新型城鎮(zhèn)化背景下存量工業(yè)用地再利用途徑分析

王洪芹，龐道剛

（濟寧市土地儲備和規(guī)劃事務(wù)中心，山東 濟寧 272000）

我國改革開放以來，各地經(jīng)濟不斷創(chuàng)新發(fā)展，城市化進程越來越快，在這樣的大背景下，我國城市工業(yè)用地審批也越來越多，從用地規(guī)模、用地范圍上看，也表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地及工業(yè)用地面積的飛速增長，但是，由于一些城市沒有整體性的設(shè)計與規(guī)劃，造成了規(guī)劃、管理上的諸多問題，在盲目擴張、無序蔓延的過程中，造成了較多的土地浪費現(xiàn)象，很多的城市用地效率低下，影響到了城市的整體布局。工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例高、產(chǎn)出投入效率低的問題成為普遍現(xiàn)象，存量工業(yè)用地低效利用嚴(yán)重影響到了城市的發(fā)展，這也是較多城市常態(tài)與縮影。新型城鎮(zhèn)化是對城鎮(zhèn)發(fā)展的新要求，所強調(diào)的是提高城鎮(zhèn)土地利用效率、深入挖掘存量建設(shè)用地潛力，以此，創(chuàng)造新契機，盤活閑置土地，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。要在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，不斷研究探索存量工業(yè)用地再利用方向，設(shè)計新的發(fā)展目標(biāo)，有效提高城市化發(fā)展水平，保證存量工業(yè)用地再利用創(chuàng)新。

1 新型城鎮(zhèn)化背景下存量工業(yè)用地再利用分析

1.1 新型城鎮(zhèn)化背景下存量工業(yè)用地再利用內(nèi)在需求

我國經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展速度加快，建成了現(xiàn)代化的社會發(fā)展體系，但是，隨著當(dāng)前新理念的創(chuàng)新與推動，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)方式已經(jīng)不符合現(xiàn)代的發(fā)展，必須要改變傳統(tǒng)模式，更新理念創(chuàng)新思路，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是全新理念實踐，新型城鎮(zhèn)發(fā)展的原則是注重工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)性發(fā)展，掌握各方面的情況，發(fā)揮各自內(nèi)在聯(lián)系，形成相互協(xié)調(diào)的良好推進機制，新型城鎮(zhèn)化注重的是人性化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不同于傳統(tǒng)的發(fā)展模式，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，也需要體現(xiàn)工業(yè)能力，在工業(yè)化選擇上注重發(fā)揮工業(yè)引導(dǎo)作用，新型城鎮(zhèn)化對工業(yè)的創(chuàng)新要求是保證空間發(fā)展、合理土地利用、做好產(chǎn)業(yè)選擇，通過多方面的理念創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)改革，倡導(dǎo)由外延式擴張向內(nèi)涵式挖潛轉(zhuǎn)型，這樣，才能更加有效促進工業(yè)用地集約使用，關(guān)心土地污染程度，通過綠色節(jié)能的創(chuàng)新，保證土地生態(tài)效益，實現(xiàn)土地利用“提質(zhì)增效”的優(yōu)化。推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，要創(chuàng)新轉(zhuǎn)化路徑，通過閑置工業(yè)用地的利用，做好關(guān)鍵突破口選擇，有效做好存量工業(yè)用地再利用。存量工業(yè)地的利用較復(fù)雜，與新增工業(yè)用地開發(fā)相比，其難度較大，因為牽涉利益主體多、地塊開發(fā)定位難、整體規(guī)劃復(fù)雜，這部分土地占據(jù)重要的地塊，產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型更迫切，進行整體性開發(fā)，其成本也是較大的。政府主導(dǎo)自上而下推進工業(yè)用地開發(fā)利用模式不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，激活土地，則需要做好資本聯(lián)合，尋求市場的力量建立多元方式，以此，提升存量工業(yè)用地利用效益，對于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展來講，存量土地開發(fā)是內(nèi)在的需求，這對于政府來講也是另一大考驗。

