長三角區(qū)域“灣長制”的實施困境及法治優(yōu)化

沈秋豪，陳真亮

(浙江農林大學 生態(tài)文明研究院、浙江省鄉(xiāng)村振興研究院，浙江 杭州 311300)

引 言

我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”，第28條規(guī)定“地方各級人民政府應當根據(jù)環(huán)境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環(huán)境質量”。目前，區(qū)域海洋環(huán)境治理存在涉海部門管理模式切割性、陸海環(huán)境治理體系脫鉤性與跨省海洋環(huán)境協(xié)作治理實踐絕緣性等問題交織出現(xiàn)。對此，“十四五”規(guī)劃規(guī)定構建流域-河口-近岸海域污染防治聯(lián)動機制?！盀抽L制”依托地方政府環(huán)境質量負責制和海洋環(huán)保目標責任制，通過明晰權責主體、強化橫縱協(xié)調、完善監(jiān)督考評，實現(xiàn)對區(qū)域海洋環(huán)境危機的有效治理。2016年，浙江省象山縣率先實施“灘長制”。鑒于自下而上的實踐探索，2017年國家海洋局印發(fā)《關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》(國海發(fā)〔2017〕14號)，以硬性規(guī)定形式正式落實了“灣長制”。此后，長三角區(qū)域內的浙江、江蘇開始從省級層面構建五級架構的“灣長制”，構建了上下協(xié)同的灣長運作機制，并注重運用信息技術來實現(xiàn)精細化、常態(tài)化、網(wǎng)格化管理。

然而，“灣長制”作為“河長制”向海洋領域延伸的新興制度，當前具體的制度實踐尚不充分，規(guī)范文本存在諸多漏洞。在區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的時代背景下，“河長制”、“湖長制”、“灣長制”等一系列以環(huán)境保護目標責任制為基礎的新興制度又將何去何從？“灣長制”與現(xiàn)行的區(qū)域海洋環(huán)境治理是替代關系還是補充關系？諸如此類的問題，延用傳統(tǒng)上行政轄區(qū)或分而治之的環(huán)境治理邏輯已難以奏效。鑒于此，需要剖析區(qū)域性海洋環(huán)境治理的“制度失靈”現(xiàn)象，考察長三角區(qū)域“灣長制”運行中存在的重政策主導輕法律保障、重陸海分離輕陸海一體、重縱向命令服從輕橫向溝通協(xié)調等“三重三輕”現(xiàn)象，以期對長三角區(qū)域乃至全國“灣長制”的完善與良性運作有所助益。

1 區(qū)域海洋環(huán)境治理的“制度失靈”及類型化分析

我國既有的海洋管理體制呈現(xiàn)“條塊結合、以塊為主、分散管理”的屬地管理特征。不同行政轄區(qū)之間的利益競爭與責任差異削弱了海洋生態(tài)環(huán)境治理的積極性，同時也無法在特定海洋空間內形成對不特定受益人的整體利益代表人而導致協(xié)調困境的產生[1]。我國涉海部門之間、陸海環(huán)境管理部門之間與跨省行政部門之間依然面臨著溝通壁壘、鄰避效應與囚徒困境等難點問題。

