《出口管制法》中總體國家安全觀原則研究

[摘 要]在多次中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美方泛化國家安全概念，濫用出口管制措施。我國于2020年10月通過了《出口管制法》，并納入了總體國家安全觀原則。該原則與美方在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中所提的“國家安全”相比，具有內(nèi)涵更為豐富、關(guān)注國際安全以及關(guān)切人民利益等優(yōu)勢，將其納入《出口管制法》存在一定合理性。但是該原則的適用會受到立法、司法、執(zhí)法以及國際社會四個方面的限制。為了該原則在出口管制領(lǐng)域的適用，我國應(yīng)當(dāng)完善出口管制法律體系、規(guī)范司法適用實踐、強(qiáng)化執(zhí)法人員法治意識以及加強(qiáng)國際交流與溝通。

[關(guān)鍵詞]總體國家安全觀;國家安全;出口管制;中美經(jīng)貿(mào)摩擦

[中圖分類號]D92????? [文獻(xiàn)標(biāo)識]A????? [文章編號]1672-1071（2022）01-0043-08

自2017年美國對我國發(fā)起“301調(diào)查”以來，中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)升級。期間美國屢次以維護(hù)“國家安全”為由，對我國多個實體進(jìn)行制裁。從中興到華為，美國將針對中國企業(yè)的域外管轄聚焦于出口管制的趨勢愈發(fā)明顯[1]。在此背景下，為了維護(hù)我國國家安全、應(yīng)對中美經(jīng)貿(mào)摩擦以及履行國際防擴(kuò)散義務(wù)，我國于2020年10月通過了《出口管制法》。

目前對于《出口管制法》的研究集中于出口企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度以及域外適用法律規(guī)則，對于《出口管制法》中的一大亮點——“總體國家安全觀”的研究甚少，也不夠透徹?；趪野踩^本身的屬性，以及實踐中美國在出口管制領(lǐng)域濫用“國家安全”的前車之鑒，研究將圍繞“總體國家安全觀”這一核心，以中美經(jīng)貿(mào)摩擦為切入點，具體分析“總體國家安全觀”納入《出口管制法》的必要性及實際應(yīng)用中的挑戰(zhàn)，旨在更深入剖析《出口管制法》中的總體國家安全觀原則，為后續(xù)出口管制領(lǐng)域中適用“總體國家安全觀”提供理論參考。

一、 總體國家安全觀概述

（一） 總體國家安全觀

1. 總體國家安全觀的提出背景

深入理解總體國家安全觀，必須先把握其提出背景。總體國家安全觀是黨和國家基于深厚理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實客觀需求提出的，有其特定的理論背景和時代背景。

就理論背景而言，總體國家安全觀具有深厚的思想基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。中國從古至今的富民強(qiáng)國文化、治國理政思想以及西方現(xiàn)代安全理論的演變，是總體國家安全觀順勢而出的思想之源[2]。此外，中國特色社會主義理論體系、非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以及中國特色國家安全觀的相關(guān)學(xué)術(shù)研究，也為總體國家安全觀的提出奠定了一定理論基礎(chǔ)。

就時代背景而言，如今，雖然我國綜合國力不斷提高，與國際社會的交流互動也逐步增強(qiáng)，但是仍面臨著諸多來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn)。國內(nèi)方面，仍存在一些問題沒有解決，如人均GDP水平不高、內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分、環(huán)境污染現(xiàn)象頻發(fā)等。這些問題威脅到我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面的安全。國際方面，我國面臨的形勢復(fù)雜多變。國際安全局勢暗流涌動、國際暴力恐怖活動猖獗、國土邊境安全面臨挑戰(zhàn)[3]78-81、“中國威脅論”浪潮[4]等使得我國建設(shè)總體安全道阻且長。

2. 總體國家安全觀的基本內(nèi)容及重大意義

基于上述理論背景和時代背景，習(xí)近平總書記于2014年4月15日首次提出總體國家安全觀的重大戰(zhàn)略思想。習(xí)近平總書記在重要講話中詳細(xì)闡述了總體國家安全觀的內(nèi)涵和外延，將其歸結(jié)為五大要素和五對關(guān)系?？傮w國家安全觀涵蓋了政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等十一個范疇[5]4，內(nèi)涵豐富。

