日本開放數(shù)據(jù)利用模式分析及其啟示

梅傲 柯晨亮

關(guān)鍵詞：開放數(shù)據(jù);公共數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)使用者;數(shù)據(jù)治理;日本

在這個(gè)高度信息化的社會(huì)，數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。政府作為強(qiáng)勢的行政主體，天然擁有收集社會(huì)數(shù)據(jù)的合法性，通常收集數(shù)據(jù)作為決策的依據(jù)使用。然而在這個(gè)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造力的時(shí)代，政府保守的數(shù)據(jù)利用方式已無法滿足當(dāng)下生產(chǎn)力發(fā)展的要求。開放數(shù)據(jù)無疑是一個(gè)好的開始，政府開放數(shù)據(jù)與政府信息公開的差異之一便是前者強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的“利用與再利用、激發(fā)社會(huì)活力與社會(huì)創(chuàng)造力”[1]，而非僅局限于后者的“對公眾知情權(quán)的保護(hù)”。故本文的重心在于探討日本開放數(shù)據(jù)的實(shí)際利用情況，結(jié)合日本開放數(shù)據(jù)制度規(guī)范的討論，試圖從“實(shí)然”角度探討數(shù)據(jù)開放制度的發(fā)展道路。

本文以日本開放數(shù)據(jù)的實(shí)際利用情況作為研究對象，主要有以下若干原因：①日本開放數(shù)據(jù)起步較晚，相較于其他歐美國家，日本更為保守。事實(shí)上，自2011年3.11大地震后，開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略才正式提上日程，但在短時(shí)間的發(fā)展之后，日本取得的成績斐然，在最新的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》中，日本得分68，世界排名第7，在亞洲僅次于韓國。同樣，中國的開放數(shù)據(jù)起步較晚，直到2015年國務(wù)院出臺《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》才將政府?dāng)?shù)據(jù)開放提升到“國家戰(zhàn)略”地位。因此，研究日本開放數(shù)據(jù)制度“后來者居上”的經(jīng)驗(yàn)，對我國具有極大的參考價(jià)值;②日本與中國同屬儒家文化圈，二者的文化具有一定相似性。同時(shí)，我國即將面臨老齡化、少子化等與日本相同的社會(huì)問題，而日本數(shù)據(jù)開放的主要目的之一即為解決日本面臨的生育率降低與老齡化問題[2]。通過對日本開放數(shù)據(jù)的比較研究，可以為解決我國即將面臨的社會(huì)問題提供寶貴的經(jīng)驗(yàn);③中日兩國法律體系具有一定相似性，日本為大陸法系國家，而中國的法律體系脫胎于大陸法系，故而在法律層面有更多的學(xué)習(xí)空間。

1日本開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策與法律

以2011年日本大地震的災(zāi)后重建工作為契機(jī)，日本開始推行開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。時(shí)至今日，其仍在為開放數(shù)據(jù)大戰(zhàn)略繼續(xù)布局，積極推進(jìn)。伴隨著日本數(shù)據(jù)開放的全過程，日本政府于各個(gè)階段的文件中表達(dá)其對開放數(shù)據(jù)利用的態(tài)度與規(guī)制。

需要明確的是，與我國不同，日本并不使用“政府開放數(shù)據(jù)”一詞，取而代之的用語為“開放數(shù)據(jù)”（オープンデータ），其既包括政府所擁有的數(shù)據(jù)，同時(shí)也包括行政法人及非政府組織（獨(dú)立行政法人、その他民間団體）所擁有的數(shù)據(jù)。在日本《開放數(shù)據(jù)基本指南》中，其對開放數(shù)據(jù)的定義為“在國家、地方政府和企業(yè)擁有的公共和私營部門數(shù)據(jù)中，以適用于以下任何一項(xiàng)的形式公開的數(shù)據(jù)被定義為開放數(shù)據(jù)，以便任何人都可以通過互聯(lián)網(wǎng)等容易地使用（處理、編輯、再分發(fā)等）公共和私營部門數(shù)據(jù)。①適用于商業(yè)或非商業(yè)目的的二次使用規(guī)則的數(shù)據(jù);②適合于機(jī)器讀取的數(shù)據(jù);③可免費(fèi)使用的數(shù)據(jù)”[3]。

在有些文件中，日本政府會(huì)使用“公共數(shù)據(jù)”（公共データは）作為對“開放數(shù)據(jù)”的同義表達(dá)。為保持對日本政府公文轉(zhuǎn)述的準(zhǔn)確性，文中均使用日本政府文件中原本用語。

