于解決這一難題的探索可以追溯到1986年的扶貧貼息貸款。在長達(dá)近30年的實踐中，不可否認(rèn)，不管是最早嘗試推行的扶貧貼息貸款，還是20世紀(jì)90年代初在中國農(nóng)村引入的孟加拉國尤努斯模式，都在解決農(nóng)戶貸款難問題上發(fā)揮了一定作用。但在解決貧困戶信貸可獲得性差、還貸率不高、貸款貴等頑疾上，直至2014年底扶貧小額信貸政策出臺之前，都仍然缺乏藥到病除的特效良方。(1)吳華:《扶貧小額信貸的制度創(chuàng)新》，《清華金融評論》2020年第7期。貧困戶農(nóng)戶沒有多少財產(chǎn)積累，沒有穩(wěn)定收入來源，難以提供有效抵質(zhì)押品，也很難找到貸款擔(dān)保人(2)汪三貴、孫俊娜、王瓊：《如何提高金融扶貧質(zhì)量：基于貧困村互助資金收入效應(yīng)的經(jīng)驗研究》，《宏觀質(zhì)量研究》2020年第6期。(3)林萬龍、楊叢叢.：《貧困農(nóng)戶能有效利用扶貧型小額信貸服務(wù)嗎?——對四川省儀隴縣貧困村互助資金試點的案例分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第2期。，再加上面向貧困戶的信用體系缺失，使得為貧困戶貸款成本高、風(fēng)險高，金融機構(gòu)對貧困戶的“惜貸”行為仍是常態(tài)(4)杜曉山、孫同全：《中國公益性小額信貸政策法規(guī)與組織制度發(fā)展研究》，《農(nóng)村金融研究》2019 年第12期。。為此，總書記特別強調(diào)“要做好金融扶貧這篇文章，加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新步伐”，并多次要求“推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧”“扶貧小額信貸、扶貧再貸款等政策要突出精準(zhǔn)”。為貫徹總書記精準(zhǔn)扶貧的指示精神并落實中央《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的要求，2014年底，國扶辦、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會和保監(jiān)會積極創(chuàng)新金融扶貧機制，為建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收脫貧，量身定制了扶貧小額信貸產(chǎn)品。

2014年底出臺實施的扶貧小額信貸政策是指專門為建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收脫貧，量身定制了“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免抵押免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、扶貧資金貼息、縣級建立風(fēng)險補償金”特定小額信貸產(chǎn)品。相比傳統(tǒng)農(nóng)戶小額信貸，扶貧小額信貸對貸款瞄準(zhǔn)對象、瞄準(zhǔn)工具和方法、制度和規(guī)則、外部環(huán)境和條件等都進(jìn)行了重構(gòu)(5)劉世成：《扶貧小額信貸的瞄準(zhǔn)機制與績效評估實證分析——基于四川R縣數(shù)據(jù)》，《西南金融》2016年第9期。，用途只能用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貸款對象只能是建檔立卡貧困戶；同時對貸款金額、期限、利率等都進(jìn)行了明確的規(guī)定。因而瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度、資金使用的精準(zhǔn)度以及績效顯著提升，使得貧困戶貸款難、貸款貴、難獲得等一系列頑疾問題得到有效解決。扶貧小額信貸實施以來，基本做到了“有規(guī)模、有效果、有質(zhì)量”，基本實現(xiàn)了“貸得到，用得好，還得上”的目標(biāo)。為貧困戶脫貧增收提供了“啟動金”，并發(fā)揮“四兩撥千斤”效應(yīng)，促進(jìn)了投資有效增加。同時，發(fā)揮“金融活水”精準(zhǔn)滴灌產(chǎn)業(yè)良田效應(yīng)，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)了貧困戶收入增長。國務(wù)院扶貧辦委托的第三方機構(gòu)調(diào)查顯示，扶貧小額信貸對貧困戶增收貢獻(xiàn)率達(dá)12.4%，接近1/8。另外，發(fā)揮扶貧小額信貸社會效應(yīng)，增強了貧困群眾內(nèi)生動力，改善了金融生態(tài)，鞏固了基層戰(zhàn)斗堡壘。堅持扶志與扶智相結(jié)合、傳技與幫扶相結(jié)合，提高了貧困農(nóng)戶自身生產(chǎn)經(jīng)營能力；將貧困戶信用與貸款資格、貸款規(guī)模掛鉤，形成了守信激勵和失信懲戒氛圍；將基層黨組織工作貫穿于小額信貸全過程，實現(xiàn)了基層黨建與金融扶貧、政治功能與服務(wù)功能的深度融合，村級組織吸引力明顯提升?？梢哉f，扶貧小額信貸有效地將資金優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和治理優(yōu)勢，實現(xiàn)了“多贏”局面，是落實習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧重要理論的行動實踐，是金融精準(zhǔn)扶貧的偉大創(chuàng)新。