總體國家安全觀，是中國傳統(tǒng)文化中仁愛善良和以民為本價值取向的體現(xiàn)，是馬克思主義哲學(xué)的群眾史觀和當(dāng)代政治的民主精神的體現(xiàn)，是社會主義民主政治建設(shè)的根本要求，為我國國家安全工作奠定了堅實的民心基礎(chǔ)[6]。

總體國家安全觀的提出對我國而言意義重大?？傮w國家安全觀是總結(jié)我國國家安全理論的最新成果，達(dá)到了對國家安全理論認(rèn)識的新高度;是指導(dǎo)我國國家安全工作的思想武器，明確了當(dāng)下國家安全工作的新要求;是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的堅強(qiáng)保障，滿足了中華民族偉大復(fù)興對于安全的新需求[3]10-18。

（二） 總體國家安全觀與美方“國家安全”的比較

1. 中美經(jīng)貿(mào)摩擦中美方所提的“國家安全”

中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美方多次以“國家安全”為由，通過列入實體清單的做法，來制裁我國企業(yè)或個人，其所提的“國家安全”具有以下幾個特征：

（1） 內(nèi)容上以軍事安全、政治安全和信息安全為主。美方多次認(rèn)為中國企業(yè)存在利用美國技術(shù)支持中國軍事采購或竊取美國機(jī)密的行為，以“國家安全”為由對其進(jìn)行制裁。如美國商務(wù)部于2021年7月9日，以“supporting PRC’s military modernization programs（支持中國軍事現(xiàn)代化項目）”為由，將5家中國實體列入出口管制清單[7]。又如美國商務(wù)部于2020年12月18日，以“參與竊取美國貿(mào)易機(jī)密”等理由，將59家中國實體列入出口管制清單。此外，美方認(rèn)為華為有盜取國家安全信息的嫌疑，于2020年8月17日以“國家安全”為由將其及所屬企業(yè)列入實體清單，可見軍事安全、政治安全和信息安全是其“國家安全”的重要內(nèi)涵。

（2） 視角上以本國利益為主。美國在評估一行為是否威脅到“國家安全”時，往往只是考慮其自身的利益和安全，具有單邊保護(hù)主義傾向。當(dāng)國際自由貿(mào)易并不能實現(xiàn)美國利益最大化時，動輒以經(jīng)濟(jì)民族主義、保護(hù)主義的立場對抗經(jīng)濟(jì)全球化趨勢，用單邊主義踐踏多邊主義和自由貿(mào)易體制，制定美國利益優(yōu)先的單邊貿(mào)易規(guī)則，美國之意不在貿(mào)易戰(zhàn)，以“美國利益優(yōu)先”的標(biāo)準(zhǔn)來篡改國際自由貿(mào)易規(guī)則才是其核心目標(biāo)[8]。

（3） 應(yīng)用上存在泛化國家安全概念的傾向。在中美長期的經(jīng)貿(mào)摩擦過程中，美方多次認(rèn)為我國實體參與“侵犯人權(quán)”“支持中國軍事現(xiàn)代化項目”等活動，以“違反美國國家安全或外交政策利益”為由，對我國實體實施制裁。其實質(zhì)是對我國內(nèi)政的干涉，對我國企業(yè)的打壓。此外，美方對華為實施了四輪制裁，甚至修改出口管制規(guī)定以實施更為嚴(yán)苛的制裁。其實質(zhì)是認(rèn)為華為威脅到其科技大國的地位，要阻礙中國在5G領(lǐng)域的快速發(fā)展。實體清單已經(jīng)逐漸淪為美國政府維護(hù)美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的“黑名單”[9]。

2. 總體國家安全觀的優(yōu)越性

比較總體國家安全觀的內(nèi)涵與美方“國家安全”的特征可以發(fā)現(xiàn)，我國的總體國家安全觀更具優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（1） 總體國家安全觀的內(nèi)涵更為豐富。正如習(xí)總書記在中央國家安全委員會第一次會議中所述，“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜”[10]?？傮w國家安全觀囊括了生態(tài)安全、文化安全、信息安全等在內(nèi)的十一種安全，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了五對關(guān)系，內(nèi)涵豐富。而美方所提的“國家安全”以政治安全、軍事安全及信息安全為主，仍以其傳統(tǒng)的國家安全觀念來應(yīng)對復(fù)雜變化的國際形勢，內(nèi)涵單薄。

