論我國能源法的立法目的
——兼評2020 年《能源法（征求意見稿）》第一條

陳倩

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433）

引言

2020 年9 月習(xí)近平總書記在第75 屆聯(lián)合國大會上提出“雙碳”目標(biāo)[1]；2021 年國務(wù)院政府工作報(bào)告指出，要制定2030 年前二氧化碳排放達(dá)峰行動方案[2]；2021 年3 月習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會第九次會議，將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，明確了“雙碳”目標(biāo)的工作定位[3]。2021年3 月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃綱要》）明確提出要“構(gòu)建現(xiàn)代能源體系”，這對我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景具有重要意義。目前我國的能源法律制度雖已初成體系，但該領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律卻遲遲未能出臺。2014 年，習(xí)近平總書記就推進(jìn)能源制度改革提出“四個革命、一個合作”①“四個革命、一個合作”指能源生產(chǎn)革命、能源消費(fèi)革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和能源國際合作。習(xí)近平總書記在2014 年的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議中，就推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命提出了五點(diǎn)要求：推動能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下的能源安全。的能源發(fā)展新戰(zhàn)略，為推動能源法出臺，促進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了科學(xué)指導(dǎo)。自2006 年能源法的研究起草工作開展以來，《能源法（送審稿-征求意見稿）》②國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等組織起草的《能源法（征求意見稿）》于2007 年12 月1 日第一次向社會各界公布，并征求意見。為與2020 年4 月10 日第二次向社會公布的《能源法（征求意見稿》）相區(qū)別，本文將第一次公布的《能源法（征求意見稿）》稱為“《能源法（送審稿-征求意見稿）》”。第一次向社會公開征求意見，2020 年4 月10 日國家發(fā)展改革委、國家能源局再次向社會征求意見，這是我國能源立法取得的重大進(jìn)展。作為助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的重要制度保障，能源法的出臺更具必要性和緊迫性。但就《能源法（征求意見稿）》的法律文本來看，第一條所確立的立法目的并不能為完全發(fā)揮其統(tǒng)攝能源法律制度的功能，無法對現(xiàn)代能源體系建設(shè)提供有效的價(jià)值指引。

1 《能源法（征求意見稿）》立法目的條款之檢視

1.1 促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展

與2007 年《能源法（送審稿-征求意見稿）》中規(guī)定的立法目的③2007 年《能源法（送審稿-征求意見稿）》規(guī)定：“為了規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、可持續(xù)的能源供應(yīng)及服務(wù)體系，提高能源效率，保障能源安全，推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，促進(jìn)能源與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法?！毕啾?，2020 年《能源法（征求意見稿）》第一條放棄了能源供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的表述，取而代之的是“促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展”。對于何為“能源高質(zhì)量發(fā)展”，是指能源產(chǎn)業(yè)、能源行業(yè)的發(fā)展？還是能源戰(zhàn)略、政策的發(fā)展？或者是能源法律體系的發(fā)展？其含義并不明確，且指向性不強(qiáng)。如果不對此進(jìn)行界定，則只能將該項(xiàng)表述理解為政治宣示，無法作為立法目的予以確立。相關(guān)國家層面的文件中雖有提及“能源高質(zhì)量發(fā)展”[4]“可再生能源高質(zhì)量發(fā)展”[5]，但并未對此做進(jìn)一步解釋。

環(huán)境單行法的立法目的條款設(shè)置無非兩種，以保護(hù)環(huán)境和人體健康為目的的“一元論”，或在此基礎(chǔ)上將經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展納入立法目的的“二元論”。就當(dāng)前我國的環(huán)境法律而言，無論是污染防治法還是自然資源單行法，其目的條款大多將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”作為立法目的，見表1（僅列典型，非完全列舉）。

表1 污染防治法和自然資源單行法的立法目的

環(huán)境法立法目的“二元論”是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展為主要特征的。在我國的能源單行法中，《煤炭法》和《電力法》分別將“煤炭行業(yè)發(fā)展”和“電力事業(yè)發(fā)展”規(guī)定為目的，《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》則以實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”為目的。那么，《能源法（征求意見稿）》第一條規(guī)定的“促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展”能否理解為“二元論”中作為最終目的的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展”？

