監(jiān)察權的權能劃分與性質(zhì)界定＊

郭世杰

提 要：中國國家監(jiān)察制度改革的直接目標，是塑造一種集中統(tǒng)一和權威高效的新型國家權力。應運而生的監(jiān)察權，集成了監(jiān)督權能、調(diào)查權能和處置權能，打破了原有的權力配置模式和權力體系構成，初步實現(xiàn)了對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋。中國共產(chǎn)黨領導下的中國憲制架構和國家權力體系，最終決定著監(jiān)察權的性質(zhì)，監(jiān)察權應當被界定為一種新型、復合、獨立、超然的權力。

監(jiān)察體制改革的核心在于塑造監(jiān)察權這一新型國家權力，賦予行使監(jiān)察權的監(jiān)察委員會不受行政機關、社會團體和個人干涉的相對獨立地位，以及在查辦職務違法、職務犯罪案件時與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門之間“互相配合、互相制約”的協(xié)同運作機制，以打破原有的權力配置架構，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，對監(jiān)察權的權能劃分、性質(zhì)界定和權力運行界限等問題的研究，就極具理論價值和實踐意義。

一、監(jiān)察權的權能劃分

性質(zhì)，是事物所具有的，能夠區(qū)別于其他事物的特征；而事物的特征的不同，又在根本上取決于事物的內(nèi)容?；诖?，討論監(jiān)察權的性質(zhì)界定，須先理解監(jiān)察權的權能劃分、權能內(nèi)容及其每一項權能所具有的自身特性。關于監(jiān)察權的權能劃分，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第4條第1 款規(guī)定了“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權”，第11 條進一步明確了“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責”，由此，監(jiān)察權在權能內(nèi)容方面大致可以劃分為監(jiān)督權、調(diào)查權和處置權。

（一）監(jiān)督權能

監(jiān)督權，是指監(jiān)督主體根據(jù)憲法和法律的授權性規(guī)則，依照法定的程序和方法，在某一領域或方面對監(jiān)督對象的行為進行監(jiān)督的權力。作為監(jiān)察權的一項重要權能，監(jiān)督權也是監(jiān)察委員會的首要工作職責。事實上，制定《監(jiān)察法》的目的就在于深化國家監(jiān)察體制改革，以加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督。基于監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機構在反腐敗實踐中全面推行合署辦公，監(jiān)督權從性質(zhì)上可以區(qū)分為國家監(jiān)察性質(zhì)的監(jiān)督和黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的監(jiān)督。并且，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5 條第2 款規(guī)定的“遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況”等8項黨內(nèi)監(jiān)督事項，同樣適用于國家監(jiān)察性質(zhì)的監(jiān)督，只有這樣才能通過制度設計實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，補齊國家監(jiān)察的短板，體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察與依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一。①參見《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018 年版，第89 頁。這種統(tǒng)一，集中反映在“監(jiān)察”一詞的創(chuàng)新性使用：《監(jiān)察法》第3 條確立了各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關并且有權對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，同時糅合了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督兩種因素。

具體言之，《監(jiān)察法》第11 條第1 項明確規(guī)定，監(jiān)督權能是指監(jiān)察委員會有權“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)督權能，依據(jù)《監(jiān)察法》第12 條和第13 條規(guī)定，還可以由監(jiān)察委員會派駐或派出的監(jiān)察機構、監(jiān)察專員根據(jù)授權并且按照管理權限依法對公職人員行使。除上述條款確立的一般性監(jiān)督情形外，《監(jiān)察法》還在留置場所、調(diào)查處置工作和自身履職守法等方面規(guī)定了特殊情形下的監(jiān)督。例如：該法第22 條第3 款規(guī)定，監(jiān)察機關對留置場所的監(jiān)督依照國家有關規(guī)定執(zhí)行；第36 條第2 款規(guī)定，監(jiān)察機關應當加強對調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督管理，設立相應的工作部門履行監(jiān)督檢查、督促辦理等管理協(xié)調(diào)職能；第55 條規(guī)定，監(jiān)察機關通過設立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構等方式，加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督。這一系列規(guī)定，保證了監(jiān)察委員會能夠代表黨和國家，依照憲法和法律的規(guī)定，行使對公職人員的全面監(jiān)督，以確保公權力不被濫用。