（2） 總體國家安全觀更關(guān)注國際安全。

我國總體國家安全觀要求把中國的國家安全放在國際安全的大形勢中去思考，放在中華民族復(fù)興中去思考[11]。總體國家安全觀以促進(jìn)國際安全為依托，既重視自身安全，又重視共同安全，強(qiáng)調(diào)全球化和相互依賴條件下必須在世界安全格局中統(tǒng)籌本國與別國安全。而美方所提的“國家安全”缺乏對國際安全的思考和保護(hù)。美方以“國家安全”為由，憑借其國際優(yōu)勢將單邊制裁轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏撇茫瑖?yán)重擾亂國際經(jīng)濟(jì)秩序，影響國際社會的安全和穩(wěn)定。

（3） 總體國家安全觀更關(guān)切人民的利益?？傮w國家安全觀以人民安全為宗旨，體現(xiàn)了我國作為人民主權(quán)國家，人民利益至上，以民為本。而美方所提的“國家安全”更關(guān)注于維護(hù)其霸權(quán)地位，而忽視了人民的利益。如華為案中，特朗普政府為了保證自己在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，不顧國內(nèi)芯片供應(yīng)商的利益，禁止其與華為公司的貿(mào)易。此外，特朗普政府還要求長期依賴華為的一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村電信營運商換掉華為設(shè)備，設(shè)備價格將大幅度上升，部分地區(qū)將出現(xiàn)嚴(yán)重的斷網(wǎng)問題。

二、 總體國家安全觀在出口管制中的現(xiàn)狀及存在的問題

（一） 《出口管制法》中總體國家安全觀相關(guān)條款梳理

《出口管制法》僅在總則第三條中提及總體國家安全觀，但是堅持總體國家安全觀原則，維護(hù)國家安全和利益的重要性在全文各章均可見。《出口管制法》共五章，每章均提及了“國家安全和利益”，全文共計十一處。接下來就每章中與總體國家安全觀相關(guān)的其他條款進(jìn)行梳理，主要集中分析管制政策、管制清單和管制措施一章。

總則第一條規(guī)定，《出口管制法》的立法目的之一是維護(hù)國家安全和利益。監(jiān)督管理一章第三十二條強(qiáng)調(diào)，我國出口管制工作不得危害國家安全和利益，同時應(yīng)當(dāng)與其他國家、地區(qū)、國際組織保持交流和互通。該規(guī)定與我國在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中堅決維護(hù)中國企業(yè)合法權(quán)益[12]，堅持通過平等協(xié)商解決問題[13]的態(tài)度相一致，體現(xiàn)了總體國家安全觀的豐富內(nèi)涵以及協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。法律責(zé)任一章對于“危害國家安全和利益”的違規(guī)行為，規(guī)定了更為嚴(yán)格的法律責(zé)任。附則一章第四十八條對等措施的規(guī)定，為我國應(yīng)對其他國家或地區(qū)濫用出口管制措施的行為提供了法律依據(jù)，強(qiáng)調(diào)了維護(hù)國家安全和利益的重要性，是總體國家安全觀原則中“以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)”“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全”的應(yīng)有之義。