國內(nèi)外學(xué)者對于扶貧領(lǐng)域的小額信貸開展了卓有成效的研究。國外學(xué)者主要集中在小額信貸與減貧關(guān)系、小額信貸風(fēng)險和應(yīng)對措施、政府在發(fā)展小額信貸中的角色等三大領(lǐng)域。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為小額信貸有助于減少貧困(6)Shrabanti Maity、Rahul Sarania：“Does microfinance alleviate poverty and inequality? Studying self-help groups in Bodoland, Assam”，Development in Practice，2017，27(7)，pp.1006-1019。，應(yīng)當(dāng)運用風(fēng)險管理等手段來應(yīng)對小額信貸風(fēng)險(7)Bryan Bollinger 、Song Yao:“Risk transfer versus cost reduction on two-sided microfinance platforms”，Quantitative Marketing and Economics ，2018，16(3)。，同時政府應(yīng)當(dāng)對小額信貸發(fā)展進(jìn)行一定干預(yù)。國內(nèi)研究聚焦在扶貧小額信貸特征、成效、做法、問題及對策等方面。扶貧小額信貸具有較強的支貧、益貧公益屬性，是一種依靠外部補貼和外部擔(dān)保的“特惠金融”(8)王小磊、鄧留保：《扶貧小額信貸的問題研究——基于安徽省蕭縣的調(diào)研分析》，《重慶文理學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第4期。，其有效性主要通過幫扶貧困農(nóng)戶提升生產(chǎn)配給精準(zhǔn)性、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與激發(fā)內(nèi)生脫貧動力來實現(xiàn)(9)鐘堅：《金融精準(zhǔn)扶貧的減貧效應(yīng)分析——基于扶貧小額信貸視角》，江西財經(jīng)大學(xué)，2021年。。實踐證明，扶貧小額信貸工作成效是顯著的，調(diào)動了貧困人口生產(chǎn)的積極性和主動性，幫助農(nóng)戶脫貧的同時提高了貧困地區(qū)人民生活水平(10)閆杰、強國令、劉清娟：《扶貧小額信貸、農(nóng)戶收入與反貧困績效》，《金融經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2019年第4期。(11)余潔、陳寶珍、韓嘯、任金政：《扶貧小額信貸對貧困戶生產(chǎn)性收入的影響——基于地區(qū)與收入差異的實證研究》，《金融經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2020年第5期。，尤其使貧困戶經(jīng)營性收入大幅增加(12)李明賢、劉美伶：《扶貧小額信貸對貧困戶收入的影響》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第6期。。但是，在具體實踐中，也存在著“分貸統(tǒng)還”、風(fēng)險補償政策落實不到位、“建檔立卡”人員動態(tài)變化、扶貧金融機構(gòu)內(nèi)部管理缺陷(13)周孟亮、袁玲玲：《后脫貧時代”扶貧小額信貸風(fēng)險防范研究》，《四川理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期。，以及個別地區(qū)片面要求提高扶貧小額信貸覆蓋率以及新增貸款投放量等問題(14)鐘堅：《金融精準(zhǔn)扶貧的減貧效應(yīng)分析——基于扶貧小額信貸視角》，江西財經(jīng)大學(xué)，2021年。。資金來源渠道狹窄且缺乏保障、地方政府債務(wù)壓力加大將進(jìn)一步影響扶貧小額信貸的持續(xù)健康發(fā)展。(15)肖鑫：《金融精準(zhǔn)扶貧風(fēng)險釋緩機制建設(shè)模式與完善路徑》，《金融經(jīng)濟(jì)》2019年第24期?？筛鶕?jù)貧困程度和貧困原因采取不同的小額信貸資金支持策略(16)謝玉梅、徐瑋、程恩江、梁克盛：《精準(zhǔn)扶貧與目標(biāo)群小額信貸:基于協(xié)同創(chuàng)新視角的個案研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第9期。(17)田婕、韓雪梅、李濤：《扶貧小額信貸績效評價體系研究》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2021年第15期。，加強政府補貼，用好扶貧再貸款政策工具，加強政策互動、工作聯(lián)動和信息共享，完善金融配套機制，加強對農(nóng)信社政策扶持等促進(jìn)扶貧小額信貸作用的充分發(fā)揮(18)謝玉梅、徐瑋、程恩江、梁克盛：《精準(zhǔn)扶貧與目標(biāo)群小額信貸:基于協(xié)同創(chuàng)新視角的個案研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第9期。。另外也有一些學(xué)者對扶貧小額信貸典型模式的主要做法、運行機制等進(jìn)行了剖析。(19)張昊：《中國典型地區(qū)小額扶貧信貸模式比較研究》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)》2019年。(20)蘇國華：《扶貧小額信貸運用模式問題探究——以山西省呂梁市為例》，《山西農(nóng)經(jīng)》2021年第11期。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同角度對扶貧小額信貸進(jìn)行“碎片化”研究，鮮有研究對其進(jìn)行系統(tǒng)性的分析總結(jié)，存在研究切入面和覆蓋面過窄，不能反映全局情況的問題。與此同時，扶貧小額信貸政策的設(shè)計之初僅是作為脫貧攻堅期間內(nèi)精準(zhǔn)扶貧的一種短期性工作手段。當(dāng)前，脫貧攻堅已取得全面勝利，其未來發(fā)展定位和方向如何，應(yīng)通過哪些關(guān)鍵舉措來深化提升以進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興，截至目前，尚未有研究對此進(jìn)行探索與回應(yīng)。在脫貧攻堅5年過渡期政策的開啟之年，全面回溯中國扶貧小額信貸政策發(fā)展歷程，系統(tǒng)總結(jié)成功經(jīng)驗啟示，并提出未來發(fā)展方向與對策建議，顯得尤為迫切與重要。這不僅能為國家脫貧攻堅檔案提供重要內(nèi)容，為國際扶貧事業(yè)提供中國經(jīng)驗，而且能夠為扶貧小額信貸的未來發(fā)展方向提供決策參考。