在與《能源法（征求意見稿）》一并公布的《起草說明》①《起草說明》全稱為《〈中華人民共和國能源法（征求意見稿）〉起草說明》。中論述了制定能源法的必要性，其中多次提到“能源高質(zhì)量發(fā)展”。從對“能源高質(zhì)量發(fā)展”的描述和限定來看，其涵義依然可以作不同解釋，在宏觀層面理解，即指能源產(chǎn)業(yè)、能源行業(yè)的發(fā)展，或能源戰(zhàn)略、政策的發(fā)展；于微觀層面解釋，“能源高質(zhì)量發(fā)展”就會限縮至能源的開發(fā)利用領(lǐng)域。根據(jù)《能源法（征求意見稿）》第三條規(guī)定的能源戰(zhàn)略和體系，將“促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展”作宏觀層面的理解是具有解釋力的，最終指向的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，即《能源法（征求意見稿）》中開發(fā)利用和監(jiān)督管理、能源安全、能源結(jié)構(gòu)、能源效率的目的條款是直接目的，“促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展”是最終目的，由此，前一層次的目的與后一層次的目的才具有遞進(jìn)關(guān)系。

1.2 規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理

“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”指向的是具體管理層面的內(nèi)容，該類型的制度規(guī)范已經(jīng)在各單行能源法律中予以確立，如果將首要立法目的定位在能源的開發(fā)利用，則會與單行能源法律出現(xiàn)沖突、重疊的現(xiàn)象。而且將“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”寫入能源法的立法目的，在操作上也難以進(jìn)行，既不能過于具體來擠占單行能源法律的立法空間，也不能過于抽象而流于形式。根據(jù)《能源法（征求意見稿）》第二條第二款，能源法原則上對能源開發(fā)利用及監(jiān)督管理的規(guī)定優(yōu)先適用，但在我國立法體系中，能源法尚不能被認(rèn)為是基本法，該條規(guī)定很容易被肢解，法律對類似上述能源規(guī)劃的規(guī)定等其他沖突也無法進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，《能源法（征求意見稿）》的每一章制度規(guī)定都提煉了具體條款列入總則，導(dǎo)致總則與分則重復(fù)過多、缺乏整合，法律定位不清晰和立法目的條款設(shè)置不合理是其直接誘因。

如果能源法以“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”為立法目的，則意味著能源法與其他能源單行法是同一位階的法，而《起草說明》在制定能源法必要性的說明中明確指出，能源法是在能源基礎(chǔ)性法律缺位的情況下制定的，立法者的意向顯然是將能源法置于較其他單行能源法更高的法律位階，從這個角度來看，“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”作為立法目的也不妥當(dāng)。

1.3 保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率

能源安全、能源結(jié)構(gòu)和能源效率并非同一層面的三個要素，能源安全顯然是更高階的價(jià)值，往往關(guān)乎一國的主權(quán)安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全等?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹返诹略O(shè)專章強(qiáng)調(diào)了能源安全，第四條、第三十二條也專門規(guī)定了優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容，但對能源效率并沒有直接的條文予以體現(xiàn)?！赌茉捶ǎㄋ蛯徃?征求意見稿）》中設(shè)計(jì)了6 處涉及“能源效率”的條款，但在《能源法（征求意見稿）》中除了第一條，通篇未出現(xiàn)能源效率的字樣，僅在第八條和第十八條的“活動規(guī)范”和“節(jié)約能源”中提到了“提高能源利用效率”和“控制能源消費(fèi)總量”。提高能源效率是我國走出高能耗，低產(chǎn)出困境的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展不可忽視的考量因素，目前的立法對能源效率重視不足。

