互依結(jié)構(gòu)中的樞紐型社會組織*
——以浙江省 “Y中心”為例

鄧志鋒 陸圣杰

（東華大學(xué)人文學(xué)院，上海 200051）

一、引言

在社會組織快速發(fā)展壯大的背景下，樞紐型社會組織作為“橋梁紐帶”的特殊類型社會組織進(jìn)入國家治理體系。近年來，黨和政府給予社會組織發(fā)展充分的支持和引導(dǎo)。在社會組織作用方面，黨的十八屆三中全會決議中提出，“要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，確立了社會組織在社會治理中的角色。在社會組織發(fā)展方面，2016年，《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》出臺，提出培育社區(qū)社會組織，并降低準(zhǔn)入門檻、建立綜合性服務(wù)平臺、完善資金和人力資源，支持社會組織參與基層治理。伴隨著政府職能改革，樞紐型社會組織成為政府職能的重要接盤手和社會力量集體行動的組織載體，[1]兼具官方合法性與社會組織代表性的樞紐型社會組織廣泛參與社會治理。在此過程中，“樞紐”如何運(yùn)作與形成，通過何種方式成為社會治理中的“紐帶”，其在國家與社會關(guān)系中占有的獨(dú)特位置和所面臨的現(xiàn)實(shí)困境成為值得深入思考的重要議題。

二、文獻(xiàn)綜述和研究意義

中國社會組織具有類型、功能、組織結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系等多個層面的復(fù)雜性。因此，學(xué)界嘗試從不同理論視角解釋中國社會組織發(fā)展過程中體現(xiàn)的國家與社會關(guān)系。分析政社關(guān)系時主要在國家與社會二分的基礎(chǔ)上采用“社會中心”或“國家中心”視角。前者表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)社會力量和社會組織自主性，突出國家與社會邊界的“多元主義”，[2]而后者表現(xiàn)為主張政府對各種社會力量進(jìn)行政策性引導(dǎo)，并走向一種政社協(xié)作關(guān)系的“法團(tuán)主義”。[3]

近年來社會組織的實(shí)踐不斷發(fā)展，越來越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，我國政府與社會的邊界感明顯弱于西方社會，“多元主義”與“法團(tuán)主義”難以準(zhǔn)確描述中國社會組織發(fā)展中政府與社會關(guān)系的實(shí)際情況。[4]我國政府與社會關(guān)系既非彼此獨(dú)立基礎(chǔ)上的相互制約，也非彼此分立后的融合，而是各種社會力量在現(xiàn)有制度框架下通過與國家合作來逐步獲得自主性的動態(tài)過程。[5]伴隨社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型，國家的治理需求與“政府失靈”“市場失靈”等現(xiàn)象為社會組織發(fā)展提供了契機(jī)。[6]在治理需求推動下，國家與社會的互動空間逐步敞開，社會組織獲得存在和發(fā)展的可能。立足于我國實(shí)際情況，學(xué)者們嘗試突破國家與社會的二分，理解并闡釋我國社會組織實(shí)際運(yùn)行情況。一些學(xué)者以國家視角分析政府處理社會組織關(guān)系的行動邏輯，康曉光和韓恒提出“分類控制”模式，即國家利用“非政府方式”，根據(jù)社會組織提供公共物品和面對挑戰(zhàn)的能力，對不同類型社會組織采用差異化的控制策略。[7]劉鵬提出中國政府的社會組織管理體制在分類管理和行政吸納不斷加強(qiáng)的情況下，出現(xiàn)了由分類控制到“嵌入型監(jiān)管”的逐步轉(zhuǎn)向。[8]唐文玉提出的“行政吸納服務(wù)”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“行政吸納”中國家的主導(dǎo)性地位，并分析國家與社會融合的核心互動機(jī)制是通過讓社會組織“支持”與“配合”政府來實(shí)現(xiàn)的。[9]江華等依據(jù)轉(zhuǎn)型時期中國的國家主導(dǎo)地位和較高的自由裁量權(quán)，提出決定國家對社會組織選擇支持或限制的行動邏輯取決于“利益契合”程度。[10]與上述理論相對，部分學(xué)者站在社會組織角度分析其自主性在國家主導(dǎo)下逐漸加強(qiáng)的現(xiàn)象。鄧寧華使用“寄居蟹的藝術(shù)”這一形象比喻在國家的特殊合法性支持下體制內(nèi)社會組織進(jìn)入到社會領(lǐng)域中汲取資源的過程，并以此解釋社會組織自主性的行動策略。[11]管兵研究發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)使國家反向嵌入社會，帶來了社會組織在傳統(tǒng)條件下未曾發(fā)展的競爭性。[12]紀(jì)鶯鶯提出一種政府與社會組織間“雙向嵌入”結(jié)構(gòu)使國家與社會雙方在“雙向賦權(quán)”過程中都得到了能力提升。[13]

近年來，以上兩種視角的研究成果逐步走向融合，實(shí)踐中也表現(xiàn)為國家更多使用非直接性控制策略，賦權(quán)方式上也走向多類型多方位，社會組織發(fā)展策略逐步多元化。[14]中國社會組織在國家與社會關(guān)系的不斷變化中，實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合作。此外，依附、分立、嵌入等不同互動形式也正走向交叉融合。[15]