二、扶貧小額信貸政策發(fā)展歷程

回顧扶貧小額信貸的6年，是在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題中逐漸規(guī)范發(fā)展起來的，歷經(jīng)了從無到有，從落地到落細(xì)，從不完善到完善并不斷深化提升的過程。因此，綜合考慮扶貧小額信貸政策在全國落實的情況與效果，以及中央層面為有效推動扶貧小額信貸政策落地、落實、落細(xì)，出臺的具有指導(dǎo)性意義的文件情況，結(jié)合基層實地調(diào)研掌握的情況，本文將扶貧小額信貸政策的發(fā)展歷程劃分為如下四個階段。

(一)探索借鑒期(2014年12月—2016年3月)

為克服傳統(tǒng)小額信貸扶貧問題，滿足金融精準(zhǔn)扶貧需求，2014年底，國務(wù)院扶貧辦、財政部等5部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》，按照“定向、精準(zhǔn)、特惠、創(chuàng)新”原則，為建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收脫貧，量身定制了“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免抵押免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、扶貧資金貼息、縣級建立風(fēng)險補償金”小額扶貧信貸產(chǎn)品，小額信貸發(fā)展進(jìn)入了“扶貧小額信貸”時期。該政策將“小額信貸”與政治任務(wù)的“扶貧”結(jié)合在一起，制度設(shè)計是科學(xué)的。但在該階段，好的產(chǎn)業(yè)支持不夠、對扶貧小額信貸了解不夠使得貧困戶的信貸需求和積極性未能調(diào)動起來。同時，全國建檔立卡工作和全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)初步完成，針對貧困戶的信用評級方法及專門的授信政策缺乏使得金融機構(gòu)“惜貸”困局未能破解(21)候佳萌：《中國農(nóng)村小額信貸問題研究》，吉林大學(xué)，2017年。，全國扶貧小額信貸發(fā)展相對緩慢。

(二)創(chuàng)新試點期(2016年3月—2017年7月)

中央扶貧小額信貸政策含金量很高，但政策出臺后遲遲落不了地。為有效破解落地困境，切實發(fā)揮金融扶貧作用，2016年3月中國人民銀行、國家發(fā)改委、財政部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，出臺了較為完善的配套措施和強有力的政策支持。在此基礎(chǔ)上，各地主要針對落地過程中的群眾不知曉、銀行不放心、組織不到位“三不”問題，積極探索，創(chuàng)新試點。針對群眾不知曉問題，大力開展金融扶貧服務(wù)政策宣傳，增進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口對扶貧小額信貸政策的了解，增強其運用金融工具的意識和能力。針對銀行不放心問題，設(shè)立扶貧再貸款增加資金投入，加大貼現(xiàn)力度降低運行成本，支持有條件的地方設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補償基金和擔(dān)?；饋硗晟妻r(nóng)村小額信貸風(fēng)險分擔(dān)和補償控制。針對組織不到位問題，完善金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，健全多方參與的信用等級評定制度，促進(jìn)信用與信貸聯(lián)動，深入推進(jìn)“信用戶”“信用村”“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”評定與創(chuàng)建。中央政策支持和地方強有力的工作舉措，有效地推進(jìn)了政策的落地實施。

(三)推廣突破期(2017年7月—2019年5月)

各地積極探索，涌現(xiàn)出了一批各具特色的扶貧小額信貸實踐做法和模式，在幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、增收脫貧等方面取得明顯成效，并在全國推廣實施。但也出現(xiàn)了一些傾向性、苗頭性問題。有的地方貸款投放把關(guān)不嚴(yán)，將信貸資金和救助資金功能混同；片面追求貸款投放量和申貸獲得率，忽視對貧困戶貸款資格審核，改變貸款發(fā)放對象；沒有對使用做嚴(yán)格要求，存在將扶貧小額信貸用于建房、治病、子女教育等家庭支出的現(xiàn)象；部分區(qū)域貸款“戶貸企用”問題違背了扶貧貸款初衷，不能用于幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，甚至將各類金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到貧困戶身上來；部分貧困戶投資決策失誤、經(jīng)營失敗，或受農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動、自然災(zāi)害等因素影響，難以償還銀行貸款，貸款逾期風(fēng)險顯現(xiàn)。為了有效解決扶貧小額信貸實踐中的上述資金使用不合理、貸款發(fā)放不合規(guī)、風(fēng)險管理不到位等偏移問題，2017年7月，原銀監(jiān)會、財政部、國務(wù)院扶貧辦等多個部委再次聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》，重申了小額信貸基本原則、并進(jìn)一步明確扶貧小額信貸政策要點(包括貸款資金用途，戶借戶還等)，促進(jìn)了扶貧小額信貸的規(guī)范發(fā)展。

(四)深化提升期(2019年5月—至今)