（二）調(diào)查權能

調(diào)查權，是監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職責的有力手段，《監(jiān)察法》第11 條第2 項將調(diào)查權能明確為有權“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查”。由于作用對象同時涉及職務違法和職務犯罪兩類情形，對調(diào)查權性質(zhì)的界定也聚訟紛紜。有的學者在將其解構后認為，“調(diào)查”在詞義上可涵括于“偵查”之內(nèi)，調(diào)查權與偵查權存在基因上的混同性；調(diào)查權包含求刑權，目的在于查清犯罪事實、轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序和追究刑事責任；監(jiān)察委員會享有的“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等具體調(diào)查權力，與之前檢察機關享有的偵查權力，具有內(nèi)容上的同質(zhì)性，因此，國家并沒有創(chuàng)制和賦予監(jiān)察機關一種新型的權力，而只是將之前已經(jīng)存在的諸多權力進行了新的組合。①參見汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》，2017 年第6 期。有的學者則認為，調(diào)查權有監(jiān)督、行政和司法三種屬性，監(jiān)督屬性保障了監(jiān)察機關對所有公職人員的全覆蓋，行政屬性使監(jiān)察機關能夠繼受紀委的黨紀監(jiān)督職能和行政違紀違法的監(jiān)督職能，司法屬性則實現(xiàn)了監(jiān)察機關的調(diào)查與公訴機關審查起訴和提起公訴的銜接。②參見樊崇義：《全面建構刑訴法與監(jiān)察法的銜接機制》，《人民法治》，2018 年11 期。筆者認為，調(diào)查權事實上是一項復合性的權力。因為，從調(diào)查權能內(nèi)容的角度而言，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會實施談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術調(diào)查、限制出境、留置等一系列具體調(diào)查權力，全面地涉及財物和涉嫌職務違法、職務犯罪的被調(diào)查人員。

1.調(diào)查權具有部分司法權力屬性

《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第108 條第1 項規(guī)定，偵查是指公安機關、檢察機關對刑事案件依照法律而進行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關的強制性措施，主要包括訊問權、詢問權、搜查權、扣押權、勘驗檢查權、鑒定決定權，等等。而監(jiān)察機關的調(diào)查權，部分地來源于公安機關和檢察機關在國家監(jiān)察制度改革之前所行使的刑事偵查權，它們之間具有實質(zhì)內(nèi)容上的同一性，監(jiān)察機關對職務犯罪的調(diào)查權本質(zhì)上屬于偵查權，因而應接受《刑事訴訟法》的相應制約。③參見郭世杰：《論刑事訴訟法和監(jiān)察法之間的制約與銜接》，《江漢學術》，2022 年第4 期。在刑事訴訟進程上，《監(jiān)察法》第45 條第1 款第4 項和第46 條規(guī)定，監(jiān)察機關根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結果，認為涉嫌職務犯罪且犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的，應當制作起訴意見書并連同案卷材料、證據(jù)移送至檢察機關依法審查和提起公訴；對涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送至檢察機關。這就表明，盡管監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪的行為有調(diào)查權，是刑事訴訟程序正式啟動的前提，但在調(diào)查結束后，是否對犯罪嫌疑人提起公訴、起訴的罪名和量刑的請求幅度均由檢察機關決定，是否定罪和判處刑罰則由審判機關決定。在證據(jù)適用標準上，《監(jiān)察法》第33 條明確規(guī)定了監(jiān)察機關依法收集的物證、書證等證據(jù)材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，其收集、固定、審查、運用證據(jù)也應與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致，以非法方法收集的證據(jù)也應依法予以排除并不得作為案件處置依據(jù)。也正是由于這個原因，調(diào)查權能的行使，依據(jù)和操作規(guī)范并不僅限于《監(jiān)察法》及其實施條例，《刑事訴訟法》及其相關立法解釋和司法解釋也應當是一個重要的淵源。