管制政策、管制清單和管制措施一章的第九條和第十條明確規(guī)定，根據(jù)維護(hù)國家安全和利益的需要，經(jīng)過國務(wù)院等相關(guān)部門的批準(zhǔn)，可以實施臨時管制。第十二條規(guī)定，對于出口管制清單和臨時管制物項以外的物項，存在危害國家和利益的，應(yīng)當(dāng)實行許可制度。第十八條規(guī)定，對于可能危害國家安全和利益的最終用戶，也應(yīng)當(dāng)建立管控名單。從上述規(guī)定可以看出，國家安全和利益是確定物項是否納入出口管制的重要標(biāo)準(zhǔn)，這是總體國家安全觀原則的重要體現(xiàn)。根據(jù)第十三條規(guī)定，國家出口管制管理部門在審查出口許可申請時，需要綜合考慮的因素中包括了“國家安全利益”和“國際義務(wù)和對外承諾”。從該審查標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國《出口管制法》堅持了總體國家安全觀原則，在維護(hù)我國的國家安全和利益的同時，也兼顧國際義務(wù)和對外承諾，既重視自身安全，又重視共同安全。此外，本章最后一條明確禁止任何組織和個人為出口管制違法行為提供第三方電子商務(wù)交易平臺，這與當(dāng)下國際電子商務(wù)繁榮發(fā)展的背景相適應(yīng)，體現(xiàn)了總體國家安全觀與時俱進(jìn)的優(yōu)越性。

（二） 總體國家安全觀納入《出口管制法》的合理性

為了在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中更好地保護(hù)我國國家安全和利益，填補(bǔ)一直以來我國出口管制領(lǐng)域的立法空缺，我國于2020年10月出臺了《出口管制法》。將總體國家安全觀原則納入《出口管制法》是立法者深思熟慮的結(jié)果，具有一定的合理性，可以從以下兩個角度進(jìn)行分析。

1. 順應(yīng)我國法律發(fā)展趨勢

為了維護(hù)我國國家安全和利益以及應(yīng)對國際安全形勢的變化，我國應(yīng)當(dāng)完善法律體系，運用法治思維和法治方式完善國家安全體系、增強(qiáng)國家安全能力[14]?？傮w國家安全觀是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在國家安全領(lǐng)域的重大理論成果，是我黨治國理政的經(jīng)驗總結(jié)，自提出以來許多學(xué)者分析了在法律體系中貫徹總體國家安全觀的必要性，如有學(xué)者指出，“應(yīng)對國家安全領(lǐng)域的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，構(gòu)建國家安全法律制度體系，以推動國家安全工作的法治入軌，這是踐行總體國家安全觀的重要內(nèi)容”[15]。

為了在理論上支撐、指導(dǎo)國家安全工作，將維護(hù)國家安全納入法治軌道，總體國家安全觀已逐漸被納入各類法律文件當(dāng)中。許多法律的總則部分已經(jīng)納入了總體國家安全觀原則（參見表1），此外，眾多行政法規(guī)、司法解釋以及部門規(guī)章的正文部分，也明確了工作的開展應(yīng)當(dāng)堅持總體國家安全觀。將總體國家安全觀納入《出口管制法》，順應(yīng)我國法律體系的發(fā)展趨勢，是用法律完善國家安全體系、確保國家長治久安的應(yīng)有之義。

2. 符合我國現(xiàn)實需要

在《出口管制法》中引入總體國家安全觀，也符合我國的現(xiàn)實需要。首先，總體國家安全觀是我國出口管制工作必須遵循的原則。在《出口管制法》出臺之前，我國的出口管制法律體系的核心是核出口、導(dǎo)彈出口、化學(xué)物品出口、生物相關(guān)出口以及軍品物項出口。而今隨著科技的發(fā)展與進(jìn)步，國家安全的內(nèi)涵愈為豐富，對國家安全構(gòu)成威脅的物項也更為多樣。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，《出口管制法》擴(kuò)大了管制物項的范圍，為隨時代發(fā)展新產(chǎn)生的物項管控留下空間，盡可能地全覆蓋管控物項[16]，符合出口管制領(lǐng)域維護(hù)國家安全的需要。

其次，總體國家安全觀是我們積極應(yīng)對美國屢次不公平經(jīng)濟(jì)制裁的有力武器。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦期間，美國利用其完善的出口管制體系，多次以維護(hù)其“國家安全”為由，將我國實體列入管制清單，嚴(yán)重打擊了華為等高新技術(shù)企業(yè)，進(jìn)而影響了我國科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在《出口管制法》中納入總體國家安全觀原則，為文中“國家安全和利益”的具體內(nèi)涵提供了理論支撐，便于辨別美方危害我國國家安全和利益的具體措施。同時，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，為了維護(hù)我國的國家安全和利益，《出口管制法》中“域外適用”及“對等措施”的相關(guān)規(guī)定與《不可靠實體清單規(guī)定》一起，構(gòu)成了反制美方濫用出口管制措施做法的重要法律依據(jù)。