1.1 “切割式”的涉海部門管理模式

我國海洋生態(tài)環(huán)境治理涉及海洋、環(huán)保、漁業(yè)、海事、水利、電力等多個部門。首先，這種傳統(tǒng)的分散型管理模式有利于提高海洋環(huán)境治理的效率，但同時又會導致涉海部門間權責不明、權力分散。涉海部門間的行政職能可能相互交叉重疊，當行政任務存在較大利益時，多個涉海部門就會相互爭搶，引發(fā)所謂的“多龍鬧?！本置?；當行政任務需要消耗大量行政成本且責任較重時，涉海部門就會相互推諉扯皮，形成管理的真空地帶和治理盲區(qū)[2]。其次，各涉海部門只重視自身利益，將部門利益納入政策規(guī)定之中，滋生地方保護主義。因此，出于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的考量，作為理性經(jīng)濟人的涉海部門容易忽略海洋生態(tài)環(huán)境保護，從而引發(fā)區(qū)域海洋環(huán)境治理中的集體不負責任。倘若從環(huán)境法益的角度來考量此種現(xiàn)象，則不難發(fā)現(xiàn)立法者其實確立了一種部門為本位的法益觀。申言之，立法者通過法律形式將與海洋管理有關的諸多行政執(zhí)法部門所代表的利益合法化[3]。最后，涉海部門相互之間存在一定的信息差異及空間錯位，各個部門內信息分散化與碎片化直接降低了海洋環(huán)境管理的效率，這種信息不對稱極易導致海洋環(huán)境利益的外溢，造成海洋環(huán)境外部不經(jīng)濟性。因此，“灣長制”的實施可以有效解決跨部門、跨區(qū)域職能協(xié)調不力的問題，有助于理順和規(guī)范各涉海管理部門的用海和管海行為，整合一定區(qū)域內分散、塊狀的海洋管理范式，建立起各涉海部門間良性循環(huán)的鎖鏈。

1.2 “脫鉤式”的陸海環(huán)境治理體系

海洋生態(tài)環(huán)境治理需要考慮海洋的整體性和流動性，將治理方案落實到整個海洋生態(tài)系統(tǒng)[4]。受到“陸地本位”思想的影響，我國海洋環(huán)境治理繼承了陸地環(huán)境治理的模式。這種本就不適合海洋生態(tài)系統(tǒng)的治理模式又與陸地環(huán)境治理嚴重脫節(jié)，陸地環(huán)境治理與海洋環(huán)境治理分立的模式顯然與陸海一體化的要求相違背。我國海洋污染80%以上為陸源性污染，陸地的各種污染物通過入海河流匯入海洋，海洋成為陸地污染的最終處置地。所以近岸海域污染治理的悖論就在于，受污染的是海洋，最需要治理的環(huán)節(jié)卻在陸地。根據(jù)《2020年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》，杭州灣、上海和浙江近岸海域水質極差，長三角近岸海域污染嚴重的重要原因之一就是陸源性污染壓力較大。而在實踐當中“環(huán)保部門不下海，海洋部門不上陸”，陸海主管部門分而治之，不僅治理效率低下，而且易產生“政出多門”、“管理不到位”等現(xiàn)象，甚至發(fā)生陸地環(huán)境管理部門與海洋環(huán)境管理部門慢作為和互相推諉不作為等情形。這就要求管理者將陸地與海洋視為一個完整統(tǒng)一、多元共生的生態(tài)系統(tǒng)，推進陸海污染綜合防治聯(lián)動機制，實施陸海統(tǒng)籌的雙層次治理體系。

1.3 “絕緣式”的跨省海洋環(huán)境協(xié)作治理實踐

海洋環(huán)境和海洋資源作為跨區(qū)域的公共產品，在空間維度上涉及多個地方政府，甚至省級地方政府，其中橫向地方政府之間由于沒有明顯的隸屬關系，往往很難公平地分攤海洋環(huán)境治理責任，極易引發(fā)公地悲劇與囚徒困境等[5]。雖然《海洋環(huán)境保護法》第9條第1款規(guī)定了跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)商解決。這種原則性和概括性的規(guī)定缺乏協(xié)調解決的具體標準和程序，恰恰暴露了跨區(qū)域海洋環(huán)境保護工作的立法空白，更為此種橫向協(xié)調增加了難度。而且海洋環(huán)境的非競爭性和非排他性使得地方政府可以無償享用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能，使得海洋生態(tài)功能增進貢獻者與生態(tài)保護過程中利益受損者無法得到合法補償，容易引發(fā)“負向激勵”的現(xiàn)象。通過有效的途徑讓地方政府之間采取合作共治的態(tài)度，則有利于海洋治理水平的提高，促使地方政府間在海洋生態(tài)環(huán)境治理中從零和博弈走向合作博弈，推進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、破解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護“兩難”的悖論。

2 長三角區(qū)域“灣長制”的法治實踐及實施困境

長期以來，上述三對矛盾制約著長三角海洋環(huán)境的協(xié)同治理。但“灣長制”主要以行政區(qū)劃和屬地管理為基礎，并未充分體現(xiàn)海洋環(huán)境的整體性。因此，在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設過程中要正視和破解重政策主導輕法律保障、重陸海分離輕陸海一體、重縱向命令服從輕橫向溝通協(xié)調等“三輕三重”之弊端。

