淺談湘潭市城市開發(fā)邊界劃定

姜 開

（湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計學(xué)院，湖南湘潭 411100）

城市開發(fā)邊界打破行政概念束縛，從整體區(qū)域的層面劃定范圍，對城市外圍劃定一條包含農(nóng)田、森林的環(huán)繞城市的綠色帶，對城市的空間范圍進(jìn)行限制。

國內(nèi)城鎮(zhèn)化水平由1878年的19.7%提高至2021年的63.89%。近10年，我國城鎮(zhèn)化率每年約提高1.421%。隨著城鎮(zhèn)化率飛速增長，城市不斷擴張，可能出現(xiàn)生態(tài)失衡、空間格局凌亂等問題。因此，在中共“十九大”報告中明確提出“科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”的戰(zhàn)略部署要求[1]。

1 研究對象概況

1.1 湘潭市概況

湘潭市位于湖南中部、湘江中游，地處湖南省衡山山脈的小丘陵地帶，城市地勢、地貌特征為東面低、中部平坦、北面和南面坡度較高，屬于低山-丘陵地貌，地處涓水、衡山盆地間的盆地嶺山系，出露地層種類較齊全，北與洞庭湖沉降過渡帶相連接，東臨長平斷陷盆地境內(nèi)發(fā)育元古代至新生代地層和多期次的巖漿巖。湘潭市地域境內(nèi)以大范圍緩慢坳褶抬升為主，為相對抬升構(gòu)造區(qū)。湘潭市水系發(fā)達(dá)，自然植被資源和數(shù)目品種資源資源豐富，人文悠久，人文景觀別具一格。

湘潭市總面積5 006 km2，城區(qū)面積168.21 km2，建成區(qū)面積79.2 km2。湘潭正處于快速城鎮(zhèn)化的中期階段。2021年，湘潭市全市常住人口共291 萬人，其中城鎮(zhèn)人口183.9 萬人，城鎮(zhèn)化率63.2%。通過統(tǒng)計分析，可以發(fā)現(xiàn)湘潭人口增長和分布變化情況具有特征。

常住人口持續(xù)增加，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。2016～2019年湘潭市常住人口從283.8 萬人增長至288.2 萬人。在城市戶籍人口逐年減少的情況下，城鎮(zhèn)人口比重還依然保持一定的增長趨勢，城鎮(zhèn)化率整體提升，增長率保持穩(wěn)定。

2016～2019年，湘潭市戶籍人口整體呈現(xiàn)減少趨勢；2017～2018年，湘潭市戶籍人口具有小幅度增長。戶籍人口增長動力不足，呈現(xiàn)人口凈流出現(xiàn)象。但近年來人口凈流出數(shù)量逐年降低，表面人口吸引力隨著長株潭一體化進(jìn)程推進(jìn)正在逐步恢復(fù)。

湘潭市現(xiàn)有土地利用狀況區(qū)域分布特征區(qū)別明顯?；靖匾约安糠种行某菂^(qū)建設(shè)用地集中分布于湘江、涓水等沿岸地區(qū)，林地區(qū)域集中分布于湘潭市轄區(qū)域北面、西南面以及京珠高速公路以東的山丘地區(qū)。湘潭市的土地整體開發(fā)利用程度較高，達(dá)到94.86%，導(dǎo)致耕地儲備不足?？鄢恿?、湖泊等具有生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)功能的用地和其他用地類型后，可以作為后備耕地的土地資源不充足。

中心城區(qū)土地利用規(guī)劃如圖1所示。

圖1 中心城區(qū)土地利用規(guī)劃

查閱已有湘潭市城市總體規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，其城市發(fā)展的總體策略圍繞“兩型驅(qū)動、開放帶動、強工富市、科學(xué)發(fā)展”開展。按照長株潭城市群建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的總體要求，站在全局統(tǒng)領(lǐng)的視角以統(tǒng)籌規(guī)劃湘潭市全域城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市空間分布以及公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等為工作重點。