關(guān)于日本開放數(shù)據(jù)的政府文件，最早可以追溯到2012年7月4日IT綜合戰(zhàn)略部（IT総合戦略本部）發(fā)布的《電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》[4]。該文件開宗明義，于第一節(jié)直接說明開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的意義與目的，其中之一即為“經(jīng)濟(jì)活性化、行政效率化”，并于下文補(bǔ)充道：①希望通過市場對公共數(shù)據(jù)的二次加工，促進(jìn)商業(yè)創(chuàng)新與企業(yè)的效率提升;②希望國家與地方政府對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)分析，以實(shí)現(xiàn)“行政效率化”。同時(shí)，在下文的具體利用原則中，也明確表達(dá)，無論是否以營利為目的，均鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)的利用。但由于該文件的目的為啟動(dòng)日本“開放數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略，故未能具體規(guī)定公共數(shù)據(jù)利用方面的問題，僅提供了“著作權(quán)管理、利用條件、使用者與提供者責(zé)任”等方面的指導(dǎo)性的完善方向。

為促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的推進(jìn)，IT綜合戰(zhàn)略部于2013年6月14日發(fā)布了《促進(jìn)電子政務(wù)公開數(shù)據(jù)路線圖》[5]，該文件對上次《電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出的許多亟待完善的問題進(jìn)行了具體的安排，尤其是在公共數(shù)據(jù)的利用方面。其中明確提出幾項(xiàng)具體的措施以便相關(guān)主體利用開放數(shù)據(jù)，包括：“明確公共數(shù)據(jù)的使用責(zé)任與版權(quán)限制、采用適合機(jī)器閱讀的數(shù)據(jù)格式、提高訪問的便利性、提供API接口”。并且直接指出了發(fā)展公共數(shù)據(jù)利用的優(yōu)先領(lǐng)域，即“白皮書、防災(zāi)減災(zāi)信息、地理空間信息、人的移動(dòng)相關(guān)信息、預(yù)算結(jié)算、采購信息”。

此后，日本政府相關(guān)職能部門又陸續(xù)發(fā)布了若干與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的政府文件，包括2016年5月20日高級信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)推進(jìn)戰(zhàn)略本部發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)2.0》、2016年12月14日IT綜合戰(zhàn)略部頒布的《促進(jìn)公共和私營業(yè)部門數(shù)據(jù)使用的基本法》、2017年5月30日日本政府內(nèi)閣制定的《世界最先進(jìn)的IT國家創(chuàng)造宣言》。

據(jù)日本數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站收錄，最后一份有關(guān)開放數(shù)據(jù)的官方文件為2017年5月30日IT綜合戰(zhàn)略部發(fā)布并于2019年6月7日修訂后的《開放數(shù)據(jù)基本指南》[6]。該指南完整地提供了開放數(shù)據(jù)管理與利用的規(guī)制辦法。同時(shí)，該文件仍秉承日本政府對數(shù)據(jù)開放的積極態(tài)度，不僅對于開放數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用積極倡導(dǎo)，而且還在文件中提到了對相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)規(guī)劃與舉辦促進(jìn)開放數(shù)據(jù)使用活動(dòng)的建議。

從以上日本政府出臺的文件來看，可以歸納總結(jié)出日本政府對于開放數(shù)據(jù)利用的態(tài)度，即：①社會(huì)本位，日本開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略開啟的契機(jī)即為地震災(zāi)后重建，之后日本政府對其始終秉持相同態(tài)度，保持利用開放數(shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)的初衷，鼓勵(lì)利用者以公益目的利用開放數(shù)據(jù);②不排斥適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)目的使用，從日本政府對開放數(shù)據(jù)的定義就可看出，被視為“開放數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)可以在商業(yè)目的下被使用，也可以免費(fèi)使用。這表明日本政府希望在開放數(shù)據(jù)的利用為公眾帶來福祉的同時(shí)，開放數(shù)據(jù)的使用也可以激發(fā)商業(yè)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)活力;③長遠(yuǎn)布局，日本政府重視開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)發(fā)展，早期布局，創(chuàng)建全國性開放數(shù)據(jù)共享數(shù)字平臺，重視相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)，同時(shí)積極舉辦開放數(shù)據(jù)利用的比賽與活動(dòng)。