例如，調(diào)查權所包括的搜查權力就具有鮮明的司法權性質(zhì)?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第13 條第1 款規(guī)定，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯；第37 條規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯，禁止非法搜查公民的身體；第39 條規(guī)定，公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！缎淌略V訟法》及相關法律規(guī)定，搜查只能由公安機關、國家安全機關、檢察機關依法定程序進行；《中華人民共和國刑法》第245 條第2 款所規(guī)定的“司法工作人員”濫用職權犯非法搜查罪、非法侵入住宅罪要從重處罰，在刑事司法實踐中也僅指具有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員。但是，《監(jiān)察法》第24 條和第41 條規(guī)定，監(jiān)察機關可以對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關地方進行搜查，均應出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，由相關人員簽名、蓋章，并對全過程進行錄音錄像以留存?zhèn)洳?。由此可見，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關的搜查權力，實質(zhì)上是仿照刑事法律體系中的搜查權而確立的，具有典型的司法權力屬性。因此，《監(jiān)察法》中的調(diào)查權能，不應當僅僅追求調(diào)查工作的高效率和打擊犯罪的有效性，還應當充分考慮對人權的保障，恰當?shù)靥幚肀O(jiān)察程序中的搜查證簽發(fā)主體與權力監(jiān)督制約之間的關系，合理地解釋“可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)”中“可能”的判斷標準，等等。

值得注意的是，盡管調(diào)查權在實質(zhì)內(nèi)容上包含了大多數(shù)的具體偵查權力，但卻并沒有涉及拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕等傳統(tǒng)意義上典型的刑事強制措施規(guī)定。此外，檢察機關仍然擁有對監(jiān)察機關行使調(diào)查權能等職責的法律監(jiān)督權力。①參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革背景下檢察權的規(guī)范解讀》，《新疆社會科學》，2020 年第5 期。例如，《監(jiān)察法》第47 條第3 款規(guī)定，檢察機關有權將監(jiān)察機關移送起訴的案件退回補充調(diào)查。

2.調(diào)查權具有部分黨紀審查屬性和行政權力屬性

監(jiān)察委員會調(diào)查權的行使，一方面，調(diào)查的案件除涉嫌職務犯罪情形外，還包括涉嫌職務違法的情形；另一方面，案件調(diào)查終結所獲證據(jù)，除能證明職務犯罪或者職務違法外，還能夠證明只存在黨紀違反的情形。此時，對涉嫌職務違法和黨紀違反案件的調(diào)查，就不可避免地帶有行政權力屬性和黨紀審查屬性，而這也正是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)在監(jiān)察制度改革與完善背景下的一種生動體現(xiàn)。②參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)》，北京：中國民主法制出版社，2021 年版，第113-131 頁。

例如，在技術偵查措施方面，《刑事訴訟法》第150 條第1 款和第2 款分別確立了公安機關對危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或其他嚴重危害社會的犯罪案件，檢察機關對利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件，均可根據(jù)偵查犯罪的需要且經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)來采取技術偵查措施。而且，在刑事司法實踐中，技術偵查措施的批準，并非一律由審判機關出，而更多地是由公安機關和檢察機關內(nèi)部批準，在性質(zhì)上屬于一種內(nèi)部行政行為。與此相似，《監(jiān)察法》第28 條第1 款也規(guī)定，監(jiān)察機關調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，也可以根據(jù)需要且經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)來采取技術調(diào)查措施。此外，技術偵查措施和技術調(diào)查措施在自簽發(fā)之日起3 個月以內(nèi)有效，不需要繼續(xù)采取時應及時解除，以及特定情形下經(jīng)批準可以延長有效期且每次不得超過3 個月等方面的規(guī)定，也保持著高度一致?？梢?，《監(jiān)察法》關于技術調(diào)查措施的規(guī)定，帶有濃重的仿照《刑事訴訟法》相關規(guī)定的痕跡，技術調(diào)查措施的批準，由此也可以視作在監(jiān)察機關內(nèi)部完成，同樣應當屬于一種內(nèi)部行政行為，具有相應的行政權力屬性。基于此，進一步的推論也能順理成章地得出，對于技術調(diào)查措施的采取，其實施對象基本上無法獲得有效的司法救濟，而只能訴求于行政權力主導的行政復議、申訴等救濟渠道。