在政府與社會關(guān)系框架下的社會組織研究主要從靜態(tài)的政社關(guān)系結(jié)構(gòu)或動態(tài)的社會組織行動邏輯兩種視角出發(fā)，探討社會組織所處地位和發(fā)展中面臨的外部環(huán)境與內(nèi)部因素，但這也容易陷入“二元化”陷阱，將政府與社會視作分別獨(dú)立的兩個整體并預(yù)設(shè)了社會組織是“被整合”“被吸納”的消極角色。[16]樞紐型社會組織作為一種“游走”在政府與社會組織之間的角色，發(fā)揮橋梁紐帶作用，[17]并拓展出國家與社會關(guān)系的新層次。同時，作為具有獨(dú)特合法性與資源優(yōu)勢的主體，樞紐型社會組織在建立與發(fā)展過程中不斷將自身整合進(jìn)政府政策制定與執(zhí)行的結(jié)構(gòu)中。在目前對樞紐型社會組織的各種研究中，雖然從不同方面分析其理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，但對其“半官方化”與“樞紐性”特征下的行動邏輯與現(xiàn)實(shí)困境未能深入挖掘。本文通過選取樞紐型社會組織的案例進(jìn)行剖析，描述其身處政府與社會組織之間的具體情境，探討社會組織成為“樞紐”的條件與方式。

三、獲取“樞紐”性位置：治理主體“互依”的前提

隨著社會組織不斷發(fā)展，如何將不同類型和功能的社會組織規(guī)范管理成為政府調(diào)整國家與社會關(guān)系的一個重要議題。在早期“分類控制”或“行政吸納”等社會組織管理模式基礎(chǔ)上，推動建設(shè)“中心型”或“支持型”的社會組織成為政府在社會組織登記注冊制度實(shí)施后，面臨新的社會管理需求的情況下，更好地承接政府對社會組織培育工作，減輕政府管理壓力的必然選擇。[18]國內(nèi)率先提出“樞紐型社會組織”建設(shè)構(gòu)想的是北京市社工委。2009年3月，北京市《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》定義了樞紐型社會組織：“由市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁 紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)市政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的市級聯(lián)合性社會組織。”近年來，樞紐型社會組織肩負(fù)的使命主要是解決社會力量“碎片化”問題和緩解政府與社會雙重失靈，[19]在制度構(gòu)建、組織架構(gòu)、治理主體與治理方式等方面進(jìn)行探索，并實(shí)行政府購買服務(wù)[20]和項(xiàng)目制運(yùn)作的模式。樞紐型社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展能解決政府有限的管理能力和龐大的社會組織的結(jié)構(gòu)性矛盾。在建設(shè)樞紐型社會組織的過程中，從原先由政府單一主導(dǎo)的社會治理體系中獲取“樞紐”性位置是實(shí)現(xiàn)“互依”式治理結(jié)構(gòu)的必要前提。

本文以案例研究方式對浙江省H市的樞紐型社會組織“Y中心”進(jìn)行個案研究，筆者于2020年11月至2021年2月通過參與式觀察和深度訪談收集資料，嘗試為以上問題提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與學(xué)理解釋。

（一）案例選擇

H市位于浙江省北部，截至2019年末，常住人口298萬。近年來，H市黨委和政府都注重社會組織和社會工作，出臺多項(xiàng)政策文件，從資金、宣傳、人才、技術(shù)等方面給予支持，培育各類社會組織和社會工作人才。H市Y公益組織發(fā)展中心（以下簡稱“Y中心”）于2014年成立，主要業(yè)務(wù)包括社會組織培育、第三方評估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會工作服務(wù)等，作為H市社會組織發(fā)展的支持型與樞紐型中心組織，擁有11所高校和20多家同行樞紐型機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)支持，還有5位資深社會工作或NGO研究專家作為督導(dǎo)顧問。目前中心團(tuán)隊(duì)成員15人，涵蓋社會工作、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)、財(cái)務(wù)管理學(xué)、企業(yè)管理等專業(yè)人才，主要業(yè)務(wù)模塊包括社會組織培育、第三方評估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會工作服務(wù)四大領(lǐng)域。Y中心于2017被H市民政局評為品牌社會組織和“5A級社會組織”。Y中心是H市民政標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書處單位，是H市重要的樞紐型社會組織，在市域社會治理結(jié)構(gòu)中起到“紐帶”作用。

（二）成為“樞紐”：優(yōu)勢條件、能力建設(shè)與資格獲取

1.先期優(yōu)勢：制度環(huán)境下的內(nèi)外雙向驅(qū)動

Y中心的創(chuàng)立來自于H市政府創(chuàng)新社會組織管理體制的需求和社會組織發(fā)展研究機(jī)構(gòu)品牌擴(kuò)散的雙重驅(qū)動力。2013年，為加強(qiáng)對社會組織的標(biāo)準(zhǔn)化管理，浙江省民政廳印發(fā)《浙江省社會組織評比達(dá)標(biāo)表彰活動管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。在此背景下，H市民政局開始積極尋求實(shí)現(xiàn)全市各類社會組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的新方式。最終，建設(shè)樞紐型社會組織成為主要實(shí)踐方向。同時，H市Y中心的創(chuàng)立緣起于長沙Y公益組織發(fā)展與研究中心的學(xué)者與負(fù)責(zé)人到H市進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，初步設(shè)想拓展機(jī)構(gòu)。①長沙Y公益組織發(fā)展與研究中心成立于2012年3月，在長沙市民政局登記注冊，致力于社會治理創(chuàng)新和專業(yè)服務(wù)提供；是集評估、督導(dǎo)、研究、服務(wù)功能為一體的樞紐型社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。在建立初期，H市內(nèi)部政府治理改革的現(xiàn)實(shí)需求、外部理論支持和品牌經(jīng)驗(yàn)拓展需要的雙向驅(qū)動，賦予Y中心先期優(yōu)勢，為其成為治理結(jié)構(gòu)中的“樞紐”提供了支撐條件。