2日本開放數(shù)據(jù)利用案例評析

“徒法不能以自行”，探究日本開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)際運(yùn)行狀況不應(yīng)局限于政策與法律層面的討論。下文中將以開放數(shù)據(jù)實(shí)際利用案例作為研究對象，探究日本開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策與法律的實(shí)施效果。

2.1開放數(shù)據(jù)使用案例分類

日本國家級開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站提供的開放數(shù)據(jù)使用案例，經(jīng)統(tǒng)計(jì)共24個(gè)，其中大多均為公益用途，僅用于“防災(zāi)”的使用案例就有9個(gè)，而其他用途包括科普、環(huán)境保護(hù)等，大都具有公益性質(zhì)。同時(shí)，這些數(shù)據(jù)的使用主體既包括行政主體，也包括私人企業(yè)，二者數(shù)量參半。

當(dāng)然，該網(wǎng)站僅為公共數(shù)據(jù)使用案例的不完全統(tǒng)計(jì)。實(shí)際上，因日本政府對開放數(shù)據(jù)使用的包容態(tài)度，使用數(shù)據(jù)沒有太高的門檻，無須過多審查與批準(zhǔn)。結(jié)合日本政府對開放數(shù)據(jù)的定義來說，開放數(shù)據(jù)原則上是可供自由使用的，因此，即使開放數(shù)據(jù)被使用，數(shù)據(jù)公開者也無法得知數(shù)據(jù)的具體使用情況。故而日本暫時(shí)還沒有一個(gè)對開放數(shù)據(jù)實(shí)際利用案例全面的統(tǒng)計(jì)。

日本IT戰(zhàn)略辦公室舉辦了一個(gè)名為“開放數(shù)據(jù)100”的活動(dòng)。該活動(dòng)目的是為開放數(shù)據(jù)的使用者提供案例作為參考，有意愿分享的使用者可自愿申請參加活動(dòng)分享使用案例。截至2020年10月8日，該活動(dòng)已經(jīng)收集到80件開放數(shù)據(jù)使用案例，使用案例被分為3類，分別為私人企業(yè)使用案例、地方政府使用案例及使用開放數(shù)據(jù)的活動(dòng)。該活動(dòng)為使用者自愿參與，數(shù)據(jù)具有一定的廣泛性與代表性，且樣本數(shù)量足夠，故而可以借此簡略研究日本開放數(shù)據(jù)的實(shí)際使用狀況。

經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，私人企業(yè)利用開放數(shù)據(jù)案例共34件，地方政府利用開放數(shù)據(jù)案例共44件，使用開放數(shù)據(jù)的活動(dòng)案例共2件。

2.2開放數(shù)據(jù)的使用目的與方式

從這份數(shù)據(jù)中觀察，在34個(gè)私人企業(yè)利用開放數(shù)據(jù)的案例中，雖然過半數(shù)仍然為公益目的而使用數(shù)據(jù)，但已經(jīng)出現(xiàn)許多商業(yè)使用的案例。譬如GEEO公司使用開放數(shù)據(jù)以提供日本房地產(chǎn)價(jià)格數(shù)據(jù)。同時(shí)，一些企業(yè)對開放數(shù)據(jù)的使用方式也并非純粹的公益化，它們同時(shí)融入了一定的商業(yè)元素，譬如ミルモ、アイネット公司提供護(hù)理所、托兒所查詢與咨詢服務(wù)，ZAIM公司使用公共數(shù)據(jù)來提供給使用者其醫(yī)療費(fèi)用的賬簿。除此之外，使用公共數(shù)據(jù)的大部分企業(yè)均有自己的APP平臺，通過在軟件上提供廣告或其他付費(fèi)服務(wù)，皆具有獲得隱性商業(yè)價(jià)值的空間。

雖然“開放數(shù)據(jù)100”活動(dòng)提供了數(shù)據(jù)使用者的基本資料，但并未提供使用者實(shí)際商業(yè)用途以及商業(yè)收入的結(jié)構(gòu)性分析?；谝陨腺Y料判斷，日本私人企業(yè)使用開放數(shù)據(jù)，具有商業(yè)利用的可能性與空間，但暫時(shí)并不能得知通過利用開放數(shù)據(jù)可以為企業(yè)帶來多少實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)效益。