經(jīng)過幾年推廣，扶貧小額信貸已經(jīng)成為金融精準(zhǔn)扶貧最有力的抓手。面對新形勢新任務(wù)新要求，又出現(xiàn)了一些新情況新問題，需要進(jìn)一步深化提升。如：逾期處置欠妥，個別地區(qū)進(jìn)入還款高峰期后，為降低逾期率，出現(xiàn)了“一展了之”“一續(xù)了之”現(xiàn)象；2020年初突如其來的新冠肺炎疫情，使得貧困戶生產(chǎn)銷售不暢，尤其是全面禁食野生動物政策出臺對特種養(yǎng)殖貧困戶沖擊明顯，導(dǎo)致正常還貸受阻，甚至產(chǎn)生逾期；一些地區(qū)和部門對2020年后扶貧小額信貸政策持續(xù)性的猜疑，使得部分銀行受此影響“不愿貸、不想貸”思想出現(xiàn)。針對風(fēng)險問題，2019年7月中國銀保監(jiān)會、財政部、中國人民銀行、國務(wù)院扶貧辦四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善扶貧小額信貸管理的通知》，強調(diào)綜合運用、續(xù)貸、展期、完善風(fēng)險補償機制和分類施策等手段化解風(fēng)險，有條不紊地應(yīng)對好即將到來的還款高峰期。為應(yīng)對疫情對扶貧小額信貸的影響，2020年2月國務(wù)院、扶貧辦、中國銀保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極應(yīng)對新冠肺炎疫情影響切實做好扶貧小額信貸工作的通知》，提出適當(dāng)延長還款期限，簡化業(yè)務(wù)流程手續(xù)，切實滿足有效需求。面對“政策關(guān)門”問題及疫情帶來的不利情況，2020年6月中國銀保監(jiān)會、財政部、中國人民銀行、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善扶貧小額信貸有關(guān)政策的通知》，明確脫貧攻堅期內(nèi)堅持政策，并將扶貧小額信貸支持對象擴大到邊緣戶、易返貧戶，將受疫情影響出現(xiàn)還款困難的貧困戶還款期限延至2021年3月底等。從而有利地化解了風(fēng)險、保持了政策穩(wěn)定并推動了完善提升。

三、扶貧小額信貸典型模式做法及成功經(jīng)驗啟示

剖析扶貧小額信貸典型模式的主要做法和特色亮點，總結(jié)其成功的基本經(jīng)驗，能為世界其他國家解決貧困人口貸款難問題貢獻(xiàn)中國方案，對新發(fā)展階段下開展鄉(xiāng)村振興、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化破解鄉(xiāng)村融資發(fā)展問題也具有重要的啟示和借鑒意義。

(一)典型模式及做法

在扶貧小額信貸政策落地過程中，全國各地瞄準(zhǔn)難點，積極創(chuàng)新，涌現(xiàn)出了一批各具特色的實踐做法和模式，形成了百花齊放的繁榮景象。根據(jù)各地區(qū)扶貧小額信貸發(fā)展歷史、實施效果、政策機制，并綜合參考原國務(wù)院扶貧辦全國扶貧小額信貸典型模式推介情況，本文重點選取寧夏鹽池模式、河南盧氏模式、安徽靈璧“一自三合”模式、湖北鄖陽“13514”模式這4個發(fā)展歷史早、實施效果好、政策機制優(yōu)，同時又各具特色和代表性的模式的主要做法和特色亮點進(jìn)行總結(jié)。

1.寧夏“鹽池”模式，創(chuàng)新631評級受信體系

2015年鹽池縣搶抓扶貧小額信貸政策推行契機，成為全國較早、也是目前北方開展扶貧小額信貸最具代表性的地區(qū)，這得益于鹽池縣多年培育的良好農(nóng)村信用環(huán)境。2016年，國務(wù)院對鹽池縣扶貧小額信貸工作給予督查表揚，同時將“鹽池經(jīng)驗”被總結(jié)升級為“鹽池模式”推廣到全國，其實踐效果多次入選全國典型案例。具體做法如下：首先，找準(zhǔn)貸款瓶頸，創(chuàng)新評級授信體系。鹽池縣創(chuàng)新建檔立卡貧困戶評級授信系統(tǒng)，將誠信度占比由原來的10%提高到60%，同時下調(diào)家庭收入占比(由60%變?yōu)?0%)和基本情況占比(由30%變?yōu)?0%)(見圖1)。根據(jù)評級結(jié)果，確定授信額度，1次授信3年內(nèi)隨用隨取，有效解決了貧困戶缺乏抵質(zhì)押品和擔(dān)保人難題。其次，深化產(chǎn)融結(jié)合，因地制宜選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)。鹽池縣充分利用“灘羊之鄉(xiāng)”產(chǎn)業(yè)品牌，引導(dǎo)龍頭企業(yè)與貧困村建立“養(yǎng)加銷”產(chǎn)業(yè)鏈利益共享、風(fēng)險共擔(dān)聯(lián)結(jié)機制，形成了“資金跟著窮人走、窮人跟著產(chǎn)業(yè)走”的產(chǎn)融扶貧新模式。以灘羊為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)對群眾增收貢獻(xiàn)率達(dá)到80%以上。再次，嚴(yán)抓風(fēng)險防控，開發(fā)菜單式扶貧保。向各銀行整合注入8000萬元特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險補償金、扶貧小額信貸風(fēng)險擔(dān)?；鸷头鲐毊a(chǎn)業(yè)助貸金。同時，為全縣所有農(nóng)戶量身打造“2+X”菜單式扶貧保，提高了貧困戶貸款意愿，有效分擔(dān)金融風(fēng)險。