2 設(shè)立立法目的之先決條件：明確能源法的法律位階

2.1 能源法定位之爭

能源法的法律位階決定了能源法的立法模式、價(jià)值選擇以及能源法與其他法律，包括能源領(lǐng)域內(nèi)部規(guī)范和外部規(guī)范的關(guān)系。關(guān)于能源法在能源法律體系中處于何種地位的問題，學(xué)界對此尚未形成統(tǒng)一意見，大致有如下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)將能源法視為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律或基本法，葉榮泗將其形象地描述為“一梁七柱眾支撐”之“梁”，即能源法作為頂梁，起統(tǒng)領(lǐng)作用[6]；肖國興等學(xué)者認(rèn)為能源法是能源基本法，應(yīng)納入與傳統(tǒng)六法并列的“其他的基本法律”之中[7,8]。能源法是在各單行能源法現(xiàn)行有效的情況下制定的，認(rèn)為能源法是基礎(chǔ)性法或基本法，彌補(bǔ)了該領(lǐng)域基礎(chǔ)法律缺位的狀況。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為能源法是框架性的政策法，僅對能源戰(zhàn)略和規(guī)劃做籠統(tǒng)規(guī)定。這種定位會將本來就空洞的能源政策推向更抽象的范疇，導(dǎo)致以指導(dǎo)意見為主的法無法落地，現(xiàn)存的能源管理體制和能源市場方面存在的諸多問題依然無法解決。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為能源法是綜合法，主要對全局性問題和單行能源法不予調(diào)整的問題加以規(guī)范，具有協(xié)調(diào)、拾遺補(bǔ)闕的作用[9]。美國《能源政策法》（2005年）就是對現(xiàn)行單行能源法的集約化和系統(tǒng)化，綜合性立法需要對各能源法律制度進(jìn)行有效整合，否則就會將我國能源法設(shè)計(jì)為政策法加實(shí)施條例的形式。從《能源法（征求意見稿）》的立法體例來看，目前采取的是綜合制度加能源流程的方案，深層法律意向依然是將其作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律或基本法來看待。

2.2 基礎(chǔ)性法律位階的確立

能源法到底是基本法還是基礎(chǔ)性法律，對立法目的的設(shè)置來說區(qū)別不大，但該問題與能源法內(nèi)部體系的完善以及與外部其他法律的沖突解決密切相關(guān)，是必須要予以明確的重要問題。

基礎(chǔ)性法律當(dāng)然區(qū)別于基本法，但我國的基本法概念目前只存在于學(xué)理層面。從形式要件來看，一般認(rèn)為，由全國人民代表大會制定和修改的法律即為我國的基本法律，到目前為止，由全國人民代表大會制定和修改的基本法律并不是都屬于《立法法》所規(guī)定的“基本法律”的范疇，存在由全國人民代表大會制定和修改的，但不是基本法律的法，如《教育法》《兵役法》《工會法》等，因此，以制定和修改法律的機(jī)關(guān)確定法律位階的方式并不嚴(yán)謹(jǐn)。從實(shí)質(zhì)要件來看，同一層級序列的法律必須具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基本法律要求從法律的性質(zhì)和法律調(diào)整的內(nèi)容兩個方面進(jìn)行考量，具有僅次于憲法的重大性和全局性的特點(diǎn)。按照此種對法律進(jìn)行分類、分領(lǐng)域進(jìn)行定性的方法，將能源法視為該領(lǐng)域基本法的觀點(diǎn)依然難以證立，因?yàn)閼椃ǖ母鱾€部分均沒有明確的可以將能源法歸入其中的領(lǐng)域。

如果將能源法定位為與其他單行能源法律平級層的法律，只起補(bǔ)充和細(xì)化的作用，與能源法的立法旨趣就會大相徑庭，也不符合我國建立現(xiàn)代能源體系的總體要求，能源法本身應(yīng)當(dāng)具有的統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)作用就無法充分發(fā)揮。而將能源法作為基礎(chǔ)性法律，有助于我國現(xiàn)代能源體系的建立。

3 設(shè)立立法目的之根本宗旨：以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)為價(jià)值指引

《巴黎協(xié)定》為促進(jìn)溫室氣體的人為排放和吸收達(dá)到平衡，提出各個國家以國家自主貢獻(xiàn)的方式在國內(nèi)采取減緩措施。到2019 年，已經(jīng)有65 個國家和地區(qū)確認(rèn)了碳中和目標(biāo)[10]。德國的《氣候保護(hù)法》以法律形式確定了碳中和目標(biāo)，并將可再生能源和能效作為能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的兩大支柱，實(shí)施“棄核”“棄煤”計(jì)劃。法國通過的《能源與氣候法案》也以立法的形式明確碳中和目標(biāo)，將無碳?xì)淠艿耐茝V和發(fā)展作為國家戰(zhàn)略[11]。美國拜登政府為重塑世界能源統(tǒng)治地位，與特朗普政府采取了截然不同的氣候戰(zhàn)略，除了重返《巴黎協(xié)定》、強(qiáng)化多邊合作外，承諾美國到2050 年前實(shí)現(xiàn)凈零排放[12]。早在2015 年，中國就提出到2030年左右使二氧化碳的排放達(dá)到峰值，2020 年9 月習(xí)近平總書記更加負(fù)責(zé)地向世界承諾中國力爭在2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。《“十四五”規(guī)劃綱要》指出2035 年我國的愿景目標(biāo)是碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，2021 年習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，“雙碳”目標(biāo)被列為我國2021 年的重點(diǎn)任務(wù)。