而在44件地方政府使用開放數(shù)據(jù)的案例中，按使用目的可以分為兩類：

第一類以社會(huì)為服務(wù)對象使用開放數(shù)據(jù)，且基本全部屬于公益目的的使用，共32件，其中摻雜著2件以服務(wù)旅游業(yè)為目的的商業(yè)使用案例。經(jīng)過歸納總結(jié)，政府使用開放數(shù)據(jù)的形式主要為提供地圖與實(shí)時(shí)交通信息、極端天氣災(zāi)害預(yù)警、城市基礎(chǔ)設(shè)施查找與報(bào)修。其中最為常見的使用方式為提供地圖信息，譬如會(huì)津若松市使用開放數(shù)據(jù)提供全市消火栓地圖、佐賀市使用開放數(shù)據(jù)提供本市WIFI地圖。

第二類案例共12件，其使用目的皆為服務(wù)于行政活動(dòng)，其中5例為開發(fā)開放數(shù)據(jù)使用工具，所以實(shí)際使用開放數(shù)據(jù)服務(wù)行政活動(dòng)案例僅為7例。使用開放數(shù)據(jù)的主要目的有兩個(gè)，一為利用開放數(shù)據(jù)減輕行政工作人員的工作負(fù)擔(dān);二為地方官員利用開放數(shù)據(jù)制定政策。而其中使用開放數(shù)據(jù)的主要模式為通過公開開放數(shù)據(jù)，而減少公民提出“信息公開”請求的數(shù)量。

使用開放數(shù)據(jù)的活動(dòng)僅為2例，一個(gè)為2019國際數(shù)據(jù)開放日活動(dòng);另一個(gè)為通過使用開放數(shù)據(jù)發(fā)掘各地特色文化的活動(dòng)。

2.3各類型開放數(shù)據(jù)使用比例

經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，有關(guān)地理信息的開放數(shù)據(jù)使用頻率最高。盡管在各個(gè)使用案例中，多種開放數(shù)據(jù)被組合使用，且并未直接注明有哪些類型的數(shù)據(jù)被使用，但最保守的統(tǒng)計(jì)，至少35個(gè)案例使用了有關(guān)地理信息的開放數(shù)據(jù)。而其他類型的開放數(shù)據(jù)被使用頻次普遍較少，經(jīng)統(tǒng)計(jì)除有關(guān)地理信息開放數(shù)據(jù)外，其他各類型開放數(shù)據(jù)，各自最多不超過5個(gè)案例被使用。

至于被使用的開放數(shù)據(jù)的格式，同樣，由于每個(gè)案例可組合使用多種格式的開放數(shù)據(jù)，且該網(wǎng)站提供的信息有限，所以難以精確統(tǒng)計(jì)各種格式開放數(shù)據(jù)被使用的數(shù)量。但僅就經(jīng)過粗略統(tǒng)計(jì)可得知，其中CSV格式的數(shù)據(jù)占據(jù)近半數(shù)，對于其他格式數(shù)據(jù)具有壓倒性優(yōu)勢。同時(shí)，筆者統(tǒng)計(jì)了日本國家級開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上提供的開放數(shù)據(jù)格式，其中PDF格式反而占據(jù)絕對數(shù)量優(yōu)勢，共計(jì)13512個(gè)，而CSV格式數(shù)據(jù)僅有2805個(gè)。進(jìn)而排除了因提供不同的數(shù)據(jù)格式數(shù)量上的差異，從而造成的使用頻次差異的可能性，也彰顯了CSV格式開放數(shù)據(jù)受到使用者喜愛。CSV數(shù)據(jù)是一種簡單通用的數(shù)據(jù)文件格式，被廣泛用于跨程序的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，這種易于被機(jī)器識別的數(shù)據(jù)受到使用者青睞更表明著，就數(shù)據(jù)格式而言，其方便易用性應(yīng)該被數(shù)據(jù)提供者更多考量。

通過對以上數(shù)據(jù)的分析，可以總結(jié)出日本開放數(shù)據(jù)實(shí)際利用的幾個(gè)特點(diǎn)：①為公益目的使用開放數(shù)據(jù)的情況占據(jù)多數(shù)，使用者大多遵從日本政府在開放數(shù)據(jù)倡導(dǎo)文件中的指導(dǎo)，以服務(wù)大眾、服務(wù)社會(huì)的目的使用開放數(shù)據(jù);②私人企業(yè)開始嘗試以商業(yè)目的使用開放數(shù)據(jù)，或者在向社會(huì)提供公益服務(wù)的同時(shí)，順帶取得商業(yè)收益;③使用開放數(shù)據(jù)以達(dá)到“行政效率化”的嘗試方興未艾，地方政府使用開放數(shù)據(jù)服務(wù)于行政工作的案例不多，且使用模式較為保守、單一，其仍在探索開放數(shù)據(jù)的恰當(dāng)使用模式;④最值得關(guān)注的是，在使用目的分類中，雖然已有“預(yù)防犯罪、醫(yī)療、教育等”分類，但仍單獨(dú)開辟出“少子化、老齡化”一欄，且有8個(gè)案例被包含其中。該點(diǎn)足以體現(xiàn)日本政府為對抗老齡化與少子化所付出的努力。