圖1 “鹽池”模式——評級授信

2.河南“盧氏”模式，創(chuàng)新金融服務(wù)體系

河南省以金融試驗區(qū)建設(shè)為契機，發(fā)展形成了小額信貸的盧氏模式，并在全省快速推廣，榮獲“全球減貧案例有獎?wù)骷顒印弊罴褱p貧案例，被國扶辦列入全國金融扶貧十大典型案例(主要做法見圖2)。一是著眼于破解貸款服務(wù)保障難問題，建設(shè)縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動金融服務(wù)體系，全力保障扶貧小額信貸順利運轉(zhuǎn)。二是著眼于破解信用評定精度低問題，深化信用評價體系。建立覆蓋全縣農(nóng)戶的信用信息大數(shù)據(jù)庫，研發(fā)集貸款審批、分析統(tǒng)計、成效展示、預(yù)警熔斷等為一體的金融扶貧科技系統(tǒng)，并及時、定期更新。三是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果差問題，深化產(chǎn)業(yè)支撐體系。確立了以菌、藥、果為重點的綠色農(nóng)業(yè)，以農(nóng)副產(chǎn)品、中藥材精深加工為重點的特色工業(yè)，以生態(tài)旅游和電子商務(wù)為重點的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。健全完善“龍頭企業(yè)帶動、合作社組織、農(nóng)戶參與、基地承載”的利益聯(lián)結(jié)機制，形成訂單農(nóng)業(yè)、合作經(jīng)營、勞務(wù)增收、產(chǎn)權(quán)+勞務(wù)四種帶貧模式。四是圍繞貸款逾期風(fēng)險大問題，深化風(fēng)險防控體系。建立政銀擔(dān)?！八奈灰惑w”風(fēng)險分擔(dān)緩釋機制，建立風(fēng)險預(yù)警機制，貸款到期前60天進(jìn)行預(yù)警提示。從貸前信用審核、貸中用途管理和貸后違約追責(zé)加強資金監(jiān)管。“盧氏模式”最突出的亮點表現(xiàn)在建立了集金融服務(wù)、信用評價、產(chǎn)業(yè)支撐和風(fēng)險防控“四大體系”為一體的支撐服務(wù)體系，有效破解扶貧小額信貸政策落地障礙。

圖2 “盧氏”模式——體系創(chuàng)新

3.湖北鄖陽“13514”模式，創(chuàng)新工作流程

為破解扶貧小額信貸發(fā)展中的貸款手續(xù)繁瑣、審核門檻高、貸款周期長等問題，湖北隕陽區(qū)積極探索，形成了鄖陽“13514”模式。首先，建立“1351”貸款服務(wù)體系?！?”即《鄖陽區(qū)開展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)實施方案》；“3”即建立三級金融服務(wù)體系；“5”即貸款流程的“申請受理、資料收集、入戶調(diào)查、集中會簽、發(fā)放貸款”的5步(見圖3)；“1”即涵蓋種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)保險、價格指數(shù)保險、借款人意外保險、貸款信用保證保險等的一攬子保險產(chǎn)品。其次，建立產(chǎn)業(yè)扶貧體系。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資金需求臺帳，分類施策，如：針對缺起步資金貧困戶，推出種養(yǎng)小微貸；針對超齡戶，推出產(chǎn)業(yè)互助貸及委托人父母小額貸；針對易地搬遷集中安置戶，推出“三定扶持貸”。引導(dǎo)留守婦女、老人等發(fā)展小種養(yǎng)、小作坊、小庭院、小買賣“四小產(chǎn)業(yè)”。再次，建立“四位一體”風(fēng)險防控體系。依托公檢法，對發(fā)展產(chǎn)業(yè)成功、有能力還款但惡意欠貸農(nóng)戶，依法清收。依托風(fēng)險分擔(dān)機制，政府、銀行、保險按1∶2∶7比例承擔(dān)風(fēng)險。依托村合作社，引導(dǎo)貧困戶入社入股。依托大數(shù)據(jù)開展風(fēng)險預(yù)警，提醒告知。服務(wù)流程的簡單優(yōu)化是湖北鄖陽“13514”模式最大的亮點，實現(xiàn)了相關(guān)申報資料簡化、放款周期壓縮、只跑一次路、只簽一次字、貸款不出村，大大提高了政策的可獲得性。

圖3 鄖陽“13514”模式——優(yōu)化流程

4.安徽靈璧“一自三合”模式，創(chuàng)新產(chǎn)融結(jié)合方式

安徽靈璧縣立足實際，深化調(diào)查，尋找問題，創(chuàng)新性地探索出扶貧小額信貸“一自三合”新模式(見圖4)。具體做法如下：一是堅持戶貸戶用，創(chuàng)新“一自三合”，升級產(chǎn)融結(jié)合。 “一自”指有自主發(fā)展能力和發(fā)展條件的貧困戶戶貸戶用自我發(fā)展；“三合”，指自主發(fā)展能力弱和發(fā)展條件欠缺的貧困戶貸款后，通過合伙、合作、合營“抱團(tuán)發(fā)展”。二是堅持基礎(chǔ)服務(wù)，整合“三方力量”，升級服務(wù)體系。整合行政、基層、社會力量，制定小額信貸政策實施相關(guān)文件，設(shè)立村級金融扶貧服務(wù)室?guī)椭毨羯暾堎J款，發(fā)揮村級合作社、能人大戶、龍頭企業(yè)帶動作用，打好政策、服務(wù)和發(fā)展基礎(chǔ)。三是堅持風(fēng)險意識，強化“三項機制”，升級風(fēng)險防控。強化激勵機制，堅持月考核、月調(diào)度，明確各方參與主體責(zé)任。強化數(shù)據(jù)管理機制，建立金融服務(wù)、征信評價、風(fēng)險控制、產(chǎn)業(yè)支撐“四位一體”金融扶貧電子管理系統(tǒng)。強化綜合保險機制，探索建立包括人身意外傷害險、農(nóng)產(chǎn)品收入險、第三方責(zé)任險和貸款保證保險等于一體的綜合保險。靈璧模式最大的突出特點是產(chǎn)融結(jié)合緊密，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