2.1 權力主導與法治主導的矛盾博弈難以消解

“灣長制”本質上是應對我國海洋環(huán)境治理中科層碎片化問題的運動式產物，這就使得其在實施層面帶有強烈的政策性人治化色彩，削弱各涉海部門行政意愿的同時過度依賴于政府權威。易言之，將海洋環(huán)境治理的重任推脫給“灣長”顯然悖離現(xiàn)有的法治精神。

第一，“灣長制”的規(guī)定可能違反了行政法的職權法定原則?！盀抽L制”的職權(責)來源主要是國家海洋局印發(fā)的《國家海洋局關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》以及地方規(guī)范性文件。目前，僅有?？谑兄贫恕盀抽L制”的地方性法規(guī)，對灣長的行政授權需要有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章作為依據(jù)，這種行政授權存在職權(責)非法定的嫌疑，更別談追究灣長的法律責任。

第二，盡管地方政府發(fā)布的意見、函等規(guī)范性文件存在上級法律授權，灣長能夠在“環(huán)境質量”的范疇內行使職能，但是這種概括授權無法保證制度的長效發(fā)展。立法者允許各地自行制定灣灘治理政策的初衷在于發(fā)揮地方能動性，在實現(xiàn)治理目標的同時兼顧政策靈活性。但在浙江省實踐中，由于缺乏明確的法律依據(jù)支持與法律保留制約，嘉興、臺州、舟山等地趨向于擴充基層灣長數(shù)量規(guī)模，同時擴張基層灣長權力。《浙江省關于全面深化推進灣(灘)長制工作的指導意見》對灣長的權力類型做出了概括規(guī)定，但實踐中灣長立法或政策容易進一步擴張權力，基層灣長行政行為容易逾越程序約束與原則制約，過度強調目標實現(xiàn)而缺失對合法性基礎的遵守。

第三，“灣長制”的運作核心是高位階權力驅動下的部門協(xié)作，但背后潛藏著灣長權力恣意的可能性。灣長在海洋生態(tài)環(huán)境保護過程中，或積極冒進，抑或消極懈怠，亦有可能受到地方保護主義的影響。這就需要防止“灣長制”背后的環(huán)境行政權力恣意行使，如果僅僅把希望投放在幾份紅頭文件上可能略顯單薄。有必要將“灣長制”納入法治的軌道，在法律剛性的束縛中又不至于破壞“灣長制”的靈活性。

2.2 “灣長制”與“河長制”的銜接機制難以運轉

“社會的構成在任何時候都不可能只依賴某一個制度，而需要的是一套相互制約和補充的制度?！盵6]在河口、海灣、近岸海域等特殊交界地帶是陸海相互作用的敏感區(qū)域，不僅生態(tài)系統(tǒng)特別敏感與脆弱，而且涉及的利益糾葛犬牙交錯，產生的海洋環(huán)境問題成因復雜、影響廣泛。該區(qū)域的自然生態(tài)特性決定了其既不同于陸地生態(tài)系統(tǒng)，也有別于海洋生態(tài)系統(tǒng)，通常呈現(xiàn)一種“海陸過渡相”的生態(tài)規(guī)律。此種特殊區(qū)域在面對綜合性海洋環(huán)境問題時，單純依靠海洋生態(tài)環(huán)境治理無法根本性解決問題，需要探索構建“灣長制”與“河長制”、“湖長制”、“林長制”等之間的有效銜接機制，形成一套協(xié)同配合的綜合性治理體系，以統(tǒng)籌陸地、流域和海洋環(huán)境管理體制。