2.能力建設(shè)：社會組織培育為核心

在H市政府與長沙社會組織發(fā)展研究機(jī)構(gòu)的合力下，Y中心成立并不斷發(fā)展升級，通過社會組織培育為核心領(lǐng)域的能力建設(shè)，獲得內(nèi)部能力提升和外部治理資源。社會組織培育結(jié)合第三方評估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會工作服務(wù)等工作共同構(gòu)成了Y中心能力建設(shè)的體系。社會組織培育是Y中心貫穿始終的核心工作，以社會組織服務(wù)中心托管運(yùn)營為主要載體進(jìn)行社會組織孵化工作，連續(xù)5年承接4個平臺運(yùn)營。同時，在Y中心擔(dān)任政府購買服務(wù)的評估方，對社會組織承接公益項(xiàng)目進(jìn)行全流程督導(dǎo)，以第三方身份，作為政府與社會組織間的“中間人”。此外，Y中心擔(dān)任市民政標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會秘書處單位，參與基本公共服務(wù)和基層社會治理等方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。從2019年至今，參與管理社會組織公益創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)、社會組織黨建、幸福鄰里中心建設(shè)與管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，起草《社會組織參與社區(qū)協(xié)商議事》《社區(qū)社會工作站建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《社會組織參與社區(qū)矯正》等地方標(biāo)準(zhǔn)。參與標(biāo)準(zhǔn)制定讓Y中心獲得了一般社會組織無法擁有的政策制定參與權(quán)，提升Y中心將管理和培育社會組織的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)理論化、制度化能力，以及從市域?qū)用媾c政府部門共同規(guī)劃社會工作和公共服務(wù)的能力?？茖W(xué)、合理地參與社會組織管理工作，不僅需要宏觀理論視角，還需要微觀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)社會工作方面，Y中心承接“社區(qū)幸福鄰里中心”試點(diǎn)項(xiàng)目，以派駐工作人員的方式，開展社區(qū)社會服務(wù)工作，進(jìn)行社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)社會組織培育和社區(qū)居民服務(wù)等工作。直接管理經(jīng)驗(yàn)讓Y中心直面與其培育、督導(dǎo)的社會組織在社會服務(wù)中面臨的相似困境，能更直觀地了解一線情況，更好幫助社會組織進(jìn)行社區(qū)工作。

在能力建設(shè)中，Y中心將“發(fā)展社會組織、創(chuàng)新社會治理”視為核心任務(wù)，通過全流程的幫扶、指導(dǎo)、評估項(xiàng)目運(yùn)行，參與政策制定，獲取一線經(jīng)驗(yàn)等方式，形成社會組織培育循環(huán)結(jié)構(gòu)，并有效促進(jìn)政府、社會組織及志愿者實(shí)現(xiàn)廣泛合作。Y中心被H市民政局評為5A品牌社會組織，為“樞紐”位置的獲取提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

圖1 Y中心社會組織孵化流程

3.資格獲取：實(shí)現(xiàn)政社關(guān)系的雙向整合

Y中心以能力建設(shè)為“樞紐”位置的獲取構(gòu)建起基礎(chǔ)，而真正實(shí)現(xiàn)成為政府與社會組織“紐帶”的目標(biāo)還需要雙向整合政府部門與社會組織職能。在創(chuàng)立初期，借助外部理論指導(dǎo)，借鑒成熟樞紐型社會組織的運(yùn)行模式，Y中心將“社會組織培育、第三方評估、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、社區(qū)社會工作服務(wù)”四大核心業(yè)中所涉及的不同層級、不同屬性的主體逐步聯(lián)結(jié)成為社會治理網(wǎng)絡(luò)，使自身成為一個積極主動且不斷獲得內(nèi)外雙向賦權(quán)的行為主體。

樞紐型社會組織能有效緩解政府對社會組織管理“一放就亂，一管就死”的矛盾，這也使政府對包括Y中心在內(nèi)的官辦①官辦樞紐型社會組織包括各類社會組織服務(wù)中心、行業(yè)協(xié)會與其他群團(tuán)組織及其下屬機(jī)構(gòu)。樞紐型社會組織給予更多信任與賦權(quán)，讓它們“集權(quán)威性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性于一身”且在“官管民”到“民管民”的過程中帶有極強(qiáng)的行政色彩。[21]H市政府在職能轉(zhuǎn)移與推動社會力量發(fā)展的過程中，主動選擇了具有黨政部門支持并獲得長沙Y中心專業(yè)支持的H市Y中心作為同全市社會組織進(jìn)行連接的紐帶。官方基于促進(jìn)政府與社會組織間職能耦合的目標(biāo)，將原本政府直接管理的部分社會職能交由社會組織承接。2016年，H市發(fā)布《開展政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作實(shí)施意見》，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，簡政放權(quán)，將社會能自我管理、行業(yè)組織能自行解決的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織，《H市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄》規(guī)定了政府部門職能轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)名單。關(guān)于職能轉(zhuǎn)移方式，H市根據(jù)不同職能事項(xiàng)的屬性，安排“直接轉(zhuǎn)移”和“委托轉(zhuǎn)移”兩種形式向各類社會組織轉(zhuǎn)移。2016年至今，H市各類社會組織服務(wù)中心、行業(yè)協(xié)會與其他群團(tuán)組織直接或間接地承接政府轉(zhuǎn)移的社會職能。