圖4 安徽靈璧“一自三合”模式——產(chǎn)融結(jié)合

(二)成功經(jīng)驗啟示

1.定位準(zhǔn)，政策設(shè)計契合理論邏輯和時代需求，是順應(yīng)歷史潮流和社會發(fā)展趨勢的必然之舉

一是扶貧小額信貸是精準(zhǔn)扶貧和普惠金融理論的具體運用。相比傳統(tǒng)農(nóng)戶小額信貸，扶貧小額信貸的精準(zhǔn)度明顯提升，與國家精準(zhǔn)扶貧理論要求相契合。同時，扶貧小額信貸是要提高金融對農(nóng)村貧困群體的關(guān)注和政策傾斜，與普惠金融讓社會所有階層和群體都能獲得金融服務(wù)，特別是弱勢群體、小微企業(yè)、低收入階層的基本思想高度契合。二是扶貧小額信貸是金融扶貧的推進(jìn)者、示范者、引領(lǐng)者，為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻(xiàn)了重要力量，并將持續(xù)發(fā)力鄉(xiāng)村振興。扶貧小額信貸使廣大農(nóng)戶在歷史上第一次有了信用等級，讓誠實守信農(nóng)戶得到實惠，營造了濃郁的誠信氛圍，是建設(shè)文明誠信社會，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要引擎。扶貧小額信貸為農(nóng)村黨支部服務(wù)聯(lián)系群眾提供了載體、搭建了平臺，改善了黨群干群關(guān)系，是加強黨的建設(shè)，增強基層組織凝聚力的有力抓手。扶貧小額信貸落地實施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了金融活水，滋潤了產(chǎn)業(yè)良田，撬動了穩(wěn)定脫貧和鄉(xiāng)村振興的“杠桿”。

2.站位高，發(fā)揮制度優(yōu)勢，強化頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)三力合一，形成“大合唱”之勢

一是依靠政府力量，高位推動，是扶貧小額信貸落地的前提與保證。扶貧小額信貸的成功是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的產(chǎn)物。扶貧小額信貸政策出發(fā)點和具體定位由國家扶貧攻堅的頂層設(shè)計直接賦予，形成了一套自上而下，依靠制度優(yōu)勢、政策支持和系統(tǒng)力量支撐的體制、機制和模式。同時充分發(fā)揮政府“有形之手”力量，讓各方參與進(jìn)來，集中力量辦大事，形成了高位統(tǒng)籌、高度協(xié)同、高效落實的推進(jìn)格局。二是匯聚金融合力，發(fā)揮基層組織保障力，是扶貧小額信貸良好工作格局形成的關(guān)鍵。一方面，銀行、保險、擔(dān)?！叭{馬車”積極配合，將金融資源向貧困地區(qū)傾斜，構(gòu)建起完善的農(nóng)村金融服務(wù)體系，不斷創(chuàng)新豐富金融產(chǎn)品和服務(wù)手段，充分發(fā)揮了金融的撬動、引領(lǐng)、支撐和放大作用。另一方面，建好黨建“火車頭”，堅持基層組織示范引領(lǐng)，發(fā)揮組織保障力。黨的領(lǐng)導(dǎo)對扶貧小額信貸落地發(fā)揮的決定性作用，既體現(xiàn)在黨中央頂層設(shè)計上，更體現(xiàn)在基層黨員干部在扶貧小額信貸工作中的智慧與作為上。

3.措施實，以問題為導(dǎo)向，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點，構(gòu)建政策落地落細(xì)的“四梁八柱”支撐