在“灣長制”與“河長制”銜接的過程中存在諸多問題。(1)灣長與河長在一般情況下不可能盡由同一人擔任。因為，海灣通常具有多條入海河流匯入，灣長只有一名，而河長則有多名。此時就存在監(jiān)測標準、評價尺度和考核問責難以統(tǒng)一等問題，即當陸源性污染途徑一條或多條入海河流匯入海灣后，灣(灘)長制工作領導小組辦公室無法快速明確具體是哪名河長的責任并立即責令處理，從而造成海灣的持續(xù)性污染。(2)在入海河口處如果灣長與河長由同一人兼任，盡管可以有效規(guī)避信息不對稱問題，實現(xiàn)入海河流和近岸海域的統(tǒng)一管理，但是將河流和海灣治理的重大責任同時押在灣長(兼任河長)一人身上的做法顯然承擔著巨大的風險[7]，也不利于兩大主體的相互協(xié)調、合作與監(jiān)督。(3)“灣長制”與現(xiàn)行流域管理體制有待銜接。《長江保護法》確立了流域生態(tài)保護的制度架構，長三角區(qū)域諸多灣灘作為長江流域下游的入海口，同樣受到《長江保護法》的調整，使得省級灣長與流域管理體制間的關系有待分析與厘清。

2.3 縱向層面與橫向層面的權力機制難以整合

“灣長制”所針對的海洋生態(tài)系統(tǒng)是跨行政區(qū)劃的空間范疇，并非單純局限于一縣一市，需要各省市級政府橫向協(xié)商與合作，其協(xié)調難度遠大于部門之間。目前，長三角區(qū)域“灣長制”在橫向層面的整合力量仍然較弱，不僅缺乏社會力量的有效參與，而且也難以建構跨區(qū)域的對話與協(xié)商機制。譬如《浙江省關于全面深化推進灣(灘)長制工作的指導意見》《江蘇省灣(灘)長制實施工作指南(試行》以及《江蘇省南通市“灣(灘)長制”實施方案》等文件關于公眾參與的規(guī)定寥寥無幾，就公眾參與的具體實施細則更是語焉不詳。

“灣長制”在部門協(xié)作和陸海聯(lián)動方面存在一定優(yōu)勢，但在跨市乃至跨省統(tǒng)籌協(xié)同方面則有所乏力?？鐓^(qū)域灣長的利益沖突、權力交叉和責任競合是導致橫向協(xié)作困境的關鍵問題，不同省市灣長由于沒有行政隸屬關系，其協(xié)同往往通過發(fā)函溝通或私下協(xié)商等方式予以實現(xiàn)。如不同省市的灣長制辦公室發(fā)函至對方省市的灣長制辦公室進行接洽，傳遞彼此的治理需求與治理目標，而后再由各自省市灣長制辦公室商討并拆解為小目標以縱向貫徹落實，但是這種溝通協(xié)商不具有正式性、權威性與強制性。

灣灘治理必然涉及到不同省市間利益配置的均衡?？鐓^(qū)域協(xié)同不僅意味著行動層面的趨同，更意味著利益配置層面的協(xié)同，利益配置不均必然使協(xié)同缺乏動力支持和利益激勵[8]。雖然《浙江省關于全面深化推進灣(灘)長制工作的指導意見》中明確指出要加強跨行政區(qū)域灣(灘)長之間的溝通協(xié)調，但是對于具體如何溝通與協(xié)商卻沒有進行詳細的規(guī)定。《江蘇省連云港市海州灣“灣長制”實施方案的通知》也只是規(guī)定了灣長負責統(tǒng)籌協(xié)調近岸海域的綜合治理。《?？谑袨抽L制規(guī)定》對跨行政區(qū)域海灣灣長之間的協(xié)調并無提及。這些規(guī)定能夠表明，我國正逐步將政府對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的溝通和協(xié)調職責法律化。但是，這些規(guī)定還是偏重“命令”，依賴“統(tǒng)一”，多元“協(xié)商”與“協(xié)調”還有待進一步明確、細化和加強[9]。

3 長三角區(qū)域“灣長制”的若干完善對策

在長三角區(qū)域一體化的總體背景下，“灣長制”零散的試點實踐需要納入?yún)^(qū)域一體化的整體格局下審視，既以區(qū)域一體化提高“灣長制”的治理效能，又以“灣長制”助推區(qū)域一體化程度的提升。長三角區(qū)域“灣長制”的法治優(yōu)化需要從應然與實然、價值與功能、縱向與橫向、實質與形式等方面進行考察。尤其是要明晰“灣長制”的制度定位和功能，消除“灣長制”實施中的“三重三輕”之弊端，實現(xiàn)從政策性制度向法律制度轉型。