3日本開放數(shù)據(jù)利用模式路徑研究

通過對以上日本開放數(shù)據(jù)政策、法律文件及實(shí)際利用狀況的分析，可以看出日本在開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施中已實(shí)際取得一定建樹，并形成了相對較為成熟的公益與商業(yè)行政相結(jié)合的利用模式。具體而言，公益、商業(yè)、行政作為日本開放數(shù)據(jù)利用模式的“三駕馬車”，共同推動(dòng)日本開放數(shù)據(jù)制度的良性發(fā)展，就現(xiàn)狀而言，公益方向的數(shù)據(jù)利用模式趨近成熟，無論是數(shù)量還是多樣性表現(xiàn)均十分優(yōu)秀，其無疑是開放數(shù)據(jù)的最大推動(dòng)力，同時(shí)，商業(yè)、行政方向的數(shù)據(jù)利用已出現(xiàn)壯大勢頭。公益作為數(shù)據(jù)開放的“合法性”護(hù)身符，其重要性自不待言。而商業(yè)、行政作為數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟(jì)支撐與內(nèi)在動(dòng)力，二者的重要性并不亞于公益目的。按照日本模式的規(guī)劃，通過政策激勵(lì)等手段，經(jīng)過一定時(shí)間的發(fā)展后，商業(yè)、行政方向的數(shù)據(jù)利用規(guī)模將迅速擴(kuò)大，三者所占份額差距將快速減小，以實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)制度可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。探討日本開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略從紙面到現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)路徑，可以看到其在政策制定、雙向互動(dòng)、商業(yè)化嘗試上的亮點(diǎn)。

3.1日本政府的政策驅(qū)動(dòng)奠定良好基礎(chǔ)

21世紀(jì)初，日本信息技術(shù)的高速發(fā)展在結(jié)構(gòu)上被動(dòng)式驅(qū)動(dòng)開放數(shù)據(jù)制度的發(fā)展，并為接下來日本政府的能動(dòng)整合提供了良好的基礎(chǔ)[7]。而日本政府于第二個(gè)十年以主動(dòng)積極的態(tài)度推進(jìn)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，且提供大量的政策與法律的支持，從而促進(jìn)了成熟開放數(shù)據(jù)利用模式的形成。

首先，日本政府為開放數(shù)據(jù)的使用提供了巨大的空間，從其對開放數(shù)據(jù)的定義來看，不但不限制開放數(shù)據(jù)為使用目的，且不對開放數(shù)據(jù)使用的前置過程設(shè)限，無須經(jīng)過其他繁瑣的行政審批或批準(zhǔn)程序;其次，日本政府鼓勵(lì)數(shù)據(jù)的多樣化使用，從最初的《電子數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略》到最新的《開放數(shù)據(jù)基本指南》，日本政府對于開放數(shù)據(jù)的使用目的一直保持著兼容并蓄的態(tài)度?！敖?jīng)濟(jì)活性化、行政效率化、信息透明化”三大目標(biāo)為日本政府始終強(qiáng)調(diào)，并向使用者提供相應(yīng)的使用指導(dǎo);最后，日本政府有意通過使用開放數(shù)據(jù)緩解老齡化與少子化問題，在法律文件與政策文件中多次強(qiáng)調(diào)該點(diǎn)。而數(shù)據(jù)使用者的確回應(yīng)政策呼吁，于該領(lǐng)域深度耕耘，頗有成果。