1.2 存量工業(yè)用地再利用的特征

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，存在大量的工業(yè)用地審批，各地的存量工業(yè)用地再利用政策措施不同，也是影響到工業(yè)用地開發(fā)的關(guān)鍵，從各地的措施方法上看，主要體現(xiàn)為幾個明顯的特征。

一是從被動更新到主動升級。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展，主要就是依靠舊城改造為主，是在物質(zhì)性老化及功能衰退的情況下，政府被動進行推進，沒有形成整體性系統(tǒng)性設(shè)計，各地的規(guī)劃也不同，更新改造項目數(shù)量大，但分布零星，沒有形成綜合性設(shè)計布局。新型城鎮(zhèn)化背景下的城鎮(zhèn)發(fā)展，則需要不斷提高利用效率，各地在保證科學(xué)開發(fā)的前提下，收緊土地資源利用審批，特別是對長三角、珠三角地區(qū)的土地利用，必須要在保證經(jīng)濟發(fā)展科學(xué)的前提下，合理利用土地，解決經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)用地總量矛盾，各地經(jīng)濟發(fā)展，對土地的需求增長，只有解決工業(yè)用地再利用的問題，才能有效強大內(nèi)在驅(qū)動力與外在拉動力。通過閑置存量土地的利用，實現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、城市生態(tài)環(huán)境改善、土地利用效率提升、政府治理能力提高的綜合目標(biāo)。

二是目標(biāo)訴求多元化。傳統(tǒng)用地審批不科學(xué)、利用不合理的現(xiàn)象不符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)要求，只有合理地進行規(guī)劃設(shè)計，才能確保土地利用率，及時處置好存量土地，科學(xué)設(shè)計、整體布局，推動存量工業(yè)用地二次利用。通過新型土地利用規(guī)劃，解決建設(shè)用地利用的問題，避免小規(guī)模、零星工業(yè)用地的改造。通過存量工業(yè)用地的整體性設(shè)計，合理規(guī)劃有限空間資源，滿足多元化的工業(yè)發(fā)展需求，充分考慮到不同利益群體的價值訴求，對于參與開發(fā)建設(shè)的各方，要保證環(huán)境訴求、技術(shù)訴求、福利訴求、經(jīng)濟訴求、形象訴求等，通過依托城鄉(xiāng)空間載體全面實現(xiàn)各方的訴求，保證存量土地開發(fā)價值。存量工業(yè)用地再利用須以地區(qū)現(xiàn)狀為中心，全面科學(xué)地做好引導(dǎo)，通過整體規(guī)劃定位，充分做好存量開發(fā)，有效優(yōu)化配置空間結(jié)構(gòu)，做好產(chǎn)業(yè)重組，通過新型理念的創(chuàng)新，做好產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、提高土地利用率、優(yōu)化空間布局、做好生態(tài)修復(fù)、豐富城市功能，有效解決城市土地資源不足的問題，更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三是形成多元參與。對于存量土地的利用，要建立多元利益主體結(jié)構(gòu)，通過全方位的合作參與，使各部分的利益得以平衡，建立起多元參與、利益共享的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。對于舊工業(yè)用地改造中的問題，要做好調(diào)研，通過對市場的協(xié)調(diào)機制建立，建立以政府為主導(dǎo)的多元主體，使各方利益主體多元訴求得以實現(xiàn)，改變政府主導(dǎo)的單一模式，創(chuàng)新推動存量工業(yè)用地再利用多元模式，形成不同的利益群體，根據(jù)開發(fā)改造項目實際情況，發(fā)揮好市場的動能，允許開發(fā)商和原產(chǎn)權(quán)人積極參與，形成合作共識，以此，有效推動存量土地開發(fā)，進一步推動存量工業(yè)用地再利用工作開展。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下存量工業(yè)用地再利用路徑創(chuàng)新