最后，將總體國家安全觀納入《出口管制法》亦是國際形勢所需。中美經(jīng)貿(mào)摩擦中美方濫用出口管制措施的做法，不僅打擊了我國實體的發(fā)展，也對國際經(jīng)濟(jì)秩序以及國際供應(yīng)鏈有一定程度的影響。總體國家安全觀是基于國際安全大形勢下的安全觀，要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)安全與國際安全。將總體國家安全觀作為指導(dǎo)原則納入我國《出口管制法》，說明我國的出口管制措施并非僅考慮本國利益，而是綜合考慮國際國內(nèi)安全、合法保護(hù)本國安全的合理措施。該做法在彰顯我國和平外交的大國形象的同時，也有利于國際社會對抗不公平出口管制做法，維護(hù)國際經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定。

（三） 中美經(jīng)貿(mào)摩擦中“國家安全”濫用情況

中美經(jīng)貿(mào)摩擦的前期，美方主要通過提高關(guān)稅的方式對我國進(jìn)行不合理的經(jīng)濟(jì)制裁。自2018年以來，美方對我國的經(jīng)濟(jì)制裁主要是將我國相關(guān)企業(yè)實體列入其出口管制實體清單，限制美國實體甚至全球?qū)嶓w與名單中中國企業(yè)的貿(mào)易往來，其法律依據(jù)是《出口管理條例》的第744.11條，且多以“國家安全”為由（參見表2）。

從表2可以看出，近年來美方在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中不斷以“國家安全”為由，濫用出口管制措施，以打壓他國經(jīng)濟(jì)，鞏固其霸權(quán)地位。排除個別企業(yè)確實違反了美方相關(guān)的法律而應(yīng)得到制裁（如中興案），絕大多數(shù)情況下美方所提威脅其“國家安全”的理由都是站不住腳的，甚至可以說是無稽之談。例如，美方認(rèn)為華為企業(yè)侵犯人權(quán)及威脅國家安全，卻拿不出真憑實據(jù)，對其無端打壓和抹黑，甚至修改出口管制規(guī)定以進(jìn)一步限制華為獲取芯片。面對美方濫用“國家安全”對我國企業(yè)實施的不當(dāng)出口管制，只有少數(shù)幾個如籮筐科技的企業(yè)經(jīng)過訴訟成功免于制裁，而大多數(shù)企業(yè)都不得不接受制裁。這不僅極大阻礙了我國企業(yè)尤其是高科技企業(yè)的發(fā)展，還嚴(yán)重破壞了國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，威脅到全球產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的安全。

（四） 總體國家安全觀適用上所存問題

盡管將總體國家安全觀納入《出口管制法》既順應(yīng)我國法律體系的發(fā)展趨勢，也符合我國的現(xiàn)實需要，但是該總體國家安全觀原則和美方所提的“國家安全”存在一定的相似性，都是各自國家安全觀在出口管制領(lǐng)域的體現(xiàn)。參考美方濫用“國家安全”的現(xiàn)實，結(jié)合我國出口管制體系仍處完善期的實際，《出口管制法》中總體國家安全觀原則在實踐應(yīng)用上可能會存在以下幾個問題。

1. 出口管制法律體系不夠完善

中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美國以“國家安全”為由對我國屢次施加不公平的出口管制制裁，是基于其完善的出口管制體系。而中國的出口管制領(lǐng)域的立法起步較晚，立法層次較低的問題一直十分突出[16]，故之前一直處于被動地位?！冻隹诠苤品ā返某雠_，一定程度上解決了立法層次較低的問題，但是立法起步晚導(dǎo)致的問題尚未解決。我國當(dāng)下的出口管制法律體系仍不完善，極大限制了總體國家安全觀原則在出口管制領(lǐng)域的實際應(yīng)用。