全球能源治理體系正在發(fā)生重大變革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)能源治理模式必須將碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)內(nèi)化于法律規(guī)范中，落實(shí)到制度措施里，以切實(shí)可行的能源策略應(yīng)對氣候變化，而不僅僅將“雙碳”目標(biāo)留在政策宣示的層面上。雖然我國長期以來宣傳的“節(jié)能減排”觀念已經(jīng)深入人心，但通常意義上我們所講的“節(jié)能減排”并不包括“碳減排”，而是指主要污染物的減排，包括《節(jié)約能源法》在內(nèi)的其他法律規(guī)定，也只能間接實(shí)現(xiàn)碳減排的目標(biāo)，我國的環(huán)境立法體系中并未直接規(guī)定“碳減排”的相關(guān)制度或措施，現(xiàn)行的其他關(guān)于大氣污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)中，尚無任何一個標(biāo)準(zhǔn)將二氧化碳列入大氣污染物范圍。我國的降碳工作雖已取得可觀的成績，但時間歷程較長，現(xiàn)在到第一階段碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不足十年時間，我國要盡快實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和依然任重道遠(yuǎn)。能源法的立法目的必須以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)為宗旨，推進(jìn)能源治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

在“雙碳”目標(biāo)下，能源法需要區(qū)分短期目標(biāo)和長期目標(biāo)，目前我國仍然處于高速發(fā)展階段，到2030年我國二氧化碳的排放量將達(dá)到峰值并不意味著此前階段的無節(jié)制排放，相反，碳達(dá)峰是檢驗(yàn)我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的標(biāo)尺，能源低碳綠色轉(zhuǎn)型得越成功，我國應(yīng)對氣候變化的能力就越強(qiáng)，國家自主承諾的減排目標(biāo)就能夠越早實(shí)現(xiàn)。短期內(nèi)是孕育和建設(shè)階段，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的時間緊、任務(wù)重，能源法需要以碳達(dá)峰目標(biāo)為指引加快能源革命，主要包括：第一，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)煤炭、石油、天然氣等化石能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，加大可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的投入，逐漸轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)以煤為主的現(xiàn)狀。第二，提高節(jié)能提效水平，調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)低碳化轉(zhuǎn)型，降低能源的消費(fèi)總量，建立以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的能源制度。第三，培育和規(guī)范能源市場，促進(jìn)碳排放權(quán)市場化交易，統(tǒng)籌能源政策部署與能源市場化改革，防止清潔能源的溢價(jià)。第四，大力推動能源科技創(chuàng)新，提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，尤其是森林碳匯的能力，實(shí)現(xiàn)蓄排結(jié)合；對二氧化碳分離、捕獲、運(yùn)輸、儲存的全過程設(shè)立并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及應(yīng)急機(jī)制和監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制。第五，強(qiáng)化公眾意識，調(diào)動社會力量支持并充分理解能源體制機(jī)制改革帶來的生活上的變動，加大國家、市場、社會的能源協(xié)同效應(yīng)，如建立日本模式的氫能社會。長期來看，碳中和為能源法明確了長期的減排戰(zhàn)略，側(cè)重于鞏固和加強(qiáng)我國的能源制度，加速實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)發(fā)展是一個長期的過程，必須以先進(jìn)有效的技術(shù)為支撐，俄羅斯為實(shí)現(xiàn)從資源依賴型國家向技術(shù)創(chuàng)新型能源強(qiáng)國的轉(zhuǎn)型，不斷更新和發(fā)展核工業(yè)技術(shù)，可見科技創(chuàng)新是能源發(fā)展的永恒課題。此外，還應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展長期的富碳農(nóng)業(yè)和碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)；建立低碳城市；加強(qiáng)能源國際合作和國際碳市場的建設(shè)，將碳中和愿景具象化為細(xì)致的實(shí)施路徑。

4 能源法立法目的條款設(shè)置之路徑展開

4.1 從“理念”到“價(jià)值”再到“目的”