2.1 科學(xué)編制再開發(fā)規(guī)劃和計劃

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化要求，提出新的規(guī)劃設(shè)計要求，在大背景下做好存量工業(yè)用地再利用，充分把握內(nèi)在需求、特征方向，及時做好調(diào)研與分配，有效發(fā)現(xiàn)存量工業(yè)用地再利用中的問題，使目標(biāo)更加清晰。只有做好復(fù)雜產(chǎn)權(quán)主體與開發(fā)狀況的分析，才能保證各方面利益，有效推進存量工業(yè)用地再定位和利益再分配，以此，保證項目可行性，提高項目的整體成效。政府要不斷提升自身的宏觀指導(dǎo)能力，通過宏觀政策引導(dǎo)，做好整體綜合的規(guī)劃布局，同時，也要鼓勵市場參與，形成以政府為主導(dǎo)、市場參與為基礎(chǔ)的社會主體進來，不斷創(chuàng)新項目形式，使參與項目的各方利益更加平衡，使開發(fā)項目管理與激勵措施更加科學(xué)有效，通過科學(xué)合理的布局，建立起新型合作方式，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展能力，使存量工業(yè)用地效率提高、促進城市內(nèi)涵增長、建立共享成果。

存量工業(yè)用地再利用注重整體性開發(fā)，做好各方面利益群體的體系銜接，要根據(jù)不同城市做好整體設(shè)計，通過補充、調(diào)整和鑲嵌方式，把存量用地納入城市開發(fā)中，不斷推動存量工業(yè)用地再開發(fā)與法定規(guī)劃對接。建立再開發(fā)專項規(guī)劃和年度計劃，合理設(shè)計規(guī)劃的內(nèi)容，對存量工業(yè)用地再開發(fā)規(guī)模、方向、目標(biāo)、強度等重要問題做好詳細(xì)地解讀，設(shè)計規(guī)劃路徑，通過市場引領(lǐng)，做好導(dǎo)向性管控，有效解決規(guī)劃與市場、土地管用脫節(jié)矛盾，把握土地的個性化特點，摒棄傳統(tǒng)脫離地塊使用的現(xiàn)況，創(chuàng)新工作機制，靈活用好政策，保證各利益團體利益訴求，這樣，才能通過合理的轉(zhuǎn)化，有效提高存量用地效率，通過有計劃的建設(shè)規(guī)劃，減少控詳規(guī)劃調(diào)整的尷尬局面，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃設(shè)計，使城鎮(zhèn)建設(shè)速度提升，實現(xiàn)建設(shè)美麗城市的根本目標(biāo)。