要在出口管制領(lǐng)域落實總體國家安全觀原則，使司法者、執(zhí)法者以及出口經(jīng)營者都堅持該原則，首要的就是讓他們有法可依。就司法者和執(zhí)法者而言，《出口管制法》中已納入了總體國家安全觀原則，為其出口管制工作提供了總指引。但是出口管制法律體系不僅包括《出口管制法》，還包括《海關(guān)法》《對外貿(mào)易法》《核出口管制條例》等法律法規(guī)，但后者并沒有及時進(jìn)行更新完善，都尚未納入總體國家安全觀。就出口經(jīng)營者而言，需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下建立出口管制內(nèi)部合規(guī)制度。針對該需求，目前《出口管制法》在第五條和第十四條原則性地要求出口經(jīng)營者建立出口管制內(nèi)部合規(guī)制度，同時提出由相關(guān)部門制定具體辦法，發(fā)布有關(guān)行業(yè)出口管制指南。但是具體配套的實施條例、指南或標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，且現(xiàn)有的相關(guān)行政法規(guī)中也尚未納入總體國家安全觀，出口經(jīng)營者缺乏完善的法律指引。

綜上所述，出口管制法律體系缺乏與《出口管制法》相配套的實施條例、指南或標(biāo)準(zhǔn)，且除《出口管制法》之外的現(xiàn)有相關(guān)法律和行政法規(guī)尚未納入總體國家安全觀。如此尚未全面涵蓋總體國家安全觀原則的出口管制法律體系，可能影響該原則在實踐中的貫徹落實。

2. 司法適用上存在困難

《出口管制法》的總體國家安全觀原則實質(zhì)上是一法律原則，具有普適性和包容性，但也具有模糊和抽象的特點，這使其在指引上具有不確定性。因而總體國家安全觀原則在司法適用上存在兩大困難——法官論證壓力大和對法的安定性有消極影響。

《出口管制法》中并沒有規(guī)定堅持總體國家安全觀的具體法律規(guī)則，符合司法實踐中直接適用法律原則進(jìn)行裁判的前提條件。但基于法律原則的裁判會賦予法官更大的自由裁量權(quán)，這使得法律原則的適用比法律規(guī)則的適用具有更多的不確定性，裁判者在此必須承擔(dān)更高的論證義務(wù)[17]。在實際裁判一個爭議措施是否符合總體國家安全觀原則時，《出口管制法》第三條不能為其提供具體指引，主要依靠裁判者的自由裁量權(quán)。這就要求法官必須能夠闡明該原則的內(nèi)涵，并結(jié)合個案進(jìn)行細(xì)致論證，使其原本抽象的內(nèi)容相對具體化和客觀化進(jìn)而成為裁判的依據(jù)。這一過程加大了裁判者撰寫裁判文書時的論證壓力。與此同時，適用總體國家安全觀原則對法的安定性可能產(chǎn)生消極影響。適用總體國家安全觀原則所作的裁判往往依賴于法官的價值判斷。同一法律原則在個案中可能會被不同的法官做出不同的解釋，即使是同一法官在其審理的不同案件中也可能會有不同的解釋，這容易引起公眾對裁判結(jié)果公正性以及法官自由裁量權(quán)的質(zhì)疑，對法的安定性產(chǎn)生消極影響。

3. 行政執(zhí)法上存在濫用可能性

以美方在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中的不公平做法為鑒，出口管制管理部門在依《出口管制法》實施管理工作時，存在濫用總體國家安全觀原則的可能性。

總體國家安全觀原則是我國新時代國家安全觀的體現(xiàn)，是出口管制工作中應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則。將其適用到出口管制的具體工作上，會存在一定的解釋裁量空間。美國在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中就泛化了國家安全概念，對其所提“國家安全”進(jìn)行了不合理的擴(kuò)張性解釋和適用。我國作為一個負(fù)責(zé)任的大國，定不會似美方那般泛化國家安全概念，只是從原則本身的抽象性和模糊性而言，總體國家安全觀原則存在被行政執(zhí)法人員擴(kuò)大解釋，進(jìn)而被濫用的可能性。

4. 與他國國家安全觀或存沖突

《出口管制法》的總體國家安全觀原則是我國國家安全觀的體現(xiàn)。但是每個國家的國家安全觀存在一定的差異，總體國家安全觀原則在我國出口管制領(lǐng)域的適用，有可能與其他國家的國家安全觀產(chǎn)生沖突，被認(rèn)為危害他國的“國家安全”。