能源法立法目的條款設(shè)置就是在能源可持續(xù)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，抽象和提煉出一般化的能源法價(jià)值，再對其進(jìn)行選擇和外化的過程，從而實(shí)現(xiàn)社會共識由實(shí)然—應(yīng)然—實(shí)然的轉(zhuǎn)化。

4.1.1 能源可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展理念的形成是能源法律價(jià)值提煉的前提條件，是能源法價(jià)值體系區(qū)別于其他法律的指導(dǎo)原理。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，能源可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)包含以下幾個方面：能源公平；能源的可持續(xù)利用；能源與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)。

（1）能源公平。能源從開發(fā)端到消費(fèi)端的公平實(shí)現(xiàn)具有變動性，核心在于對能源“公平使用”的權(quán)利，能源公平又包括能源代內(nèi)公平和能源代際公平。代內(nèi)公平是能源可持續(xù)發(fā)展的必要條件，能源代內(nèi)公平在橫向領(lǐng)域涉及國家之間、跨國公司之間、國家和跨國公司之間等相關(guān)主體間的公平，以及國內(nèi)區(qū)際之間，城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)之間的公平；縱向領(lǐng)域體現(xiàn)為能源所有者、服務(wù)提供者和能源消費(fèi)者之間的公平。能源代際公平關(guān)注的是當(dāng)代人與后代人對能源公平使用的權(quán)利，與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家欠缺為后代人保存和提供足夠的選擇、良好的質(zhì)量和充分接觸和使用能源的能力和條件，因此發(fā)展中國家的任務(wù)依然是發(fā)展，可持續(xù)的發(fā)展才能維護(hù)后代人的根本權(quán)益。

（2）能源可持續(xù)利用。能源除了商品屬性外，還具有社會公共屬性，承載著重要的社會服務(wù)功能，不能完全市場化。在政府管制和自由市場共同發(fā)揮作用的情況下，為了保證能源供應(yīng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性和有效性，需要貫徹可持續(xù)的能源利用理念。能源的可持續(xù)利用包含兩個重要概念：需要和限制。需要指社會與能源的供需關(guān)系，高速的社會發(fā)展與人類對能源的需求量是成正比的，在資源有限的前提下，能源策略以開源為主，即訴諸對新能源、可再生能源的開發(fā)和利用；限制指在勘探、開發(fā)和加工、轉(zhuǎn)換的過程中采取節(jié)流的策略，實(shí)行節(jié)約、高效的能源利用手段。

（3）能源與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境相協(xié)調(diào)。能源的可持續(xù)發(fā)展不僅是對國家環(huán)境政策和能源戰(zhàn)略的體現(xiàn)，也是適用法律、維護(hù)法律的基本參照。能源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，即在保證能源資源承載能力的基礎(chǔ)上，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會規(guī)律和生態(tài)環(huán)境規(guī)律，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的能源法治。在能源開發(fā)綜合決策和能源管理調(diào)控體系中，在能源法體系和各項(xiàng)能源政策的創(chuàng)建執(zhí)行過程中都需要貫徹能源與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境協(xié)調(diào)的共贏策略，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的平衡。因此，中國“雙碳”目標(biāo)下的能源可持續(xù)發(fā)展是政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會因素的高度融合，為中國能源轉(zhuǎn)型明確了目標(biāo)，為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。

4.1.2 正義、安全、發(fā)展的價(jià)值取向

能源法的立法價(jià)值以能源可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，其基本價(jià)值選擇體現(xiàn)為正義、安全和發(fā)展。

（1）能源法的首要價(jià)值是正義?！澳茉凑x的概念來源于環(huán)境正義，是環(huán)境正義在能源領(lǐng)域的具體化……強(qiáng)調(diào)對能源服務(wù)成本和收益的公平分配以及能源決策的公正，從而為能源領(lǐng)域提供某種指引”[13]。能源正義的第一個關(guān)涉在于，能源的市場化促就了能源正義特別是“分配正義”與個體權(quán)益的相關(guān)性，能夠產(chǎn)生能源效益的大部分資源在存量、開發(fā)成本和科技發(fā)展上存在極度不均衡的狀況，此時的能源正義應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為在關(guān)注弱者基礎(chǔ)上的差別對待，重點(diǎn)“以保護(hù)個人權(quán)利為價(jià)值歸宿，公平分配人際間、代際間能源利益和負(fù)擔(dān)”[14]。第二個關(guān)涉在于，對法律中體現(xiàn)為能源正義的解釋標(biāo)準(zhǔn)來自能源法本身，而通過這種方式作出的解釋又會反過來促進(jìn)能源法的精確化和法律續(xù)造。能源正義的實(shí)現(xiàn)需要訴諸形式正義，只有在追求形式正義的基礎(chǔ)上，促進(jìn)具體正義的實(shí)現(xiàn)，能源正義在價(jià)值評判上才能符合普遍追求的社會秩序，而其核心就在于對能源利益的平衡，在分配、程序和矯正方面充分發(fā)揮政府和市場的作用。