3.1 將“灣長制”功能定位于區(qū)域海洋目標責任和協(xié)調配合機制

“灣長制”有助于克服區(qū)域海洋環(huán)境治理碎片化和協(xié)同機制乏力等弊端，既能在縱向層面借助行政命令與正式流程督促下級執(zhí)行政策目標，又能在橫向層面借助組織協(xié)調與組織溝通來實現(xiàn)信息共享與協(xié)同行動(“灣長制”運行機制通過如下圖1所示)。在其運行過程中借助行政決策的效率提升帶動整個公共資源運作效益的統(tǒng)籌、協(xié)調與增進，確實提高了地方政府履行環(huán)境職責的能力，整合了各涉海部門間的執(zhí)行力，彌補了早年“多頭治海”的不足?！盀抽L制”能夠彌合以科層式為基礎的海洋環(huán)境管理范式的諸多缺點，其是一種理性官僚制為主、新公共管理和新公共服務為輔的多元化治理模式。但從嚴格意義上來界定，“灣長制”更側重新公共管理模式，距離新公共服務模式還差之甚遠。其一是強調公眾參與和公共責任制等；二是通過簽訂責任書等方式，明確執(zhí)行機構的責任范圍、工作目標及考核標準[10]；三是不僅僅注重服從指令，更著重于取得結果和為此負有的責任。

圖1 “灣長制”運行機制圖

在法學領域，“灣長制”是一種合作型、協(xié)調型、回應型制度，本質上應是一種區(qū)域海洋環(huán)境治理的目標責任與協(xié)調配合機制。在未突破原有的權力配置格局下，通過成立以“領導小組”、“指揮部”為代表的議事協(xié)調機構，運用統(tǒng)一領導、明晰職能、統(tǒng)合權力、協(xié)同行動等方式，將橫向主體協(xié)作困境轉化為縱向命令服從問題。該制度實質上屬于一種各級地方政府“統(tǒng)籌與分布”兼顧的海洋治理工作形式——由各級地方政府負責治理其所轄區(qū)域內的海洋綜合環(huán)境。其核心表現(xiàn)為地方政府環(huán)境質量負責制和海洋環(huán)境保護目標責任制，運作邏輯在于將分散的“條條”權力整合至“塊塊”組織結構內，具體形式為地方各級政府的黨政主要負責人擔任灣長，由灣長負責組織領導開展海洋環(huán)境綜合治理工作[11]。同時，相關部門通過嚴格的考核機制對灣長負責的海洋綜合環(huán)境治理工作進行評價并予以(負責人)獎懲。其內部涵蓋一系列配套措施，呈現(xiàn)為三個方面：一是明晰權責主體，將以往分散的海洋環(huán)境保護權責配置給地方政府黨政負責人，有效統(tǒng)籌協(xié)調及傳導壓力；二是強化橫縱協(xié)調，借助聯(lián)席會議、信息共享和部門聯(lián)動制度審議重大任務，強化不同部門間信息互通；三是完善監(jiān)督考評，實施更為精確有效的績效考評機制保障海洋環(huán)境保護職責的實現(xiàn)[12]。