2.2 多元合作與收益共享

積極調(diào)動協(xié)調(diào)市場要素，允許多元社會主體參與到工業(yè)用地再開發(fā)的工作中，要劃分存量土地，把握當(dāng)下的特點，針對不同工業(yè)用地類型做好分類，以市場為導(dǎo)向探索新用地模式，保證土地利用更加科學(xué)有效，成為推動新型城鎮(zhèn)發(fā)展的動力。以往的城市建成區(qū)零星舊工業(yè)地塊要進行整體考量，政府要拿出整體綜合的規(guī)劃，根據(jù)地域優(yōu)勢，做好土地的收儲、原產(chǎn)權(quán)人自主處置、市場主體合作開發(fā)等工作，通過以“退二進三”的創(chuàng)新機制引導(dǎo)，打造新機制，以人為本，做好存量土地的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)型為以文化創(chuàng)意為代表的生活服務(wù)業(yè)；對于一些閑置多年的工業(yè)園區(qū)，整體設(shè)計，針對工業(yè)園區(qū)閑置的工業(yè)用地，需要由園區(qū)自主進行主導(dǎo)設(shè)計開發(fā)，對有能力的企業(yè)進行扶持，通過存量工業(yè)園區(qū)土地的開發(fā)或利用，做好重新整合。如容積率獎勵、閑置土地分割盤活，通過有效鼓勵，提高企業(yè)參與積極性，做好產(chǎn)能提升，開發(fā)過程中要充分考慮到整體性布局，使園區(qū)形成一個更為科學(xué)的主體，保證各產(chǎn)業(yè)的空間銜接與行業(yè)對接；鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散工業(yè)用地也是當(dāng)前存量土地的形態(tài)，要在保證耕地的基礎(chǔ)上，依據(jù)新修改的《土地管理法》做好存量開發(fā)利用，當(dāng)前，我國不斷加大農(nóng)村集體用地改革力度，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行了法律規(guī)范，掃除了入市的阻礙，有效提高了集體用地效率質(zhì)量。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一工業(yè)用地市場的逐步建立，集體用地也更加科學(xué)合理，地方政府加強引導(dǎo)，鼓勵企業(yè)進入有發(fā)展?jié)摿Φ募w開發(fā)項目，通過再開發(fā)或減量化，建立起自行主導(dǎo)、轉(zhuǎn)讓出租、聯(lián)合開發(fā)并存的靈活用地模式，有效盤活了現(xiàn)有的集體用地，保證了工業(yè)發(fā)展的同時，激發(fā)再開發(fā)潛力。要不斷創(chuàng)新探索新的利益分配，可以在保證政府利益的前提下，創(chuàng)新多元主體合作，推進保障原產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，使地方政府、原土地使用權(quán)人、開發(fā)單位主體收益均衡。

2.3 設(shè)立工業(yè)用地再開發(fā)管理機構(gòu)

學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，有效建立起工業(yè)用地再開發(fā)機構(gòu)，當(dāng)前，從國外老工業(yè)區(qū)調(diào)整更新工作成效看，專業(yè)的機構(gòu)起到了中樞作用，發(fā)揮了引導(dǎo)能力，專業(yè)機構(gòu)在工業(yè)區(qū)開發(fā)中的作用不言而喻。專業(yè)機構(gòu)的建立是以政府為主導(dǎo)，也可以是以政府為引領(lǐng)的企業(yè)機構(gòu)。通過專業(yè)機構(gòu)的合理科學(xué)設(shè)計，形成整體性布局，建立明晰的方向，確定改造的目標(biāo)，通過有效的開發(fā)引導(dǎo)，做好整體性協(xié)調(diào)組織，不斷推動政府工作創(chuàng)新開展。政府要拿出整體的規(guī)劃布局，專業(yè)機構(gòu)根據(jù)總體目標(biāo)，合理制定優(yōu)先計劃，不斷推動政府活動創(chuàng)新發(fā)展，通過項目落地實施，確保各項改造目標(biāo)的實現(xiàn)。專業(yè)的開發(fā)機構(gòu)是保證工業(yè)用地再開發(fā)利用的根本，是開發(fā)的主體，從國外有成效的經(jīng)驗看，他們建立的都是開發(fā)委員會、城市開發(fā)公司等模式，這種模式能夠有效做好項目招標(biāo)與建設(shè)，從操作上看，也更加有力度，通過固定機構(gòu)的整體推進，使區(qū)域工業(yè)存量用地得到再次開發(fā)與利用，建立起了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)良好機制。根據(jù)整體開發(fā)計劃不斷進行新的調(diào)整，使各項目能夠按照整體設(shè)計不斷進步，定期聯(lián)合辦公，做好協(xié)調(diào)推進，使不同區(qū)縣工業(yè)用地再開發(fā)良好發(fā)展，對不同地區(qū)存量工業(yè)用地情況進行了解，做好項目對接，制定有效的銜接措施、工作程序，進一步規(guī)范各部門的工作，調(diào)動各方面的力量，使政府、規(guī)劃、自然資源管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)濟管理等部門工作更加順暢，共同解決存量用地的問題。要建立科學(xué)的指導(dǎo)平臺，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決產(chǎn)業(yè)用地問題，使傳統(tǒng)的多頭管理弊端得以改善，調(diào)動起市場的要素，使有參與意愿的企業(yè)能夠進入存量開發(fā)中，加大存量工業(yè)用地再開發(fā)利用透明度。