（2）能源法的價(jià)值還體現(xiàn)為安全。安全價(jià)值部分源自能源代內(nèi)公平，實(shí)現(xiàn)能源代內(nèi)公平的根本是建立國際經(jīng)濟(jì)秩序和合作伙伴關(guān)系，對石油等能源資源的高度依賴會給國家?guī)頋撛诘陌踩L(fēng)險(xiǎn)，能源安全的程度取決于基礎(chǔ)性能源的存量、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和勘探開發(fā)成本與進(jìn)出口成本之比等各種因素。我們很難保證在能源安全面前國家間的政治博弈是合乎法則的，這種擔(dān)心甚至?xí)由熘羶Υ?、運(yùn)輸?shù)戎虚g環(huán)節(jié)，受政治上的不安定因素和國際恐怖主義的威脅，能源安全成為各國在能源法律規(guī)制當(dāng)中最主要的價(jià)值考量。

（3）能源法的價(jià)值還應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展。發(fā)展價(jià)值部分源自能源代際公平，可持續(xù)發(fā)展確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，對發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的義務(wù)承擔(dān)作了區(qū)分要求，能源代際公平是能源可持續(xù)利用的根本出發(fā)點(diǎn)，要求對能源資源的合理儲備和有序開發(fā)，以保證后代人接觸和使用能源，有選擇地使用能源，使用高質(zhì)量的能源的權(quán)利。

4.1.3 立法目的：價(jià)值選擇和外化

“理念”“價(jià)值”“目的”同屬于主觀意識范疇，理念與觀念相關(guān)聯(lián)，是思維活動的結(jié)果，觀念上升到理性高度時即為理念，理念是對思維形象的抽象概括。價(jià)值推演自理念，離開了理念就無所謂價(jià)值，如果說理念是最普遍的認(rèn)知共識，價(jià)值就是個體追求理性的聚合性范疇。法律價(jià)值體系中通過主觀過濾形成的價(jià)值目標(biāo)即為法律目的，人們對價(jià)值的權(quán)衡和甄別往往有所側(cè)重，具有明確的指向性，由此形成的價(jià)值目標(biāo)就體現(xiàn)為目的，目的是對價(jià)值的進(jìn)一步篩選，以形成人之行為的具體指引，體現(xiàn)著人們?yōu)槭箖r(jià)值實(shí)現(xiàn)而欲達(dá)成的某種追求，與理念、價(jià)值不同，目的具有未來面向，為發(fā)生指明方向。根據(jù)能源法的功能需求和現(xiàn)實(shí)的驅(qū)動要素，衍生出的能源法目的應(yīng)當(dāng)包括能源供應(yīng)、能源效率和環(huán)境保護(hù)。

4.2 能源法立法目的條款設(shè)置的形式與實(shí)質(zhì)要求

4.2.1 形式訴求：單行能源法理性之抽象

能源法作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，不是在具體的規(guī)定上補(bǔ)充或替代單行能源法律，而應(yīng)體現(xiàn)為各單行能源法律制度的價(jià)值提煉，對共性問題進(jìn)行把握，這就需要提煉和歸納各單行能源法律的基本理性。