從中美經(jīng)貿(mào)摩擦中美方和其他國家的態(tài)度和措施中可以看出，各國往往只站在本國自身的角度界定國家安全的概念。很少有國家會和我國一樣秉持人類命運共同體的外交宗旨，在維護(hù)本國安全和利益的同時也強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)安全和國際安全。因此，我國在適用總體國家安全觀原則進(jìn)行出口管制工作時，可能會遭到他國基于“國家安全”為由的阻撓或制裁，這將極大阻礙出口管制工作領(lǐng)域總體國家安全觀的貫徹落實。

三、 總體國家安全觀原則適用的完善措施及對策

我國出口管制法律體系的不完善、總體國家安全觀原則的司法適用困難以及其與他國國家安全觀的差異，都極大地阻礙了總體國家安全觀原則的適用。為了更好地在出口管制領(lǐng)域落實總體國家安全觀原則，上述三個方面的問題可以通過以下途徑解決。

（一） 完善出口管制法律體系

我們可以通過將總體國家安全觀原則納入整個出口管制法律體系，以及出臺與《出口管制法》相配套的指南、標(biāo)準(zhǔn)或辦法來完善出口管制法律體系，以保證總體國家安全觀原則的貫徹落實。

1. 普遍納入總體國家安全觀原則

為了使總體國家安全觀原則能夠被全面堅持和遵守，在立法上應(yīng)將其納入整個出口管制法律體系。目前整個出口管制法律體系只有《出口管制法》在總則第三條明確提出，出口管制工作應(yīng)當(dāng)堅持總體國家安全觀?！冻隹诠苤品ā肥浅隹诠苤乒ぷ鞅仨氉袷氐姆桑隹诠苤品审w系內(nèi)的其他法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)與《出口管制法》的內(nèi)容協(xié)調(diào)一致。故《海關(guān)法》《對外貿(mào)易法》《刑法》以及針對不同類別管制物項的行政法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)將總體國家安全觀原則作為一指導(dǎo)原則納入其中，以保證整個出口管制法律體系都與總體國家安全觀原則相一致，進(jìn)而貫徹落實總體國家安全觀原則。

2. 出臺《出口管制法》配套法律制度

出口管制工作中總體國家安全觀原則的適用需要企業(yè)加以配合，但是目前暫無與《出口管制法》配套的法律制度對企業(yè)加以引導(dǎo)。這就要求國家出口管制管理部門盡快發(fā)布與《出口管制法》配套的指南、標(biāo)準(zhǔn)或辦法，并在這些指南、標(biāo)準(zhǔn)或辦法中明確總體國家安全觀原則。比如可以發(fā)布《某行業(yè)出口管制指南》，在指南中規(guī)定本行業(yè)企業(yè)的內(nèi)部合規(guī)制度的標(biāo)準(zhǔn)，并要求該制度應(yīng)當(dāng)符合《出口管制法》，或者規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合總體國家安全觀原則。

（二） 規(guī)范司法適用實踐

總體國家安全觀原則其法律原則的屬性使得其在司法實踐中的適用存在困難，為了解決這一問題，可以通過出臺相關(guān)司法解釋等方式，明確適用案件類型、嚴(yán)格適用程序以及限制法官的自由裁量權(quán)，以規(guī)范出口管制相關(guān)的司法實踐。

1. 明確適用案件類型

總體國家安全觀原則的司法適用困難，很大原因在于法律原則的抽象性和模糊性。對于具體在何種情況下可以被歸類為“危害國家安全”，不同的法官可能有不同的看法。這一問題可以通過出臺《出口管制法》相關(guān)的司法解釋解決，對于條文所述“危害或可能危害國家安全和利益”的出口管制物項進(jìn)行補(bǔ)充解釋，以明確可適用總體國家安全觀原則的案件類型。