2.4 創(chuàng)新經(jīng)濟激勵模式與政策

存量用地的開發(fā)需要強大的資金支持，沒有良好的資金支持，無法進行存量開發(fā)，政府要不斷強化政策引導(dǎo)，從稅收、土地出讓金、專項基金、地價補繳等多方面做好創(chuàng)新性改革，要改變傳統(tǒng)的觀念，更新思路，做好政策探索和創(chuàng)新。政府要讓利于民、讓利于企，從稅收杠桿上發(fā)揮引導(dǎo)作用，降低存量工業(yè)用地流轉(zhuǎn)成本，進一步促進利用存量工業(yè)用地優(yōu)先建設(shè)的方法，通過稅收的調(diào)整，適當(dāng)減免建設(shè)稅費，提高企業(yè)利益，保證企業(yè)效益；對于積極參與的企業(yè)，企業(yè)優(yōu)先開發(fā)利用閑置低效工業(yè)用地，政府一定要在資金上給予幫助，特別是企業(yè)拿地的價格上必須要給予地價優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)積極參與，做好存量工業(yè)用地的開發(fā)。政府要做好資金引導(dǎo)，從專項資金的角度，設(shè)置工業(yè)用地整治專項，要從財政上做好預(yù)算，做好整體性設(shè)計，初步考慮從財政支出中專門劃撥，對企業(yè)行為進行鼓勵，考慮土地出讓溢價、基準(zhǔn)地價上浮等因素，有效建立以財政為主體的更新整治專項資金，這樣，才能有效鼓勵企業(yè)參與積極性，通過資金的引導(dǎo)作用，對工業(yè)用地再開發(fā)給予貼息補貼等，對于大宗用地的資金不足，政府也需要考慮企業(yè)的用地成本，通過對較大面積土地回購和整理中的資金缺口，適度給予補充，這樣，才能確保企業(yè)在后續(xù)的開發(fā)中資金更加充足，實現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。對于多年后的地價問題，一定要做好市場評估，通過補繳方面的補貼，保證企業(yè)用地效益，政府可以實施差別補地價政策，區(qū)別協(xié)議和招拍掛方式，讓企業(yè)能夠順利取得工業(yè)存量用地，對不同的區(qū)域進行評估打分，實施不同的政策引導(dǎo)，通過補地價做好補償，政府要出臺相關(guān)的政策，允許企業(yè)有更多的利潤，規(guī)劃擬拆除地上附著物給予一定的補償，根據(jù)國家出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》要求，有效做好統(tǒng)一補償，更好地維護用地者合法權(quán)益，保證開發(fā)企業(yè)更大利潤。

2.5 建立剛性和彈性相結(jié)合的退出機制

要對現(xiàn)有的情況進行調(diào)研，對產(chǎn)業(yè)績效低、產(chǎn)品質(zhì)量劣的工業(yè)企業(yè)要建立機制，土地使用者或者企業(yè)提出改造申請，政府相關(guān)部門進行審核，與企業(yè)進行重新的合同協(xié)議簽訂，通過合同形式做好補繳，同時，也需要預(yù)留城市公共用地，保障公共服務(wù)設(shè)施比例，做好存量用地新規(guī)劃銜接。

3 結(jié)束語

綜上所述，城市發(fā)展過程中，要不斷創(chuàng)新與改革，有效用好現(xiàn)有資源，推動城市全面發(fā)展。要綜合做好存量土地的開發(fā)與再利用，做好政府引導(dǎo)，企業(yè)參與，調(diào)動市場力量，設(shè)計良好的營銷機制，不斷推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)發(fā)展。