目前，我國煤炭消費(fèi)的產(chǎn)能規(guī)模比重較大，社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長都離不開煤炭利用。《煤炭法》以規(guī)范煤炭資源的開發(fā)、利用和煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動為目的，煤炭資源等化石能源在能源結(jié)構(gòu)中具有不可撼動的地位，但是作為一次能源的煤炭具有有限性和環(huán)境效益的不經(jīng)濟(jì)性，因此，對于以煤炭資源為代表的單行法應(yīng)當(dāng)始終以技術(shù)創(chuàng)新、能源效率和可持續(xù)發(fā)展為主?！峨娏Ψā饭膭罾们鍧嵞茉春涂稍偕茉窗l(fā)電，但其發(fā)展主要依賴政府政策而市場驅(qū)動力不足[15]。對傳統(tǒng)能源發(fā)電的管理主要是對火電污染物排放的管理，而僅僅依靠收緊排放標(biāo)準(zhǔn)的管理措施不利于能源效益的產(chǎn)生，因此《電力法》的目的旨趣在于電力供應(yīng)和科技創(chuàng)新?！犊稍偕茉捶ā凡粌H規(guī)范可再生能源的開發(fā)利用和能源供應(yīng)，還將能源結(jié)構(gòu)、能源安全、保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展列為其目的?！豆?jié)約能源法》以推動節(jié)約能源，提高能源的利用效率為目的，堅(jiān)持節(jié)約為首、節(jié)約與開發(fā)并舉的戰(zhàn)略。《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》以“開源節(jié)流”為主要思路，加大對可再生能源的投入和開發(fā)，降低成本，節(jié)約有用能源、資源并提高能源、資源利用率。

技術(shù)創(chuàng)新、能源結(jié)構(gòu)、能源效率、可持續(xù)發(fā)展等源自能源單行法的價(jià)值要素都將統(tǒng)含于能源法立法目的條款中。

4.2.2 實(shí)質(zhì)要義：保障能源供應(yīng)、提高能源效率和保護(hù)環(huán)境

對于能源法基本目標(biāo)的安排，學(xué)界眾說紛紜①如董溯戰(zhàn)認(rèn)為能源供給安全、能源公平服務(wù)、能源環(huán)境安全是能源法最基本的目標(biāo)，參見董溯戰(zhàn).論能源法的基本理性[J].能源政策研究，2009(04):40-45。肖國興認(rèn)為能源安全、能源效率、環(huán)境保護(hù)是眾多能源法律共同的法律價(jià)值，參見肖國興.《能源法》制度設(shè)計(jì)的困惑與出路[J].法學(xué)，2012(08):3-14。孫佑海認(rèn)為當(dāng)今世界各國能源法的設(shè)計(jì)基本都是圍繞保障能源安全、提高能源效率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境這三大目標(biāo)展開的，參見孫佑海.能源立法——實(shí)現(xiàn)能源安全的有力保障[J].法學(xué)雜志，2007,28(05):32-35。李艷芳認(rèn)為《能源法》應(yīng)當(dāng)確立“保障能源供應(yīng)與安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效益、降低能源消耗、保護(hù)環(huán)境”的立法宗旨，參見李艷芳.論我國《能源法》的制定——兼評《中華人民共和國能源法》（征求意見稿）[J].法學(xué)家，2008(02):92-100。，但追求能源安全、能源效率和環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為是能源法最基本的目的，其他目標(biāo)都是圍繞這幾個目的展開的，三個目的之間在邏輯上也遵循一定的順承關(guān)系。

（1）首位立法目的：能源供應(yīng)。這里的能源供應(yīng)指廣義的能源供應(yīng)，包括能源的穩(wěn)定供應(yīng)和持續(xù)供應(yīng)，覆蓋“將能源產(chǎn)品/商品運(yùn)送到消費(fèi)點(diǎn)之前的能源勘查、勘探、生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、存儲、輸送和配送等活動”[16]。廣義的能源供應(yīng)論蘊(yùn)含著能源流程中國家和市場對能源利益的分配和調(diào)整，能源供應(yīng)作為能源法的立法目的是能源安全價(jià)值和發(fā)展價(jià)值的根本要求，保障能源的穩(wěn)定供應(yīng)與安全價(jià)值密切相關(guān)，保障能源的持續(xù)供應(yīng)則與發(fā)展的價(jià)值密切相關(guān)。