3.2使用者與開放者雙向互動(dòng)構(gòu)建成熟使用模式

雖然日本數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略是由政府大力推動(dòng)的，但其并非純粹的單方發(fā)力式行為，日本政府希望積極地與數(shù)據(jù)使用者展開雙向互動(dòng)，從而彌補(bǔ)因自身視角局限性而可能造成的施政方向錯(cuò)誤。首先，數(shù)據(jù)開放者主動(dòng)向數(shù)據(jù)使用者提供使用指導(dǎo)，通過舉辦數(shù)據(jù)應(yīng)用比賽、數(shù)據(jù)利用案例分享的方式，培養(yǎng)數(shù)據(jù)使用者的利用能力，開拓使用者的研發(fā)思路，進(jìn)而顯著提升數(shù)據(jù)應(yīng)用效率;其次，數(shù)據(jù)使用者擁有機(jī)會(huì)參與開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策的決議，譬如IT戰(zhàn)略綜合部下轄的數(shù)據(jù)行政開放調(diào)查機(jī)關(guān)就會(huì)定期邀請開放數(shù)據(jù)的使用者參加會(huì)議，在與數(shù)據(jù)使用者交流溝通的同時(shí)，給予數(shù)據(jù)使用者機(jī)會(huì)，參與有關(guān)開放數(shù)據(jù)的政策制定，從而使政府更加客觀、周全地制定有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法律與政策。

3.3開放數(shù)據(jù)商業(yè)化使用的嘗試打開可持續(xù)發(fā)展的前景

日本開啟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以幫助社會(huì)治理為初衷，但若要謀求該戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)發(fā)展，絕不能僅憑承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)的無私付出。以合適的形式，開啟開放數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用模式，并非玷污開放數(shù)據(jù)的公益基因，反而是幫助開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略走得更長遠(yuǎn)的必經(jīng)之路[8]。首先，企業(yè)普遍制作使用開放數(shù)據(jù)的APP，從而在提升數(shù)據(jù)易用性、可視化的同時(shí)，也為企業(yè)帶來了通過廣告、推廣等方式以獲取商業(yè)利益的潛在空間。此外，企業(yè)開始進(jìn)行純粹商業(yè)化利用數(shù)據(jù)嘗試。雖然純粹的商業(yè)利用不會(huì)帶來直接的社會(huì)效益，但通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的嘗試，可以開拓空白市場、增加就業(yè)崗位，從全局看，商業(yè)化使用開放數(shù)據(jù)在獲得經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也一樣會(huì)對社會(huì)產(chǎn)生一定的積極效應(yīng)。

4日本開放數(shù)據(jù)模式對我國的啟示

客觀地說，我國開放數(shù)據(jù)水平較日本仍有一定差距，在《開放數(shù)據(jù)晴雨表》中我國得分僅為31，不足日本的一半。具體來說，我國開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略開啟時(shí)間較短，相關(guān)的政策與法律不夠完善，無法給予相關(guān)行政主體明確、有效的指導(dǎo)。同時(shí)，缺少國家級數(shù)據(jù)開放平臺的支持，導(dǎo)致數(shù)據(jù)分級分類的混亂與授權(quán)協(xié)議的模糊。除此之外，政府向數(shù)據(jù)利用者提供的使用指導(dǎo)不足也導(dǎo)致開放數(shù)據(jù)的實(shí)際利用效率難以有效提高。通過對日本模式的研究與分析，結(jié)合當(dāng)下中國開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境與相關(guān)社會(huì)文化背景，可以得到如下的啟示。

4.1政府制定具有針對性、執(zhí)行性的法律與政策

為促進(jìn)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，日本政府制定了一系列的法律與政策。從最初的《電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的高屋建瓴式原則性指導(dǎo)開始，后續(xù)的法律文件與政策文件的具體性、可執(zhí)行性逐步提升。在最新版本的《開放數(shù)據(jù)基本指南》中，雖仍有部分原則性指導(dǎo)內(nèi)容，但基本半數(shù)以上條文均為具有明確性、針對性的內(nèi)容。

而我國關(guān)于開放數(shù)據(jù)的法律文件和政策文件在這一點(diǎn)上則表現(xiàn)得不盡如人意。截至2020年10月，已有38個(gè)地方出臺了與開放數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，盡管在數(shù)量上有了巨大進(jìn)步，但在法律法規(guī)的質(zhì)量上仍存在較大提升空間，全國范圍內(nèi)的法規(guī)政策依然存在效力不高、針對性不強(qiáng)等問題。有的學(xué)者也將這種情況概括為“倡導(dǎo)性有余而規(guī)則性不足”[9]。以成渝地區(qū)開放數(shù)據(jù)政策為例，在頒布的政策中，命令型與激勵(lì)型政策較多，而能力建設(shè)型與系統(tǒng)變化型政策相比之下數(shù)量較少，故而政策的具體可執(zhí)行性較為不足[10]。就我國現(xiàn)狀而言，開放數(shù)據(jù)政策與法律的制定通常由政府主導(dǎo)，只有在最后流程才會(huì)咨詢外部人員[11]。因此，依筆者意見，我國開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略相關(guān)的政策與法律制定應(yīng)更多地聽取相關(guān)從業(yè)者的聲音，可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，在政策與法律制定的初期，給予相關(guān)群眾提出建議與意見的渠道，進(jìn)而改善與提升擬定的政策與法律的針對性與實(shí)際可執(zhí)行性。