1.2 深化長株潭一體化下湘潭市自身發(fā)展需要

湘潭市在國土空間規(guī)劃上加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、積極主動融入長株潭城市群。湘潭市城鎮(zhèn)化速率逐年放慢，空間增量增長趨于平緩。湘潭市人民政府為了加強推動長株潭城市群一體化發(fā)展，提出“向北發(fā)展”的發(fā)展策略。在湖南省委提出的“一核兩副三帶四區(qū)”發(fā)展定位中，湘潭市在此次提出的發(fā)展定位處于“兩副”位置。

長株潭城市群的“三極”中，湘潭市與“極”仍然存在一定距離，21世紀(jì)初湘潭市生產(chǎn)總值與長沙市GDP相差接近3倍；2020年，湘潭市和長沙市的GDP差距被拉開至5倍。這一系列數(shù)據(jù)表明湘潭市發(fā)展在過去的時期里確實存在一定的難題。長沙市為湖南省會城市，湘潭市與其在發(fā)展條件上具有根本性差距。同為“兩副”的成員，在城市發(fā)展上，湘潭市與株洲市存在差距。作為長株潭城市群中“三極”的一員，湘潭市應(yīng)足夠重視此次在國土空間規(guī)劃的背景下的發(fā)展機遇，提前謀劃，縮小差距，成為長株潭城市群“三極”。

長株潭都市圈如圖2所示。

圖2 長株潭都市圈

《湖南省國土空間總體規(guī)劃（2021～2035年）》公眾版長株潭城市群發(fā)展規(guī)劃中，其戰(zhàn)略目標(biāo)指出，應(yīng)堅持“山水綠屏，分類保護(hù)”，突出自然生態(tài)、水土資源、人居環(huán)境，打造一個長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色長廊。同時，應(yīng)以“一核三軸”增強長株潭城市圈的核心增長，深入推進(jìn)一體化建設(shè)，依托多條已有發(fā)展軸線推動長株潭與其他板塊協(xié)同發(fā)展，在全面融入長江經(jīng)濟(jì)帶的背景下，引領(lǐng)中部綠色崛起的新格局。湘潭市應(yīng)抓住機會，尋找自身的特色亮點，從歷史人文、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個角度，在長株潭城市群一體化的視角下，進(jìn)行城市開發(fā)邊界規(guī)劃。

《長株潭區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》文件已出臺，其交通發(fā)展戰(zhàn)略研究基于長株潭城市群在國家戰(zhàn)略中的使命擔(dān)當(dāng)，強化長株潭市作為一個整體與國家層次綜合交通戰(zhàn)略的對接。

長株潭一體化內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)形成三市綜合交通網(wǎng)絡(luò)，在長株潭城市群整體發(fā)展規(guī)模劃定上，基于長株潭綠色發(fā)展、品質(zhì)提升的大背景，從人口流動、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)承載能力、設(shè)施支撐能力等多角度，通過多方案、多情景分析，充分綜合長株潭三市發(fā)展訴求，合理確定長株潭總體人口規(guī)模和用地規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)和人口空間分布，合理分配至長株潭三市，避免人口、空間的無序擴張。在國土空間規(guī)劃層面上，應(yīng)充分分析三市全市域及都市區(qū)現(xiàn)狀空間結(jié)構(gòu)，以戰(zhàn)略定位為目標(biāo)，以綜合交通、生態(tài)廊道等為骨架，通過人口、產(chǎn)業(yè)等大數(shù)據(jù)分析，整體謀劃長株潭都市區(qū)空間格局。規(guī)劃應(yīng)在長株潭三市城市空間格局基礎(chǔ)上有延續(xù)、有突破、有創(chuàng)新、有提升。湘潭應(yīng)該據(jù)此找準(zhǔn)發(fā)力點，從國土空間規(guī)劃層次入手，劃好三區(qū)三線，抓住發(fā)展機遇，將“發(fā)展差距”變?yōu)椤鞍l(fā)展空間”。

2 湘潭市城市開發(fā)邊界劃定思路

城市開發(fā)邊界劃定需考慮兩大重要因素，分別為外部生態(tài)環(huán)境對城市空間的制約和內(nèi)部發(fā)展需求對城市空間的推動[2]。俞孔堅等[3]提出逆向思維的“反規(guī)劃”理論，將建設(shè)用地和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行圖底交換，將生態(tài)系統(tǒng)作為規(guī)劃的首要考慮對象，保證城市生態(tài)格局的連續(xù)和完整。