一是立足問題點，持續(xù)深化創(chuàng)新，破解“卡脖子”難題，是持續(xù)發(fā)展的“動力源”。從中央到地方，各類主體堅持以問題為導(dǎo)向進(jìn)行創(chuàng)新。針對傳統(tǒng)小額信貸扶貧“瞄不準(zhǔn)”、金融機構(gòu)“惜貸”問題，中央大膽創(chuàng)新，設(shè)計了對貧困戶免擔(dān)保免抵押的信貸產(chǎn)品，這是顛覆性變革。地方立足貸款風(fēng)險大、操作難、成本高等落地難題，以及多頭貸款、戶貸企用等規(guī)范性問題，持續(xù)深化服務(wù)、組織、產(chǎn)品及機制創(chuàng)新。同時，強化問題整改，采取“回頭看”排查、專項督查巡察等發(fā)現(xiàn)問題，逐一制定整改措施。二是找準(zhǔn)關(guān)鍵點，構(gòu)筑誠信體系，把好“總開關(guān)”，是成為燎原之勢的基石。誠信體系構(gòu)建是扶貧小額信貸落地的突破口，更是其能形成燎原之勢的重要條件。優(yōu)化授信評級系統(tǒng)，突出將“扶信”放在更加重要位置。與此同時，對誠信體系建設(shè)常抓不懈，深入開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))創(chuàng)建活動。三是狠抓著力點，深化產(chǎn)融結(jié)合，激活“發(fā)動機”，是效能實現(xiàn)且長遠(yuǎn)的根本。扶貧小額信貸作為國家扶持貧困戶的一項政策，必須精準(zhǔn)對接貧困地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色。同時，要瞄準(zhǔn)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金短缺的薄弱環(huán)節(jié)，將資金用在特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)扶貧基地建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將資金優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，最終實現(xiàn)金融扶貧成果更鞏固、更長遠(yuǎn)、更見實效。四是嚴(yán)控風(fēng)險點，構(gòu)筑長效機制，吃下“定心丸”，是健康發(fā)展的保障。風(fēng)險防控要以“防”為主，防控結(jié)合，下好先手棋，變“被動”應(yīng)對為“主動”出擊。把“防”的措施貫穿全過程，把好“初審關(guān)”“用途關(guān)”“風(fēng)險關(guān)”。通過貸前審核、貸后管理、不良清收、違約追責(zé)的全程把控，打好“組合拳”，嚴(yán)格控風(fēng)險。與此同時，保險要跟進(jìn)，探索保險與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合，降低扶貧小額信貸險費率，給貧困戶、銀行吃下“定心丸”，為脫貧筑起防護(hù)堤。

四、扶貧小額信貸與鄉(xiāng)村振興有效銜接的發(fā)展展望及路徑選擇

脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，并不意味著農(nóng)村貧困的終結(jié)，同時，未來有效防止處于貧困線邊緣、脫貧不久或剛脫貧群體的返貧，農(nóng)村金融支持必不可少。扶貧小額信貸作為專門為貧困人口及低收入人群服務(wù)的產(chǎn)品，是農(nóng)村金融供給的重要組成部分，未來要結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢、新任務(wù)及重大變化，在制度安排、發(fā)展目標(biāo)與方向、產(chǎn)品設(shè)計、發(fā)展路徑等方面作出優(yōu)化調(diào)整，繼續(xù)發(fā)揮其在鞏固拓展脫貧攻堅成效、有效銜接鄉(xiāng)村振興中的作用。

(一)發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)前，“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)折，從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面鄉(xiāng)村振興，扶貧小額信貸也應(yīng)與時俱進(jìn)，與鄉(xiāng)村振興有效銜接。新發(fā)展階段下，促進(jìn)扶貧小額信貸與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，機遇與挑戰(zhàn)并存。 一方面，農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融服務(wù)條件顯著提升，“守信者處處受益，失信者寸步難行”的良好誠信氛圍基本形成，貧困人口發(fā)展能力顯著提高，扶貧小額信貸深化發(fā)展的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，將進(jìn)一步擴大扶貧小額信貸的發(fā)展空間。移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)金融加速融合，將精準(zhǔn)對接農(nóng)戶貸款需求，創(chuàng)新發(fā)展路徑，帶來扶貧小額信貸成本和風(fēng)險的降低以及服務(wù)效率的提高。另一方面，也要高度重視扶貧小額信貸深化提升，同鄉(xiāng)村振興有效銜接中面臨的一些突出問題，如：扶貧小額信貸的貸款額度、覆蓋范圍、縣域信貸風(fēng)險緩釋能力等設(shè)計不能滿足當(dāng)前需要，扶貧小額信貸產(chǎn)業(yè)選擇培育難、與農(nóng)戶有效對接難，以及集中還款階段逾期風(fēng)險加大等。

(二)未來發(fā)展思路

面對發(fā)展環(huán)境的變化，結(jié)合前期發(fā)展面臨的問題，未來扶貧小額信貸要在服從、服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大變化的基礎(chǔ)上，尋求發(fā)力空間。要以新時代金融發(fā)展理念為引領(lǐng)，圍繞“持續(xù)政策、強化提升、防范風(fēng)險、搞好銜接、常態(tài)推進(jìn)”的要求，堅持政策延續(xù)、政府引導(dǎo)、產(chǎn)融結(jié)合、統(tǒng)籌規(guī)劃，突出完善創(chuàng)新、市場運作、穩(wěn)步發(fā)展和因地制宜，以提升服務(wù)水平為基礎(chǔ)，完善工作機制為手段，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，以科技為支撐，不斷擴大扶貧小額信貸的覆蓋面，加大貸款額度投放，使貧困戶及廣大低收入農(nóng)戶在鄉(xiāng)村振興過程中也能充分享受到便捷高效的信貸支持。豐富創(chuàng)新扶貧小額信貸的產(chǎn)品和形式，不斷提升農(nóng)村信貸服務(wù)質(zhì)效，改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)戶扶貧小額貸款可得性、降低貸款成本。創(chuàng)新建立符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的小額信貸模式，實現(xiàn)小額信貸與城鄉(xiāng)振興戰(zhàn)略無縫對接。

(三)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑選擇及關(guān)鍵舉措

在保持扶貧小額信貸政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，要優(yōu)化扶貧小額信貸政策要點，創(chuàng)新扶貧小額信貸發(fā)展路徑，制定小額信貸深化發(fā)展舉措，以鞏固脫貧攻堅成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興。