4.2政府建立全國性數(shù)據(jù)開放平臺

日本依照政策的指導(dǎo)，建立了全國性數(shù)據(jù)開放平臺，同時(shí)，地方政府也建立了各自的地方級數(shù)據(jù)開放平臺。除此之外，各專門行政機(jī)構(gòu)、一些非政府組織也建立了自己的數(shù)據(jù)開放平臺，進(jìn)而形成了金字塔型的數(shù)據(jù)開放平臺結(jié)構(gòu)。建立一個(gè)全國性數(shù)據(jù)開放平臺的優(yōu)勢是顯而易見的，不但可以向使用者提供一個(gè)最全面的數(shù)據(jù)搜索與收集渠道，而且可以產(chǎn)生向各地方性平臺提供指導(dǎo)的示范效果。

我國地方數(shù)據(jù)開放平臺的建立速度之快如雨后春筍一般，已從2017年的20個(gè)增長到2020年的142個(gè)，但至今尚未建立一個(gè)全國性的數(shù)據(jù)開放平臺。由于缺少全國統(tǒng)一性開放數(shù)據(jù)平臺，導(dǎo)致我國當(dāng)下的數(shù)據(jù)開放平臺出現(xiàn)數(shù)據(jù)分類分級混亂的現(xiàn)象，進(jìn)而更導(dǎo)致了數(shù)據(jù)授權(quán)許可協(xié)議缺失的問題出現(xiàn)[12]。若要真正貫徹?cái)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的執(zhí)行，建立全國性數(shù)據(jù)開放平臺無疑是迫在眉睫的。建立一個(gè)全國性的數(shù)據(jù)開放平臺，不但可形成我國開放數(shù)據(jù)統(tǒng)一元數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，更能消除數(shù)據(jù)公開者與數(shù)據(jù)利用者間的信息不對稱，進(jìn)而為開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供更好的供給端支持[13]。

4.3政府明確數(shù)據(jù)利用的授權(quán)協(xié)議

日本政府對于開放數(shù)據(jù)的利用限制有十分明確的表達(dá)，其在《開放數(shù)據(jù)基本指南》中明確表示了對開放數(shù)據(jù)利用的限制。其允許任何人通過互聯(lián)網(wǎng)以商業(yè)或非商業(yè)目的的方式使用開放數(shù)據(jù)，并且明確表示除有合理依據(jù)不允許二次利用的以外，所有開放數(shù)據(jù)均允許二次利用。且從前文實(shí)際應(yīng)用案例來看，日本企業(yè)使用開放數(shù)據(jù)的多樣化也實(shí)然證明了日本政策的有效實(shí)施。

而我國在這方面的表現(xiàn)則不盡如人意，根據(jù)復(fù)旦大學(xué)2020年發(fā)布的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告（2020下半年）》顯示，已有54%地方數(shù)據(jù)開放平臺提供了數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議，但部分地方平臺缺少相關(guān)的規(guī)定表達(dá)[14]。即便在存在相關(guān)表達(dá)的地方中，其質(zhì)量也參差不齊，大都只有單一類型的授權(quán)協(xié)議，只有四川與上海制定了多種類型的授權(quán)協(xié)議[15]。正所謂“刑不可知，則威不可測”，如果不能明確開放數(shù)據(jù)的利用規(guī)則，則會(huì)大大影響使用者的使用積極性。同時(shí)，缺少明確的相關(guān)表達(dá)不僅會(huì)挫傷使用者的積極性，因數(shù)據(jù)使用的限制、責(zé)任不明確，數(shù)據(jù)公開者也會(huì)選擇不公布部分?jǐn)?shù)據(jù)以減輕承擔(dān)未知責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)[16]。承接上文，解決該問題最大的助力便是建立全國性數(shù)據(jù)開放平臺，由國家層級提供數(shù)據(jù)開放相關(guān)授權(quán)協(xié)議，進(jìn)而使數(shù)據(jù)公開者與利用者都擺脫懸在頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。