在政府強(qiáng)有力支持的有利形勢下，Y中心借助市政府的社會職能轉(zhuǎn)移的政策導(dǎo)向推動國家與社會關(guān)系的調(diào)整。通過雙向整合，“粘合”起政府部門與社會組織，實(shí)現(xiàn)組織間上下聯(lián)動和功能上內(nèi)外粘合的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。[22]以創(chuàng)建時期的優(yōu)勢條件為發(fā)端，依靠社會組織培育中建設(shè)起的綜合能力，Y中心推動政府與社會組織間的雙向整合。由于政府需要減輕對社會組織直接管理的負(fù)擔(dān)；而社會組織也需要聯(lián)系政府獲得治理資源。因此，Y中心實(shí)現(xiàn)了社會治理體系中“樞紐”位置的獲取，“互依”式治理結(jié)構(gòu)也在此基礎(chǔ)上展開。

四、增能、治理與平臺化：“互依”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的作用

依托自身定位和在實(shí)踐中獲得的各項(xiàng)資源優(yōu)勢，Y中心通過以社會組織培育為核心的能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)自身聯(lián)結(jié)各基層治理主體的“樞紐”性質(zhì)。“樞紐”位置的獲取是Y中心參與并改變政府、樞紐型社會組織、其他社會組織三者間關(guān)系，促進(jìn)三方形成“互依”性治理共同體的前提。治理主體在行動中調(diào)整政府與社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)，而增能、治理與平臺機(jī)制是“互依”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的附加作用。

（一）標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目制下的組織增能

“項(xiàng)目制”與“行政發(fā)包制”是近年來分析我國國家治理體系和政府運(yùn)行模式的重要理論。行政發(fā)包制在政府內(nèi)部上下級間形成發(fā)包關(guān)系并成為介于韋伯提出的科層制和外包制之間的一種混合形態(tài)。[23]項(xiàng)目制則表現(xiàn)為政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過對民生性事務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化國家的再分配能力以顯示社會公平。[24]這種“行政發(fā)包制”和“項(xiàng)目制”下的政府購買公共服務(wù)方式也成為目前政府管理社會組織并調(diào)配社會資源的流程和內(nèi)核機(jī)制。[25]Y中心成為承接H市政府購買服務(wù)的主體，為政府職能轉(zhuǎn)型搭建國家與社會合作平臺。在聯(lián)結(jié)政府與各社會組織的過程中，Y中心將自身打造成多方利益契合的交匯點(diǎn)：一方面，政府購買服務(wù)能避免政府在社會事務(wù)方面投入過多精力和非財(cái)政資源；另一方面，以公益項(xiàng)目培養(yǎng)社會組織能力，給予有行動意愿和專業(yè)潛力的社會組織團(tuán)隊(duì)至關(guān)重要的資金和政策合法性支持。同時，Y中心不僅成為了政府社會事務(wù)的承接者，還通過“項(xiàng)目”吸引和監(jiān)管本地區(qū)社會組織。正如Y組織負(fù)責(zé)人在訪談①該訪談對象為現(xiàn)任H市Y中心主任，領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)Y中心各方面工作。中所提及：“只有這樣才有培育的作用，‘蝦兵蟹將’先培養(yǎng)一批，撒一點(diǎn)組織資金，300萬，在H市整個市區(qū)300萬其實(shí)很少。但有些社會組織看到了，來報(bào)（申請項(xiàng)目）。報(bào)了以后，他就會學(xué)習(xí)，逐漸的正規(guī)化?！雹?021年H市政府給予Y中心進(jìn)行公益創(chuàng)投項(xiàng)目的資金共300萬元，來自H市福利彩票收入。（訪談20210226）

Y中心以舉辦“H市社會組織公益創(chuàng)投會”的方式承接政府服務(wù)項(xiàng)目。截至目前，H市共資助700多個社會組織公益項(xiàng)目，累計(jì)投入3000多萬元福彩公益金。如果說項(xiàng)目制的政府購買服務(wù)方式滿足了政府職能轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)組織外擴(kuò)張的目標(biāo)，那么對樞紐型社會組織來說則獲得了來自政府的合法性支持和社會的組織管理權(quán)限，而參與公益項(xiàng)目的社會組織則獲得權(quán)威背書、資金支持，三方通過彼此組織間的治理資源交換與共享，實(shí)現(xiàn)了組織“增能”。

在2021年的“第六屆H市社會組織公益創(chuàng)投會”中，Y中心延續(xù)了此前對社會組織參與公益項(xiàng)目的全流程監(jiān)管與督導(dǎo)，并加強(qiáng)了H市政府著重要求的社會組織“團(tuán)隊(duì)管理制度”與“經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督”。政府民政部門為規(guī)范社會組織管理，制定統(tǒng)一的項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)，所有參與項(xiàng)目的社會組織都需要簽署《公益創(chuàng)投項(xiàng)目協(xié)議書》，協(xié)議規(guī)定項(xiàng)目需提供詳細(xì)的執(zhí)行情況及佐證材料，以保證項(xiàng)目的規(guī)范化。

“前兩年有些組織做到一半出現(xiàn)問題，就是因?yàn)楣芾韴F(tuán)隊(duì)交接有問題，因?yàn)榍懊娴墓芾碇贫葲]搞好，大家不清楚自己干什么?！保ǖ诹鶎肏市社會組織公益創(chuàng)投會項(xiàng)目簽約儀式2021.2.26）