中國在世界能源體系中處于弱勢地位，能源供應(yīng)的穩(wěn)定性就取決于能源安全的程度。歐盟委員會對未來歐盟能源愿景提出了五大支柱，其中能源安全居于首位[17]?；诓煌囊暯?，能源安全可以有不同的定義，從我國能源的供需關(guān)系來看，能源安全主要體現(xiàn)為對國外能源進(jìn)口的依賴，各國采取的措施除了對國際能源市場的規(guī)制外，主要是對可替代性能源的開發(fā)。此外，國內(nèi)的能源安全隱患也不容小覷，涉及公共利益的場所和設(shè)備一旦被破壞，將給國家和社會帶來難以想象的損失和恐慌。能源供應(yīng)的持續(xù)性與能源利用是否可持續(xù)相關(guān)，能源供應(yīng)的持續(xù)性不僅是社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，更是能源開發(fā)利用活動的保障，也是能源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)，合理的制度結(jié)構(gòu)和具有實(shí)效的國家能源政策能夠在很大程度上對持續(xù)的能源供應(yīng)起到積極作用。

（2）次位立法目的：能源效率、環(huán)境保護(hù)。以能源效率為立法目的可以涵蓋能源結(jié)構(gòu)的目的要素。能源效率和能源結(jié)構(gòu)是相融相生的關(guān)系，廣義的能源效率指“能源開發(fā)利用的總體效率即過程效率、結(jié)構(gòu)效率和系統(tǒng)效率，而不僅僅是利用效率、消費(fèi)效率或能源節(jié)約”[18]。通常所說的能源效率指能源的利用效率，取決于經(jīng)濟(jì)學(xué)上投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系，能源效率長期處于較低水平與能源強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化水平、能源結(jié)構(gòu)、科技發(fā)展水平等因素密切相關(guān)，而能源結(jié)構(gòu)不合理則直接體現(xiàn)為能源利用效率低下，能源效率的提高離不開能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

以保護(hù)環(huán)境作為能源法的立法目的是因?yàn)槟茉戳鞒痰母鳝h(huán)節(jié)都可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。工業(yè)革命以來，人類從柴薪轉(zhuǎn)向?qū)γ?、石油的開發(fā)和使用，使得環(huán)境保護(hù)與能源利用的沖突不斷升級。以化石燃料為例，化石燃料的開發(fā)、開采可能會造成地下水污染，燃料燃燒過程中產(chǎn)生的氮氧化物和二氧化氯可能會致使空氣污染，化石燃燒后遺留的廢渣、廢水也是環(huán)境污染的重要來源；依靠化石燃料的機(jī)動車排放的一氧化碳和揮發(fā)性有機(jī)化合物會嚴(yán)重污染空氣；生物燃料看似清潔，但其生產(chǎn)和加工過程也離不開化石燃料的消耗。能源產(chǎn)業(yè)的相關(guān)環(huán)節(jié)與環(huán)境影響評價(jià)制度對接不力，或者未能進(jìn)行充分的公眾參與，就會使環(huán)境成本難以計(jì)入能源產(chǎn)品和交易的成本，從而造成不可逆的生態(tài)損害。為了使能源法與《環(huán)境保護(hù)法》相協(xié)調(diào)，必須將保護(hù)環(huán)境列為能源法的立法目的。

5 結(jié)論

立法目的是整部法律開明宗義的統(tǒng)領(lǐng)性條款，法律框架和內(nèi)容的設(shè)置都應(yīng)當(dāng)是目的的體現(xiàn)。只有在“雙碳”目標(biāo)下確立規(guī)范、理性的根本宗旨，能源法在具體制度的設(shè)計(jì)上，在內(nèi)容的選擇上才能體現(xiàn)全局性和體系性，形成穩(wěn)定有序的能源法律秩序。與《能源法（征求意見稿）》相比，將能源法第一條表述為“為了保證能源供應(yīng)（廣義），提高能源效率，保護(hù)環(huán)境，制定本法”似乎更加規(guī)范，更具有條理。

新的時代要求下，能源法的立法目的主要有三個：①實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)的目的。能源安全是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國防安全的關(guān)鍵，是“能源穩(wěn)定供應(yīng)”的先決條件；“能源持續(xù)供應(yīng)”是能源革命綜合改革的根本抓手，是推動能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)創(chuàng)新的動力源泉。②實(shí)現(xiàn)能源效率的目的。高效低碳的能源開發(fā)、能源利用和合理的能源結(jié)構(gòu)是“雙碳”目標(biāo)背景下實(shí)現(xiàn)能源效率的關(guān)鍵驅(qū)動。③實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。保護(hù)環(huán)境是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必由之路，也是能源可持續(xù)發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，更是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的內(nèi)在要求。