3.2 “灣長制”的實施應在法律與政策之間尋求平衡點

我國“灣長制”的運作缺乏法律治理的構造與空間，具有高度工具性特征、行政性特征與功利性特征。在一定程度上雖然能提高制度效率，但不一定能兼顧制度運作過程中的社會公平問題，所以構建“灣長制”的法律基礎成為必要?！盀抽L制”立法主要有兩種模式：一是對“灣長制”進行專項立法，即采用?？诘哪Ｊ街贫ā盀抽L制”地方性法規(guī)。此種專項立法的模式可能會增加立法成本，并且在立法之后，實踐中又產生“湖長制”“林長制”“街長制”等以環(huán)境保護目標責任制為基礎的制度，這一系列制度都難以通過專項立法進行窮盡。否則將會隨著實踐的不斷創(chuàng)新，從而制定一系列的法律。二是將“灣長制”寫入已經(jīng)立法的“河長制(河長制湖長制)”規(guī)定之中。此種模式相較于專項立法而言，不僅可以節(jié)省立法成本，亦可以有效銜接“灣長制”與“河長制”，進行制度之間的優(yōu)勢互補與耦合強化，防止二者的規(guī)定相互沖突，為陸海聯(lián)動提供充分的法律依據(jù)。但是，“河長制”剛剛入法不久，在法律中加入“灣長制”不免折損法律的權威性和穩(wěn)定性。兩者模式各有優(yōu)劣，“灣長制”立法切不可盲從，應當綜合考慮“灣長制”的建設現(xiàn)狀，并在此基礎上合理確定符合地方實際的“灣長制”立法模式及內容。

2019年，海南省《海口市灣長制規(guī)定》率先使“灣長制”由政策層面的制度化向法律層面的制度化轉型[13]，對于完善長三角區(qū)域“灣長制”具有重要的借鑒意義。也可以借鑒浙江省實施“河長制”的法治化路徑，通過國家層面和地方層面的立法協(xié)同，提出針對性的“灣長制”立法技術路線。首先，將“灣長制”寫入《海洋環(huán)境保護法》或者海洋環(huán)境保護相關的法律，起到宣示性的作用，可以作為地方立法的上位法依據(jù)，留下立法空間[14]。其次，通過總結地方實踐經(jīng)驗，細化“灣長制”的實施細則。即采取海南省海口市的模式通過地方性法律制定以法律條款明確界定“灣長制”的權利義務關系，通過權利關系構造才能進一步構建“灣長制”的法治運作模式與法律救濟途徑。同時，“灣長制”需要在法律治理與政策治理間尋求平衡點。既要通過行政手段提高執(zhí)行效率，也要運用法律框架沖抵政策治理中的問題，提高“灣長制”實施過程中的可預測性與公平性，在法律的確定性與政策的靈活性之間實現(xiàn)恰當?shù)钠胶狻?/p>

3.3 加強“灣長制”與“河長制”的銜接及全鏈條式水環(huán)境責任體系

“灣長制”與“河長制”的有效銜接可以通過以下三個方面實現(xiàn)：第一，建立陸海統(tǒng)籌的責任機制，兼顧水務部門和海洋部門。在組織架構上，各級灣長的設置應該與入海河流河長和外流湖湖長統(tǒng)籌安排。通過“河長制”確保入海河道水環(huán)境質量明顯改善，從源頭上治理污水，不讓污水由河入海、由湖入海，確保污水不外流，實現(xiàn)從河流到海洋的統(tǒng)一管理，形成陸海統(tǒng)籌管理的責任體系。在考核內容上，涉及同一部門的監(jiān)測方法和評價尺度要統(tǒng)一，如陸海的環(huán)境監(jiān)測機制要協(xié)調、統(tǒng)一。將海洋空間規(guī)劃、海岸帶管理、海洋生態(tài)修復、海洋生物資源利用、海洋生物多樣性保護、海洋防災減災等內容納入到“灣長制”的職責中予以考核。轉變狹隘的、最低層次的海洋污染防治思路，進一步超越消極應對，去積極改善、維護和回饋海洋生態(tài)系統(tǒng)[15]。

第二，加強地方人大的監(jiān)督，優(yōu)化灣長與河長的聯(lián)席會議制度。不僅灣長、河長與相關部門之間每月需要定期召開聯(lián)席會議，灣長與河長之間更需要定期召開聯(lián)席會議，通報涉及河流與灣灘的交叉問題，研究海域與流域的綜合治理措施。第三，建立信息共享、信息發(fā)布、聯(lián)合巡查和聯(lián)動執(zhí)法機制。水務、環(huán)保和海洋部門的環(huán)境信息應當共享，并在入海河流、河道統(tǒng)一設置監(jiān)測斷面，同時取樣、同時監(jiān)測、同時報送。若入海河流污染引起海灣水質超標，灣長制辦公室立刻將結果通報至河長制辦公室，由河長制辦公室責令相關部門進行處置和整改。灣長、河長、湖長及相關責任部門應當組成聯(lián)合巡查小組。針對海洋違章建筑、非法入海排污口等問題聯(lián)動執(zhí)法，運用動態(tài)的執(zhí)法信息穿透涉海部門壁壘，克服執(zhí)法信息碎片化、執(zhí)法資源碎片化、執(zhí)法行動碎片化等問題，整合執(zhí)法資源實現(xiàn)灣灘不同空間區(qū)段治理效果的均等化。