另外，財(cái)務(wù)制度監(jiān)管也是公益項(xiàng)目創(chuàng)投中的另一核心重點(diǎn)。2020年受疫情影響，各級政府必須節(jié)約開支，在全市創(chuàng)投總資金被削減46萬元的情況下，Y中心運(yùn)用其與政府部門的聯(lián)絡(luò)優(yōu)勢保障了市區(qū)公益創(chuàng)投經(jīng)費(fèi)額度不被縮減。但政府部門也要求Y中心加強(qiáng)對項(xiàng)目資金運(yùn)用的全流程標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，更強(qiáng)調(diào)各社會組織根據(jù)項(xiàng)目通知書做好經(jīng)費(fèi)使用情況的記錄。

“前面幾年，我們只是總分不及格才停止或者追回。但是今年，財(cái)務(wù)不及格，也是要追回的。”（第六屆H市社會組織公益創(chuàng)投會項(xiàng)目簽約儀式2021.2.26）

公益創(chuàng)投項(xiàng)目要求社會組織將所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)憑證資料保留30年，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或法人代表即使更換或離職，出現(xiàn)問題也可追責(zé)。這種接近終身負(fù)責(zé)制的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)制度，能夠確保財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)材料的完整及時。在政府給予的經(jīng)費(fèi)額度收緊并對Y中心提出嚴(yán)格管理項(xiàng)目資金的要求下，Y中心使用更為標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的項(xiàng)目資金監(jiān)管制度，加強(qiáng)了對各社會組織的指導(dǎo)和控制力度，政府、Y中心與社會組織在更嚴(yán)格的要求下從相對孤立走向了互相依賴下的組織能力協(xié)同提升。

“請別的單位的人講課，一下打給他5000塊錢或者1萬塊錢，這是不對的。只是把合作單位的這些老師或?qū)I(yè)力量請過來，需要全權(quán)委托并建立協(xié)議書，明確具體內(nèi)容。不是平白無故的做了一件什么事情，就拿多少錢整個打給他。你按根據(jù)你的項(xiàng)目里面的具體需求就一項(xiàng)一項(xiàng)打給他，這樣就比較清晰?！保℉市第六屆社會組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目簽約儀式2021.2.26）

綜上，在“項(xiàng)目制”運(yùn)作的政府購買公共服務(wù)背景下，Y中心不僅將“項(xiàng)目”作為其承接的必要任務(wù)，還將嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目制作為推動專業(yè)性社會組織培育的方式，力圖使承接項(xiàng)目的社會組織在“公益創(chuàng)投會”所要求的項(xiàng)目全流程督導(dǎo)下走向人事、規(guī)章和財(cái)務(wù)等多方面的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。在此過程中，Y中心與最具潛力的社會組織形成共生關(guān)系，在實(shí)踐中相互依賴。

“開始我們就把這個創(chuàng)投的工程搞得好長好復(fù)雜，每一個環(huán)節(jié)都是督導(dǎo)、評估、建議、指引，非常標(biāo)準(zhǔn)化的。從申報(bào)書開始，就要開大會培訓(xùn)，網(wǎng)上申報(bào)加上線下申報(bào)。我們對怎么進(jìn)行社區(qū)調(diào)研，調(diào)研檢查表怎么弄，然后你那個最終的社區(qū)調(diào)研的報(bào)告要蓋章。第二部分申報(bào)完后我們進(jìn)行初篩，之后讓修改4到5次，是面對面修改?！保ㄔL談20210226）

（二）多元化社區(qū)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)

社區(qū)社會工作服務(wù)是Y中心作為治理結(jié)構(gòu)“樞紐”，在與基層社區(qū)相關(guān)的居委會、業(yè)委會、物業(yè)和居民等多方主體的互動中，通過執(zhí)行政府社區(qū)服務(wù)政策的方式參與基層治理。在設(shè)置重點(diǎn)項(xiàng)目、進(jìn)駐試點(diǎn)社區(qū)、社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)社會組織培育等服務(wù)中，Y中心同樣與政府、社會組織形成“互依”關(guān)系，推動基層社會治理效能不斷提高。

1.重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目

社區(qū)綜合治理類項(xiàng)目被選中為H市民政部門年度重點(diǎn)推動的社會工作運(yùn)營內(nèi)容。作為重點(diǎn)考核項(xiàng)目，Y中心每月會對承接服務(wù)項(xiàng)目的社會組織進(jìn)行例行檢查，出現(xiàn)無法有效解決的困難，社會組織可與Y中心對接，由Y中心會協(xié)助社會組織與相應(yīng)政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。在社區(qū)綜合治理類項(xiàng)目中，Y中心重點(diǎn)選取“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目，配合社會組織推進(jìn)實(shí)施。在社區(qū)開展社會服務(wù)需要社會組織深度參與，并在基層社會治理中體現(xiàn)社會工作的專業(yè)性力量。為此，Y中心在引導(dǎo)社會組織進(jìn)入社區(qū)前會進(jìn)行一些前期準(zhǔn)備，獲取居民關(guān)注，實(shí)現(xiàn)對社會組織的初步了解和早期互動。Y中心通過明確的分階段規(guī)劃，在先期工作中，使居委會、物業(yè)、社區(qū)居民等社區(qū)主體習(xí)慣Y中心與社會組織的存在，實(shí)現(xiàn)走向深度參與式的社會服務(wù)，提高社區(qū)工作質(zhì)量。通過開展文化娛樂類居民活動，增加居民對社會組織工作人員的了解。隨著專業(yè)社工逐步獲得居民認(rèn)可，居委會、業(yè)委會也對社會組織參與社區(qū)治理充分理解后，多元化且有重點(diǎn)的社區(qū)公共服務(wù)得以展開。