（三）處置權能

處置權，是指監(jiān)察委員會對涉嫌職務違法或職務犯罪的案件作出處置決定，從而履行監(jiān)察職責的重要保障?！侗O(jiān)察法》第11 條第3 款將處置權能區(qū)分不同情形表述為監(jiān)察機關有權“對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”。由于在權能內(nèi)容方面同時涉及作出政務處分決定、問責領導人員、移送審查起訴和提出監(jiān)察建議四項內(nèi)容，處置權的性質(zhì)界定也因而變得異常復雜。例如，不乏有觀點認為，在被調(diào)查人涉嫌職務犯罪的情形下，處置權能主要表現(xiàn)為將案件移送至檢察機關，是刑事訴訟程序轉(zhuǎn)入審查起訴和審判階段的必要前提，具有司法權力性質(zhì)，但不具有終局性，而只有審判階段的判決和裁定才可能具有終局性和權威性；在被調(diào)查人涉嫌職務違法的情形下，處置權能則主要表現(xiàn)為作出政務處分決定、問責相關領導人員和提出監(jiān)察建議，屬于行政權力性質(zhì)，具有終局性。

詳細言之，處置權能的性質(zhì)同樣具有復合性。首先，《監(jiān)察法》第45 條第1 款第4 項規(guī)定，監(jiān)察機關經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚且證據(jù)確實充分的，應制作起訴意見書，連同案卷材料和證據(jù)一并移送檢察機關依法審查、提起公訴。由此，在案件涉嫌職務犯罪的情形下，處置權具有司法權的性質(zhì)，是刑事訴訟程序的一個中間環(huán)節(jié)，但并不具有終局性。其次，根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條第1 款第1 項、第2 項、第3 項和第2 款，監(jiān)察機關對有職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，應按照管理權限直接進行談話提醒、批評教育、責令檢查或予以誡勉；對違法的公職人員，依法作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；對不履行或不正確履行職責負有責任的領導人員，應按照管理權限直接作出問責決定；對沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的被調(diào)查人，應撤銷案件并通知相關單位?？梢姡谏鲜鏊姆N情形下，處置權能實質(zhì)上具有行政權力的屬性，并且《監(jiān)察法》沒有就此規(guī)定相應的行政復議或申訴程序，因而具有終局性。最后，根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條第1 款第1 項、第3 項和第5 項規(guī)定，對有職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，監(jiān)察機關還有權委托有關機關、人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查或予以誡勉；對不履行或不正確履行職責負有責任的領導人員，監(jiān)察機關還可以向有權作出問責決定的機關提出問責建議；對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等，監(jiān)察機關還有權提出監(jiān)察建議。這就意味著，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結果的不同，相應的具體處置決定可能是由“有關機關、人員”或“有權作出問責決定的機關”做出，或者以監(jiān)察機關提出監(jiān)察建議的形式做出，而最終做出何種處置、是否采納監(jiān)察建議仍是懸而未決的問題，并不具有終局性。①參見莫紀宏：《國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權性質(zhì)的研究》，《中州學刊》，2017 年第10 期。也正是基于此，《監(jiān)察法》第62 條才專門規(guī)定了相應的保障措施：在有關單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機關作出的處理決定或無正當理由拒不采納監(jiān)察建議時，由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評且對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。