本研究收集對比多個開發(fā)邊界試點城市實踐經(jīng)驗[4]，總結(jié)城市開發(fā)邊界的近期研究，學(xué)習(xí)各界科研工作者開展的一系列國土空間規(guī)劃中城市開發(fā)邊界的劃定經(jīng)驗以及思路，提出湘潭市城市開發(fā)邊界劃定思路。目前，湘潭城市空間增量擴張與存量更新并存，城市建設(shè)中，原有的增長導(dǎo)向、低效蔓延、以需定供、簡單粗放的發(fā)展方式將難以持續(xù)。各個建設(shè)區(qū)域布局較為散亂，城市空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化，建設(shè)用地分布無序化；21世紀(jì)，中心城區(qū)城市空間方向不明確，導(dǎo)致湘潭城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間布局不夠緊湊高效、土地利用粗放。

我國城市開發(fā)邊界試點實踐經(jīng)驗如表1所示。

表1 我國城市開發(fā)邊界試點實踐經(jīng)驗

湘潭市開發(fā)邊界劃定應(yīng)聚焦于建設(shè)用地現(xiàn)有存量，將以已有用地規(guī)模設(shè)置為用地規(guī)模上限。針對閑置利用率低下的建設(shè)用地，通過在不同區(qū)域置換或減少等方式，促使湘潭市的開發(fā)能夠在現(xiàn)有土地利用條件下更為高效，達(dá)到調(diào)和、促進(jìn)城市自身與周邊其他的城鎮(zhèn)加深空間尺度上的關(guān)聯(lián)，進(jìn)行合理有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷合并，對開發(fā)邊界劃定城市本身的用地資源合理調(diào)配形成有效的空間功能分布結(jié)構(gòu)。

3 湘潭市開發(fā)邊界劃定原則

（1）嚴(yán)控生態(tài)底線，兼顧耕地保護(hù)與城市發(fā)展效率生態(tài)優(yōu)先；生態(tài)紅線、長株潭綠心、基本農(nóng)田等禁建區(qū)不作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；盡可能少占永久基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地。

（2）城市附近村莊密集地區(qū)不作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；保障建設(shè)用地相對集中，面積超過25 hm2的適宜建設(shè)用地作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；滿足城市結(jié)構(gòu)和用地拓展方向。

（3）對效率低下、空閑和分布散亂的存量建設(shè)用地實施“減量”措施，為城市發(fā)展及鄉(xiāng)村振興等政策落實提供集約高效土地利用規(guī)劃方案。

（4）為加強、加快融入長株潭城市群一體化，積極推進(jìn)長株潭城市群公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、交通系統(tǒng)互聯(lián)互通一體化高效發(fā)展。在保障生態(tài)資源存續(xù)的前提下深化環(huán)長株潭城市群一體化發(fā)展進(jìn)度，結(jié)合湘潭市發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，將城市的發(fā)展區(qū)域細(xì)分劃定為城鎮(zhèn)集中發(fā)展區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)[2]?？紤]劃定方案與永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的協(xié)調(diào)配合，不得占用永久基本農(nóng)田；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止開展各項城市農(nóng)業(yè)開發(fā)活動，形成初步的湘潭市開發(fā)邊界劃定方案，在生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境不被破壞的前提下為湘潭市民提供生態(tài)人文景觀優(yōu)美、充滿發(fā)展活力的城市環(huán)境。

4 結(jié)語

城市開發(fā)邊界的劃定是我國國土空間規(guī)劃中的重要工作，對我國實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。我國從前期的多規(guī)合一等試點政策實行、14個開發(fā)邊界試點城市的設(shè)立再到目前全面推進(jìn)的國土空間規(guī)劃體系改革，開發(fā)邊界劃定能夠在解決城市空間無序擴張的同時提高土地利用效率，在新型城鎮(zhèn)化時期被賦予更加重要的時代意義。文章就湘潭市的自身稟賦出發(fā)，提出湘潭城市開發(fā)邊界劃定思路，為中小城市開發(fā)邊界劃定提供參考。