但是基于“國家安全”和“總體國家安全觀”都是具有抽象性的概念，在司法解釋中直接進(jìn)行具體描述難度極大，還存在遺漏的可能性，因此，還可以通過構(gòu)建案件類型譜的方法間接明確適用案件類型。建立這么一個案件類型譜，首先需要信任法官，由其行使自由裁量權(quán)，在出口管制案件中依法適用總體國家安全觀原則。在存在大量案例的基礎(chǔ)上，對性質(zhì)相近的案件進(jìn)行分類整理，以形成適用總體國家安全觀原則的通用方法，做到類似案件類似處理。將典型的案例列入最高院公報案例，以間接明確適用總體國家安全觀原則的案件類型。有了司法解釋或公報案例以明確適用案件類型，就可以一定程度上地降低法官的論證壓力，有利于總體國家安全觀原則的司法適用。

2. 嚴(yán)格適用程序

由于總體國家安全觀原則并沒有明確人們的行為模式和法律后果，若泛化國家安全概念，濫用總體國家安全觀原則，會對法的安定性造成消極影響。面對個案，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用程序以保證法的安定性與個案公正之間的平衡。因此，可以在司法解釋中規(guī)定如下程序規(guī)則：首先，法官應(yīng)該識別案件符合司法解釋或案件類型譜的適用案件類型。其次，法官應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)行充分地論證說理，解釋爭議措施具體違反了總體國家安全觀原則的哪個內(nèi)涵或外延。最后，法官濫用總體國家安全觀原則，致使出口經(jīng)營者遭受損失的，應(yīng)當(dāng)依法對其追責(zé)。

總而言之，為了總體國家安全觀原則的司法適用能夠更為公眾所接受，必須通過嚴(yán)格適用程序來限制司法者的自由裁量權(quán)，規(guī)范總體國家安全觀原則的司法實踐。

（三） 強(qiáng)化執(zhí)法人員的法治意識

為了在出口管制工作中貫徹落實總體國家安全觀原則，同時避免出現(xiàn)美方那樣濫用“國家安全”的情況，我國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的法治意識。

首先，作為出口管制工作的執(zhí)法人員，應(yīng)深入學(xué)習(xí)《出口管制法》《出口管制條例》《國家安全法》等與出口管制以及國家安全相關(guān)的法律法規(guī)。此外，他們還應(yīng)當(dāng)集體學(xué)習(xí)習(xí)總書記關(guān)于總體國家安全觀的重要講話，充分掌握其內(nèi)涵和外延。行政執(zhí)法人員在判斷出口物項是否屬于管制物項時，應(yīng)當(dāng)堅持以總體國家安全觀原則為指導(dǎo)，切忌隨意泛化國家安全概念，以總體國家安全觀原則為借口對出口經(jīng)營者施加不合理的限制。

（四） 加強(qiáng)國際交流與溝通

我國在出口管制領(lǐng)域貫徹總體國家安全觀原則，可能會招致他國以“國家安全”為由的反對。針對某一經(jīng)貿(mào)糾紛，我們可以首先嘗試通過外交途徑解決，與對方進(jìn)行友好協(xié)商與談判，以謀求互利共贏以及國際的安全穩(wěn)定。若協(xié)商不成，我國應(yīng)堅決維護(hù)本國安全利益，采取合法反制措施或者尋求國際爭端解決機(jī)制的幫助。

而深究他國反對的根本，是各國國家安全觀的差異。對此，我國可以將總體國家安全觀相關(guān)專著翻譯為外文，向世界積極宣傳總體國家安全觀，以期獲得其他國家的理解。此外，我國應(yīng)當(dāng)大力推動構(gòu)建人類命運共同體，在國際會議中呼吁國際社會樹立“你中有我、我中有你”的人類命運共同體意識，讓國際社會意識到國家安全并非單一國家的安全而應(yīng)包含國際安全。當(dāng)國際社會都能站在人類命運共同體的角度思考時，我國出口管制工作中總體國家安全觀原則的適用便更能被正確解讀，進(jìn)而得到國際社會的普遍接受和認(rèn)可。

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（責(zé)任編輯：何 良）

（校? 對：樂 天）

[基金項目]中南財經(jīng)政法大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（202110698）。

[收稿日期]2021-09-23

[作者簡介]黃姍姍，中南財經(jīng)政法大學(xué)國際法學(xué)專業(yè)碩士研究生，430073。