二、監(jiān)察權的性質(zhì)界定

著眼于監(jiān)察權在舊的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》時期和新的《監(jiān)察法》階段的歷史沿革、權力來源及變化等角度，或者試圖運用當下國家權力體系中的立法權、行政權、檢察權、審判權等已有權力性質(zhì)來界定監(jiān)察權，均是行不通的。因為，前一種研究路徑忽略了與時俱進的思維，在很大程度上會失之偏頗；后一種思考進路則無法擺脫現(xiàn)行國家權力之間的界限本身就不甚明確的羈絆，在一定意義上會失之粗糙。對監(jiān)察權的性質(zhì)界定，應當綜合運用歷史的、分析的、比較的等各種方法小心求證，才能得出一個相對可靠和穩(wěn)定的結論。

（一）監(jiān)察權是新型的國家權力

監(jiān)察體制改革和國家監(jiān)察立法工作是新時代事關全局的重大戰(zhàn)略部署，目的在于采用法治思維和法治方式構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，從而加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革所直接催生的新型監(jiān)察權，必然是基于一種新的使命而設定，以契合監(jiān)察體制改革的宗旨，滿足國家監(jiān)察立法的目的。

這就決定了監(jiān)察權的設定要具有特定的目的、職責和任務，也會直接帶來國家權力分配體制的變化和國家權力體系組成內(nèi)容的更新。事實上，為卓有成效地應對嚴峻復雜的反腐敗斗爭，監(jiān)察權被設定為一種新型的國家權力，集聚黨的紀律檢查機關的黨紀處分權、原行政監(jiān)察機關的行政處分權、檢察機關的原刑事偵查權和《監(jiān)察法》特意設計的留置權等新型權力于一身，與行政權、檢察權、審判權并駕齊驅(qū)。而根據(jù)《監(jiān)察法》第3 條，行使監(jiān)察權的權力主體則被界定為“行使國家監(jiān)察職能的專責機關”，任務就在于依法監(jiān)察公職人員，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，以及最終維護憲法和法律的尊嚴。

（二）監(jiān)察權是復合的國家權力

監(jiān)察體制改革的“集中統(tǒng)一、權威高效”追求，決定了新型監(jiān)察權的設定要整合、集成現(xiàn)有反腐敗的各種手段、不同力量以及創(chuàng)制新的規(guī)制腐敗的有效措施，兼具黨紀檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查3 類宏觀職能，具體表現(xiàn)為監(jiān)督權、調(diào)查權、處置權3 種具體權力。這就直接決定了監(jiān)察權的權力來源具有多樣性和監(jiān)察權的權力內(nèi)容具有豐富性等特質(zhì)，從而將監(jiān)察權整體塑造成為一項復合的國家權力。

考察《監(jiān)察法》的相關條款，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察權整合了包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的紀律審查手段、隸屬于政府的原監(jiān)察部門的行政監(jiān)察手段和具有司法性質(zhì)的檢察監(jiān)督等手段，權力來源多樣，權力內(nèi)容豐富。例如，在權力來源方面，國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機構開始全面合署辦公，實行“兩塊牌子、一套人馬”，從黨紀檢查依據(jù)黨章黨規(guī)條例等黨內(nèi)法規(guī)進行、國家監(jiān)察依據(jù)憲法法律法規(guī)進行的“涇渭分明”的權力分配和運行模式，變成了“你中有我，我中有你”的交叉混合模式，實質(zhì)上確立了集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制，創(chuàng)制出“黨統(tǒng)一領導反腐敗的機構”，體現(xiàn)出鮮明的權力復合特征。又如，在權力內(nèi)容方面，監(jiān)察權的部分權力內(nèi)容來源于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防等權力，不僅涵蓋了談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術調(diào)查、限制出境等一系列全面涉及財物和人員的具體調(diào)查權力，還包括有留置等新創(chuàng)設的調(diào)查權力，同樣表現(xiàn)出了權力復合性的突出特點。