4.4數(shù)據(jù)開放者明確使用者需求

從日本的使用案例不難看出，就現(xiàn)階段而言，日本的數(shù)據(jù)利用者對準(zhǔn)備選擇使用的開放數(shù)據(jù)的種類和格式具有明顯的權(quán)重差異。為了使開放數(shù)據(jù)更有效地被使用，以更好地達(dá)到“經(jīng)濟(jì)活性化、行政效率化、信息透明化”目的，數(shù)據(jù)開放者應(yīng)該在一定程度上“投其所好”。若要達(dá)到此效果，則需要數(shù)據(jù)開放者與數(shù)據(jù)使用者之間的雙向溝通。因此，《開放數(shù)據(jù)基本指南》第四條第2款中直接規(guī)定，政府有義務(wù)反映開放數(shù)據(jù)使用者的需求，在全面了解使用者需求的基礎(chǔ)上，公開使用者真正需求的數(shù)據(jù)。而日本IT戰(zhàn)略辦公室舉辦的“開放數(shù)據(jù)100”活動(dòng)就是一個(gè)很好的實(shí)例，日本政府通過該活動(dòng)收集具體的開放數(shù)據(jù)使用案例，進(jìn)而歸納總結(jié)現(xiàn)有開放數(shù)據(jù)使用情況，以實(shí)現(xiàn)對未來數(shù)據(jù)開放方向的戰(zhàn)略規(guī)劃。

現(xiàn)階段我國缺少全國性質(zhì)的開放數(shù)據(jù)平臺，各地方平臺處于“群龍無首”的狀態(tài)，暫時(shí)無法從全局的角度對數(shù)據(jù)開放進(jìn)行全局規(guī)劃。同時(shí)，現(xiàn)階段我國政府部門對數(shù)據(jù)利用者需求的了解意識不足，較少與公眾進(jìn)行互動(dòng)[17]。但保持?jǐn)?shù)據(jù)開放者與使用者的雙向互動(dòng)是促進(jìn)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略良性實(shí)施的必然要求。因此，政府應(yīng)該發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，一方面，廣泛收集用戶數(shù)據(jù)使用的反饋;另一方面，打開交流窗口，給予使用者充分的溝通渠道，從而提升所提供的數(shù)據(jù)與用戶需求的契合度，做到“工欲善其事，必先利其器”[18]。

4.5政府向數(shù)據(jù)使用者提供使用指導(dǎo)

日本在執(zhí)行開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的過程中，對于開放數(shù)據(jù)具體的應(yīng)用提供了許多指導(dǎo)措施。日本政府制定的一系列有關(guān)開放數(shù)據(jù)的文件中，一脈相承地強(qiáng)調(diào)了向使用者提供數(shù)據(jù)使用指導(dǎo)的重要性。而日本在近年來舉行了多次“開放數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽”的同時(shí)，組建了多個(gè)指導(dǎo)開放數(shù)據(jù)使用的組織，以加強(qiáng)對數(shù)據(jù)使用者的指導(dǎo)，譬如開放數(shù)據(jù)利用促進(jìn)委員會(huì)、內(nèi)閣秘書處下屬的開放數(shù)據(jù)工作組。同樣，上文多次提到的“開放數(shù)據(jù)100”活動(dòng)的舉辦初衷便是通過提供具體的使用案例以供預(yù)備使用者或正在使用者進(jìn)行參考，該活動(dòng)也是向使用者提供指導(dǎo)的一種方式。

但就我國而言，盡管已有41%的地方舉辦過綜合性或行業(yè)性開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用比賽，但各地開展利用促進(jìn)活動(dòng)的持續(xù)性不足，僅12%的地方能連續(xù)舉辦活動(dòng)，對于數(shù)據(jù)使用者提供系統(tǒng)、全面的指導(dǎo)仍存在不足。我國政府應(yīng)該大力加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)利用比賽舉辦的持續(xù)性與實(shí)際有效性，同時(shí)，拓展指導(dǎo)方式的多樣性，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺更好地達(dá)到“授人以漁”的目的。

5結(jié)語

本文以日本開放數(shù)據(jù)制度為研究對象，出發(fā)點(diǎn)為中日兩國具有的一定相似性，但在學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)時(shí)反而應(yīng)該放大二者的差異性。故而在今后的相關(guān)研究中，應(yīng)在充分比較分析兩國社會(huì)文化背景的基礎(chǔ)上，探討日本經(jīng)驗(yàn)本土化的可能性，以避免生搬硬套日本經(jīng)驗(yàn)，從而造成其在我國“水土不服”的現(xiàn)象發(fā)生。

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