“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目以社區(qū)老年食堂建設(shè)和志愿者上門服務(wù)為先期準(zhǔn)備逐步推進(jìn)。在Y中心的推動下，試點(diǎn)社區(qū)建設(shè)起老年食堂，后改為社區(qū)食堂。社區(qū)食堂兼具公益與盈利雙重屬性，擁有“造血”功能。對行動困難的老人，由志愿者提供基本生活照料服務(wù)。Y中心在與社會組織、社區(qū)內(nèi)部各主體“互依”合作的基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟(jì)困難、失能、失智、失獨(dú)、獨(dú)居等特殊老年人，進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)。通過將“居家養(yǎng)老”作為重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目推進(jìn)，Y中心幫助承接項(xiàng)目的社會組織同社區(qū)進(jìn)行聯(lián)結(jié)，并在具體公益服務(wù)中牢固自身樞紐功能。

2.進(jìn)駐試點(diǎn)社區(qū)

Y中心派出人員常駐YJ社區(qū)，并在社區(qū)所轄的6個小區(qū)范圍內(nèi)開展社會組織參與社區(qū)治理試點(diǎn)工作。Y中心常駐的試點(diǎn)社區(qū)成為Y市2020年度8個五星級幸福鄰里中心之一。通過派駐人員進(jìn)駐試點(diǎn)社區(qū)并參與運(yùn)營“幸福鄰里”中心的相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)，Y中心、同社區(qū)居民、居委會、物業(yè)公司等交往更為緊密，通過直接參與社區(qū)治理，Y中心獲得社區(qū)治理一線實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與目前的社會組織政策和管理模式進(jìn)行比較，獲得調(diào)整、彌補(bǔ)不足的可能性。與社區(qū)基層組織和社會組織的“互依”和互助，為社區(qū)提供了成為樣板模范的機(jī)會，讓試點(diǎn)模式下的社區(qū)治理創(chuàng)新得到實(shí)踐檢驗(yàn)。

3.社區(qū)協(xié)商議事

協(xié)商議事是基層社會民主的重要形式，在社會成員“原子化”的時代，有效的社區(qū)協(xié)商議事需要對社區(qū)居民進(jìn)行長期培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)基層社會再組織化。為此，Y中心與各街道、區(qū)級民政部門合作，建立社區(qū)“鄰里中心”并通過社工組織活動，讓居民從家里“走出來”，打破居民間的關(guān)系隔閡。隨著居民間關(guān)系的拉近，社工組織幫助居民組建團(tuán)隊(duì)進(jìn)行自我管理，參與社區(qū)公共事務(wù)?！靶腋｀徖镏行摹背蔀镠市基層治理品牌項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)了社區(qū)、社會組織和社會工作的整體性運(yùn)作。

由Y中心組織社區(qū)居民、物業(yè)公司、社會組織等多方參與，在多個社區(qū)進(jìn)行協(xié)商議事，主題包括垃圾投放驛站選點(diǎn)、社區(qū)綠化、社區(qū)污水管道整治等社區(qū)公共生活領(lǐng)域。在社區(qū)兩委的引領(lǐng)和第三方的協(xié)商議事規(guī)則下，根據(jù)《幸福鄰里中心建設(shè)與服務(wù)管理規(guī)范》的要求廣泛征集社區(qū)居民意見，最后，根據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)”原則，確定最終方案并予以公示。社區(qū)居民協(xié)商議事過程中，Y中心、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民等多方共同參與下，依賴各自優(yōu)勢的治理資源，形成社區(qū)多元共治治理結(jié)構(gòu)。

4.社區(qū)社會組織培育

Y中心對社區(qū)社會組織的培育目標(biāo)相較于承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)性社會組織有很大不同，按照Y中心規(guī)劃：“在老年人比較多的社區(qū)，我們中心進(jìn)行社會組織培育，很多老年人喜歡唱唱跳跳，那么我們也支持他們組建了合唱隊(duì)、舞蹈隊(duì)。”（訪談20210222）Y組織進(jìn)行社區(qū)社會組織培育的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居民自組織，并逐步在自我管理中加強(qiáng)社區(qū)居民凝聚力，構(gòu)建和諧社區(qū)人際關(guān)系氛圍，為協(xié)商議事和社區(qū)社會服務(wù)開展提供人際關(guān)系支持。

同時，Y中心也將社區(qū)社會組織作為發(fā)展專業(yè)性社會組織的搖籃。一方面表現(xiàn)在并未對“僵尸組織”進(jìn)行清理，因?yàn)榻^大部分非專業(yè)社區(qū)社會組織未承接項(xiàng)目，也未使用公益資金，支持此類居民自組織存在。另一方面，對具有專業(yè)性社會組織發(fā)展?jié)摿Φ纳鐓^(qū)社會組織，Y中心鼓勵其按照“公益創(chuàng)投”要求參與項(xiàng)目申報(bào)，引導(dǎo)它們向?qū)I(yè)化發(fā)展。Y中心與居民自發(fā)形成的社區(qū)社會組織間形成了“互依”關(guān)系，基層治理也產(chǎn)生了穩(wěn)定的組織“孵化池”。