3.4 “灣長制”應該走向強縱向和強橫向權力機制的“強治理模式”

政府協(xié)調管理模式主要有三種類型：即縱向協(xié)調、橫向協(xié)調、縱向和橫向并用協(xié)調[16]。在縱向協(xié)調層面上，“灣長制”壓實了地方各級政府黨政主要負責人的海洋環(huán)境治理責任，極大動員了海洋環(huán)境治理的積極性，推動了我國區(qū)域海洋環(huán)境治理模式從“弱治理模式”向“權威依賴治理模式”的轉型。但是在橫向協(xié)調層面上，“灣長制”在跨省海洋環(huán)境協(xié)作方面仍然存在諸多需要解決的困難。對此，長三角區(qū)域開始探索構建以流域、海域等空間單元為對象的區(qū)際環(huán)保合作制度[17]，試圖解決跨界污染問題。如新安江流域跨省生態(tài)補償機制、長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會、長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調會、長三角區(qū)域污染防治協(xié)作機制會議等。滬蘇浙三方海洋主管部門定期就長三角海洋生態(tài)環(huán)境保護合作進行溝通與協(xié)商，三地還聯(lián)合編制了《長三角近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設行動計劃》，加強海洋特別保護區(qū)建設的合作。長三角區(qū)域已經(jīng)在大氣污染、水污染方面形成了一套較為健全的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，但在區(qū)域海洋協(xié)同治理方面亟待進一步強化。

其次，長三角區(qū)域“灣長制”成功的關鍵在于轉變單一的“命令—控制”型環(huán)境規(guī)制手段，構建“政府+市場+社會”多元聯(lián)結的區(qū)域海洋環(huán)境多中心治理格局[18]。現(xiàn)階段“灣長制”只有專職督察員，建議借鑒“河長制”設立民間灣長甚至企業(yè)灣長，細化民間灣長的職責、義務和形式，適度引入社會力量和市場機制，發(fā)動公眾參與灣灘治理。另一方面，在灣長的績效評估方式上，應當采用一種整體式的公共評估，即海洋主管部門與第三方機構、公眾等外部評估主體按照各自的優(yōu)勢各司其事，發(fā)揮各自在灣長績效評估中的應有之義。尤其是加大公眾在各類政府績效評估與考核中所占的權重，依靠市民、漁民、社會組織、學者等多方面主體的聯(lián)合協(xié)作，走向強縱向和強橫向權力機制的“強治理模式”[19]。

4 結語

誠然，“灣長制”是當下比較有效、富有中國特色的區(qū)域海洋治理目標責任和協(xié)調配合機制。在區(qū)域層面，獨有“灣長制”確實難以協(xié)調長三角等區(qū)域的跨省海洋環(huán)境問題。目前，長三角區(qū)域內浙江省、江蘇省等已經(jīng)全面推行“灣長制”，上海雖有開展“灣長制”試點的利益訴求，但至今無實質性進展。長遠來看，“灣長制”仍然有待更大范圍、更深層次的試點推進、經(jīng)驗總結與制度完善。為了消除區(qū)域海洋環(huán)境治理的“制度失靈”，有必要明確“灣長制”的義務本質屬性及目標責任的制度定位，構建“灣長制”的法治化運作模式。在長三角區(qū)域環(huán)境治理一體化的背景下，作為區(qū)域協(xié)調制度的“灣長制”應從“政策驅動型”向“法治驅動型”轉型，加強縱向和橫向權力機制以及建構“多中心共同治理”的區(qū)域海洋環(huán)境治理格局，從而完善生態(tài)文明建設區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的環(huán)境治理體系。