第一，以“三聚焦”為根本方向，調(diào)整優(yōu)化扶貧小額信貸政策，有效銜接鄉(xiāng)村振興新需求。一是聚焦“常態(tài)化”，促進(jìn)制度安排由“短期性”向“長期性”轉(zhuǎn)變。要促使其成為一種長期制度安排，持續(xù)為弱勢、低收入人口提供金融服務(wù)。在確保貧困戶可及時、足額獲得貸款，不增加貸款負(fù)擔(dān)、不提高貸款門檻前提下，推動由“政府兜底”向“市場化運作”轉(zhuǎn)變。二是聚焦“廣覆蓋”，促進(jìn)投放對象由“特惠”向“普惠”轉(zhuǎn)變。由面向貧困戶的特惠政策，逐漸拓寬至非貧困中的易致貧、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣戶及低收入農(nóng)戶。并將有勞動能力、有發(fā)展意愿、參加保險的申貸對象年齡適當(dāng)放寬至65歲甚至70歲。三是聚焦“豐富化”，促進(jìn)信貸產(chǎn)品由“單一”向“多元化”轉(zhuǎn)變。賦予各地適當(dāng)提高信貸額度、靈活安排貸款期限的權(quán)利?？蓞⒖紘H主流觀點，將單筆貸款額度設(shè)置為不超過本國或本地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的2.5倍以下，結(jié)合農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期確定貸款期限，貸款利率和市場報價利率(LRP)掛鉤并允許根據(jù)實際情況適當(dāng)上下浮動，在逐年下調(diào)財政貼息比例原則下，對不同群體進(jìn)行不同貼息支持。

第二，以“三融合”為關(guān)鍵抓手，促進(jìn)多元素融合發(fā)展，助力小額信貸再上新臺階。一是深化“小額信貸+產(chǎn)業(yè)扶貧”，永葆扶貧小額信貸發(fā)展活力。選優(yōu)、做強、做大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將扶貧小額信貸資金投向由單一種養(yǎng)業(yè)向“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)+農(nóng)產(chǎn)品加工+農(nóng)家樂旅游+農(nóng)產(chǎn)品銷售”的完整產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變。深化產(chǎn)融結(jié)合，持續(xù)推進(jìn)“金融+特色產(chǎn)業(yè)”“金融+產(chǎn)業(yè)扶貧基地”“金融+龍頭企業(yè)”“金融+產(chǎn)業(yè)項目”。二是發(fā)展“小額信貸+ 互聯(lián)網(wǎng)”，促進(jìn)扶貧小額信貸節(jié)本增效。引導(dǎo)金融機構(gòu)加快在偏遠(yuǎn)地區(qū)使用新的電子信息技術(shù)并逐步建立多種形式的助農(nóng)取款服務(wù)點或村級金融服務(wù)站，提高金融服務(wù)觸達(dá)度。整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、稅務(wù)、國土、金融機構(gòu)等部門涉農(nóng)信用信息，采用電子簽名、視頻簽約、人臉識別等形式，推動線上普惠授信落地，創(chuàng)新推廣貸款產(chǎn)品手機app，促進(jìn)服務(wù)方式向“線上”轉(zhuǎn)變。三是完善“小額信貸+擔(dān)?！敝贫?，筑牢扶貧小額信貸風(fēng)險“防火墻”。整合縣級擔(dān)保，借力社會擔(dān)保，積極推進(jìn)村級擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)擔(dān)保主體多元化。引入產(chǎn)品組合靈活、繳費低、運作成本低的保險產(chǎn)品，將政策性保險和扶貧小額信貸保險掛鉤，縣級財政根據(jù)其扶貧小額信貸保證保險業(yè)務(wù)承保情況，分配盈利政策性保險市場份額，提高保險公司承保積極性。

第三，以“三引領(lǐng)”為核心保障，促進(jìn)扶貧小額信貸的健康可持續(xù)發(fā)展，共譜“組合拳”效應(yīng)新篇章。一是政策引領(lǐng)，牽緊“牛鼻子”。中央層面要結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢新變化以及農(nóng)村普惠金融發(fā)展新要求，加強未來扶貧小額信貸頂層規(guī)劃部署，確保放貸銀行合理利潤空間，適當(dāng)擴大人民銀行支農(nóng)再貸款和扶貧再貸款支持范圍，在減免稅費方面給予適當(dāng)優(yōu)惠，提高放貸積極性。二是誠信引領(lǐng)，構(gòu)筑“信貸魂”。持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村征信體系建設(shè)，把對建檔立卡戶評級授信的成功做法拓展到所有農(nóng)戶，深入推進(jìn)整村授信，建立農(nóng)村“信用共同體”。 及時、定期、全面更新信用評級信息，提高信用評級精準(zhǔn)性、審貸可用性。建立健全信用激勵機制，將信用評級與信貸優(yōu)惠及各項惠民政策掛鉤，對信用等級高的農(nóng)戶，享受提高授信額度、降低貸款利率、放寬貸款期限等。三是創(chuàng)新引領(lǐng)，激發(fā)“動力源”。創(chuàng)新完善政銀擔(dān)保、政銀擔(dān)、政銀保、政銀企等貸款路徑。建立“小額信貸+產(chǎn)業(yè)+低收入農(nóng)戶”聯(lián)結(jié)機制，創(chuàng)新發(fā)展“企業(yè)+低收入農(nóng)戶+基地”“企業(yè)+合作社+低收入農(nóng)戶”等帶動增益模式。