（三）監(jiān)察權是獨立的國家權力

監(jiān)察權的微觀運行機制，在塑造自身獨特運作流程的同時，也大致廓清了與其他國家機關之間的相互關系，從而決定了監(jiān)察權是一項獨立的國家權力。對此，《憲法》第127 條第1 款和《監(jiān)察法》第4 條第1 款均作出了明確規(guī)定：監(jiān)察機關依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。盡管《憲法》第127 條第2 款和《監(jiān)察法》第4 條第2 款還規(guī)定，監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件時應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法機關互相配合、互相制約，但就實際運行過程而言，監(jiān)察權的行使，相對于公安機關的偵查權、檢察機關的檢察權和審判機關的審判權，具有更多的獨立自主性和更大的內(nèi)部封閉性。實際上，《監(jiān)察法》第36 條大致確立了監(jiān)察機關自身內(nèi)部的問題線索處置、調(diào)查和審理各部門之間相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。在監(jiān)察機關將公職人員涉嫌職務犯罪的案件移送檢察機關審查起訴和提起公訴之前，無論是公安機關、檢察機關還是審判機關，對監(jiān)察機關的監(jiān)督制約均是十分有限的，而更多地體現(xiàn)為應要求配合與協(xié)助監(jiān)察機關。

因此，監(jiān)察權是與同樣產(chǎn)生于人民代表大會之下的行政權、檢察權、審判權相互并列且具有鮮明的、高度的獨立性的一種國家權力。有學者認為，從監(jiān)察權在憲制體系中的定位來看，監(jiān)察體制改革推動了“黨紀委為主導、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關為補充，三軌并行、相對獨立、分工運作、協(xié)作配合”的“三駕馬車”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)一監(jiān)察、獨立監(jiān)察、異體監(jiān)察為特征的國家監(jiān)察委員會“一馬當先”的模式。①參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國法律評論》，2017 年第1 期。例如：《監(jiān)察法》第22 條第1 款和第2 款規(guī)定，對實質(zhì)上具有逮捕功能的留置措施，②參見郭世杰：《律師介入留置程序的正當性分析與制度設計》，《河南財經(jīng)政法大學學報》，2020 年第6 期。僅需“經(jīng)監(jiān)察機關依法審批”，就可以將涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪、已被掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)且仍有重要問題需要進一步調(diào)查的被調(diào)查人，以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員留置在特定場所。

（四）監(jiān)察權是超然的國家權力

盡管具有相同的名稱，但中國憲制體系中立法權、行政權、司法權的劃分及其各自的內(nèi)涵與外延，實質(zhì)上均不同于西方國家的三權分立體制?；谠谥袊鴩覚嗔w系中的獨特定位及其具有的監(jiān)督、調(diào)查和處置權能，監(jiān)察權實際上無法歸入立法權、行政權或司法權。對此，有觀點認為，應出于高效反腐的目的而賦予監(jiān)察機關相對更為超然的政治地位，權力架構也因而轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?。③參見焦洪昌、葉遠濤：《監(jiān)察委員會的憲法定位》，《國家行政學院學報》，2017 年第2 期。監(jiān)察權并不能僅僅簡單地界定為一種橫空創(chuàng)制的新型國家權力，一種整合了黨的紀律檢查機關的監(jiān)督權、隸屬于政府的原行政監(jiān)察權和行政違法預防權、隸屬于檢察機關的原反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防權的復合型國家權力，或者一種具有更強獨立性的國家權力，從國家監(jiān)察體制改革的時代背景和反腐敗的迫切任務來看，監(jiān)察權還應當是一種超然的國家權力。