（三）標(biāo)準(zhǔn)制定與第三方評估建立平臺

參與地方標(biāo)準(zhǔn)制定與進(jìn)行第三方評估是Y中心同政府部門聯(lián)系的主要方式。Y中心作為政府與社會組織間的第三方，對承接項(xiàng)目的社會組織進(jìn)行監(jiān)督并評估項(xiàng)目的執(zhí)行過程和結(jié)果。同時，Y中心陸續(xù)參與制定地方規(guī)范性文件，包括設(shè)計(jì)社區(qū)治理的社區(qū)矯正、社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)社會工作站建設(shè)等。此外，Y中心參與制定的《社會組織培育規(guī)范》《社會組織公益創(chuàng)投規(guī)范》《社會組織綜合黨委工作規(guī)范》等市級地方標(biāo)準(zhǔn)也在全省范圍內(nèi)率先發(fā)布。

在協(xié)助政府進(jìn)行涉及社會組織與社會工作的地方標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，Y中心既加強(qiáng)了與政府的聯(lián)系，成為政府獲得相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的專業(yè)機(jī)構(gòu)，又能匯聚社會組織、社工和服務(wù)對象的意見和建議，凝聚共識后并向政府反饋。這一過程突破了傳統(tǒng)“上傳下達(dá)”式的行政部門工作模式，使Y中心的連接樞紐作用進(jìn)一步加強(qiáng)。同時，Y中心也在參與標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中讓自己的工作方式和發(fā)展目標(biāo)獲得了規(guī)范性文件的支持，增強(qiáng)了合法性。在系統(tǒng)化、綜合性的工作歷程中，Y中心將治理結(jié)構(gòu)的幾條線狀流程串聯(lián)為治理網(wǎng)絡(luò)，建立起以自身為樞紐的政社互動平臺，結(jié)構(gòu)性地實(shí)現(xiàn)政府、樞紐型社會組織、社會組織間的資源互補(bǔ)和能力提升。

五、行政化、功能受限與創(chuàng)新難：結(jié)構(gòu)互依的現(xiàn)實(shí)困境

在社會治理共同體建設(shè)過程中，包括“Y中心”在內(nèi)的樞紐型社會組織借助“政府代理”者身份，[26]嵌入社會治理各環(huán)節(jié)中，在與政府、社會組織形成互依結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)社會治理能力的同時，也面臨現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)在“項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化”與社會組織培育的矛盾；條塊關(guān)系下的“紐帶”功能限制；“形式化”帶來的社會治理創(chuàng)新困難等問題。

（一）行政化后果：重“項(xiàng)目”輕“培育”

互依結(jié)構(gòu)中，樞紐型社會組織天然帶有的政府支持也導(dǎo)致其“行政化”程度在政府購買服務(wù)的“項(xiàng)目制”的運(yùn)行和監(jiān)管中不斷提高，成為培育社會組織培育的主要途徑?！绊?xiàng)目”的全流程監(jiān)管有助于社會組織實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，但“項(xiàng)目創(chuàng)投”和不斷加碼的“留痕”要求下，以公益項(xiàng)目運(yùn)作來培育社會組織的形式逐步顯現(xiàn)出形式主義的特征。這種情況從所有參與項(xiàng)目的社會組織都需簽署的《公益創(chuàng)投項(xiàng)目協(xié)議書》中就有所體現(xiàn)：每月執(zhí)行情況、活動的照片和文字記錄、財(cái)務(wù)憑證、資金額度與使用方式、負(fù)責(zé)人追責(zé)制等。可見，自從“項(xiàng)目制”被確定為Y中心培育社會組織的主要形式后，社會組織在“全流程督導(dǎo)”要求下，其人事、規(guī)章和財(cái)務(wù)等多方面標(biāo)準(zhǔn)化獲得巨大提升。但與此同時，“項(xiàng)目”主導(dǎo)的社會組織培育模式很難完全涵蓋目標(biāo)和效率之外的許多潛在指標(biāo)，譬如相關(guān)社會組織成員的實(shí)際心理感受、工作獲得感與壓力等。此外，在公益項(xiàng)目走向標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，基于奉獻(xiàn)與服務(wù)的社會工作理念，可能在形式主義和目標(biāo)至上的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之下產(chǎn)生動搖，這將對社會組織長期發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。未來，需要為樞紐型社會組織尋找“項(xiàng)目”之外，有效培育社會組織，將標(biāo)準(zhǔn)化與自主性有機(jī)結(jié)合，保持社會組織公益活動的志愿性，減輕“行政化”帶來的弊端。

（二）功能受限：部門利益與屬地化

在互依結(jié)構(gòu)中，政府不同職能部門的利益差別與社區(qū)事務(wù)的屬地化管理也限制了Y中心作為樞紐型社會組織進(jìn)一步發(fā)揮紐帶作用。職能部門利益差異給“紐帶”作用帶來的限制體現(xiàn)在社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)的矛盾中。H市《物業(yè)管理?xiàng)l例》內(nèi)容的發(fā)起方是建設(shè)局，且作為物業(yè)公司的主管單位，建設(shè)局在條例制定中偏向管轄的物業(yè)公司一方。在條例征求意見的過程中，社區(qū)業(yè)委會認(rèn)為物業(yè)條例應(yīng)向社區(qū)居民開放，而Y中心由于與建設(shè)局在組織關(guān)系和職能劃分上有緊密聯(lián)系，因此僅能在組織協(xié)調(diào)各方的過程中嘗試影響政策。在這個過程中，Y中心與居民、業(yè)委會開會討論，打市長熱線，最終不得不邀請城建局、物業(yè)公司、街道等各方開展調(diào)解會議解決社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)的矛盾?？梢哉f，部分間條塊分割讓治理資源的充分共享和各主體間協(xié)同行動受到了限制，提高了基層社會治理的成本。