監(jiān)察權的超然性，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，雖然監(jiān)察機關與行政機關、檢察機關、審判機關一樣，均由人民代表大會及其常務委員會產(chǎn)生并對其負責，但根據(jù)《監(jiān)察法》第15 條第1 款的規(guī)定，監(jiān)察權能夠直接監(jiān)察人民代表大會及其常務委員會機關的公務員。這在監(jiān)督的維度上就形成了一個“你監(jiān)督我，我也監(jiān)督你”的狀態(tài)，從而違背了監(jiān)督者應當高于被監(jiān)督者的監(jiān)督原理，但也確定無疑地意味著，監(jiān)察權能夠憑借一個超然的監(jiān)督者地位來監(jiān)察包括立法機關在內(nèi)的一切國家機關中行使公權力的所有公職人員，以助力實現(xiàn)監(jiān)察的全覆蓋。而且，根據(jù)《監(jiān)察法》第31 條、第32 條、第42 條和第43 條，基于監(jiān)察機關在建議從寬處罰、作出留置決定和調(diào)查過程中重要事項上的集體決策機制，人民代表大會及其常務委員會實際上也無法通過行使人事任免權的方式來排除監(jiān)察權的監(jiān)督。另一方面，根據(jù)《監(jiān)察法》第4 條第3 款的明確規(guī)定，監(jiān)察機關在工作中需要協(xié)助時，有關機關和單位應根據(jù)其要求依法予以協(xié)助。這就意味著，監(jiān)察權在行使過程中，有權要求有關機關和單位提供協(xié)助；有關機關和單位在監(jiān)察權行使過程中，有義務提供協(xié)助。例如，《監(jiān)察法》第24 條第3 款和第43 條第3 款規(guī)定，監(jiān)察機關在搜查和采取留置措施時，可以根據(jù)工作需要提請公安機關配合，公安機關應當依法予以協(xié)助；第34 條第2 款規(guī)定，在被調(diào)查人同時涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪和其他違法犯罪時，一般應當由監(jiān)察機關為主調(diào)查，其他機關予以協(xié)助。

結 語

腐敗是人類社會的“政治之癌”，中國的反腐敗斗爭曾在體制機制上存在著結構安排不合理、權力配置不科學等問題，嚴重影響和制約了反腐工作的實際效果。2015 年1 月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出，“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，主要是在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利”；2016 年1 月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成”。2016 年底啟動的國家監(jiān)察體制改革，直接目標就是在黨的領導下，塑造一種集中統(tǒng)一和權威高效的新型國家權力，集成監(jiān)督權能、調(diào)查權能和處置權能，以建立健全統(tǒng)一的國家反腐敗工作機構。此后，中國的反腐敗斗爭一步一個腳印，逐步取得了較為突出的成效。2016 年12 月，習近平總書記在中央政治局會議上指出，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”；2018 年12 月13 日，中央政治局會議指出，“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”；2019 年1 月21 日，習近平總書記在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班的開班式講話中指出，“我們?nèi)〉昧朔锤瘮《窢帀旱剐詣倮?，但反腐敗斗爭還沒有取得徹底勝利”。①參見朱基釵：《“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”——中央政治局會議釋放反腐斗爭新信號》，人民網(wǎng)，2018 年12 月14 日。這一過程中應運而生的監(jiān)察權，在內(nèi)涵上既包括國家法律性質(zhì)的監(jiān)督，又容納了黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的監(jiān)督，并且糅合了黨的紀律審查屬性和部分司法權力、行政權力屬性而分別具有或不具有終局性。監(jiān)察權權力來源的多樣性和權力內(nèi)容的豐富性直接決定著監(jiān)察權的內(nèi)涵與性質(zhì)，監(jiān)察權在中國憲制背景下應當被界定為一種新型的、復合的、獨立的和超然的國家權力?；诒O(jiān)察權的此種特性，中國監(jiān)察制度的改革與完善，除應繼續(xù)保持獨立性和專業(yè)性外，還應同時兼顧權力制約和公眾參與的合理因素。