社區(qū)事務(wù)的屬地化管理方面，資金、人力限制了公共服務(wù)質(zhì)量。例如，“幸福鄰里”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每個社區(qū)2萬元，在資金、人力有限的情況下，Y中心不得不采取自己成員參與，由社會組織承接并且提高志愿者補(bǔ)貼的方式完成項(xiàng)目，這讓公共服務(wù)質(zhì)量受到不利影響。

“招不到人，聽到工資就不來了，基層（工作人員）工資才（每月）3000多?！雹僭撛L談內(nèi)容來自Y中心駐YJ社區(qū)試點(diǎn)中心兩位一線工作人員和一位退休并長期參與Y中心社區(qū)服務(wù)的老年志愿者。(訪談20210226)

社會組織的社會認(rèn)識不足。2021年K社區(qū)開展的元宵節(jié)社區(qū)活動中，由于K社區(qū)居委會與居民間關(guān)系并不密切，信息傳達(dá)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致現(xiàn)場較為混亂，嚴(yán)重影響了活動的實(shí)際效果。②筆者于2021年2月參與了Y中心對YJ社區(qū)3個小區(qū)的元宵節(jié)居民活動。居民不了解社會組織參與，將社會組織工作人員誤解成居委會或政府部門工作人員；同時，部分社區(qū)居委會工作人員也會將志愿者當(dāng)成下屬，或因社會組織舉辦活動地點(diǎn)為社區(qū)屬地開展而加入額外要求。社區(qū)工作人員對于社會組織重要性的認(rèn)識，目前仍然依賴上級政府的推進(jìn)才能提高。2019年到2020年，隨著H市全市推開社會組織參與社區(qū)治理，社區(qū)工作人員的觀念才有了明顯轉(zhuǎn)變。但對社會組織和社會工作了解較少的基層社區(qū)干部在實(shí)際工作中，仍然帶有對社會組織的許多誤解，加大了Y中心幫助社會組織融入社區(qū)治理的困難，“紐帶”的聯(lián)結(jié)效果進(jìn)一步受限。

Y中心通過理念倡導(dǎo)協(xié)助社會組織進(jìn)入社區(qū)服務(wù)并帶動社區(qū)、街道干部的觀念轉(zhuǎn)變，還需要更長的時間。街道、社區(qū)對社會組織參與常表現(xiàn)出抵觸，把社會組織當(dāng)成一種不可控的外來力量。對社區(qū)工作來說，社會組織進(jìn)入社區(qū)增加責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和工作量。同時，一些資金原本可能劃撥社區(qū)，社區(qū)可自行調(diào)配或鏈接社區(qū)外資源，但由社會組織使用后，社區(qū)工作人員還需配合社會組織開展工作，這也加大了社區(qū)工作人員對社會組織的不理解?？梢?，亟需進(jìn)一步深化政府職能部門“簡政放權(quán)”，并自上而下推動社區(qū)工作人員學(xué)習(xí)社會工作知識，突破條塊分割和屬地化管理中不利于樞紐型社會組織發(fā)揮“紐帶”作用，推動多元治理參與主體走向組織互助和功能互補(bǔ)。

（三）創(chuàng)新難：形式主義加重工作負(fù)擔(dān)

Y中心在社會組織參與社區(qū)治理的創(chuàng)新中都體現(xiàn)出一定程度的“創(chuàng)新困難”與“形式化創(chuàng)新”。在民政局層面，由于部門權(quán)力限制和責(zé)任規(guī)避的行政心理，涉及多部門權(quán)力限制或具有高責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的活動，如老年人的集體活動項(xiàng)目在實(shí)踐中很難執(zhí)行。在各社會組織與社區(qū)居委會層面，由于自身資源、權(quán)力有限，且需耗費(fèi)大量精力記錄、留痕各類“臺本”“賬本”的要求，導(dǎo)致很多日常性的、不利于留下文字、圖片、影像資料的社區(qū)服務(wù)被壓縮和擱置。社區(qū)治理和公共服務(wù)的創(chuàng)新形式被局限在“形式化”創(chuàng)新或“碎片化”創(chuàng)新?！霸?jié)燈謎游園會”等居民參與度高，便于影像留痕、時間、地點(diǎn)固定，經(jīng)費(fèi)易規(guī)范化管理的活動成為多方滿意的“創(chuàng)新”項(xiàng)目。但這樣的社區(qū)治理與公共服務(wù)“創(chuàng)新”，往往流于表面，不夠深入。在一定程度上，這類“創(chuàng)新”能逐步調(diào)動居民參與，但也因?yàn)槠涓淖兾⑷?，難以深入并常態(tài)化地幫助居民解決實(shí)際困難，難以對社區(qū)治理的真正難點(diǎn)、痛點(diǎn)進(jìn)行針對性地解決。

六、結(jié)語

樞紐型社會組織作為基層社會治理體系與治理能力現(xiàn)代性建設(shè)中重要的參與主體，對調(diào)整政社關(guān)系，特別是在政府與社會組織關(guān)系中起到紐帶作用。為此，樞紐型社會組織需要適合自身功能定位的發(fā)展方式和行動空間。Y中心借助制度環(huán)境所賦予的資源優(yōu)勢，通過核心業(yè)務(wù)的運(yùn)作發(fā)展機(jī)構(gòu)并與政府和其他社會組織形成社會治理的“互依”結(jié)構(gòu)，但也存在因資源不足和多元主體利益差別而產(chǎn)生的困境和挑戰(zhàn)。