城市建成區(qū)內國家濕地公園調整探析：以貴陽阿哈湖國家濕地公園為例

蘇 琴

(國家林業(yè)和草原局西南調查規(guī)劃院，云南 昆明 650031)

國家濕地公園屬于自然公園，是經國家林草局批準設立、按照有關規(guī)定予以保護和管理的特定區(qū)域(國家林業(yè)局, 2017)。截至2017年底，我國已建立國家濕地公園898處(濕地中國, 2021)。位于城市建成區(qū)內的國家濕地公園數量眾多、建設發(fā)展快，其輻射范圍大、受益面廣、生態(tài)服務功能顯著。由于受制于當年申報設立時的技術手段，以及對濕地、濕地公園和空間規(guī)劃認識的歷史局限性，國家濕地公園在規(guī)劃層面存在一些普遍問題，比如濕地公園范圍與永久基本農田、城鎮(zhèn)建設用地等交叉重疊，這些問題已嚴重制約城市建成區(qū)內國家濕地公園的升級發(fā)展。

2018年1月國家濕地公園對功能分區(qū)進行了修訂，根據濕地公園功能需求劃定了保育區(qū)；根據自然條件和管理需求，劃分了恢復重建區(qū)和合理利用區(qū)，實行分區(qū)管理(國家林業(yè)局濕地保護管理中心, 2018)。2019年11月中辦、國辦發(fā)文要求國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。在新形勢、新要求下，濕地公園范圍和功能區(qū)優(yōu)化調整成為城市建成區(qū)內國家濕地公園的迫切需求，位于貴陽市中心城區(qū)的貴陽阿哈湖國家濕地公園，積極開展范圍和功能區(qū)優(yōu)化調整的探索。

1 阿哈湖國家濕地公園概況

貴陽阿哈湖國家濕地公園原規(guī)劃總面積1 218 hm2，涉及貴陽市的花溪區(qū)、南明區(qū)、云巖區(qū)和經開區(qū)4個區(qū)，包括阿哈水庫和壩下小車河城市濕地公園(圖1)。阿哈水庫是貴陽市城市飲用水源地之一，水質評價為Ⅲ類，實行嚴格的保護保育。小車河城市濕地公園實行免費開放政策，承載了城市休閑公園的主體功能，是貴陽市民假日休閑、濕地科普宣教的熱門景點，提升了貴陽城市品位。

圖1 濕地公園水系示意圖Fig.1 Diagram of wetland park water system

2 規(guī)劃問題分析

2.1 原規(guī)劃范圍邊界與實際存在偏差

按照阿哈湖濕地公園原總體規(guī)劃范圍邊界GIS數據進行現場踏查，發(fā)現濕地公園范圍邊界與現場實際地塊情況存在偏差，主要問題是：村莊、城市住宅小區(qū)、市政道路的小部分被劃入公園范圍，其余大部分在公園范圍外，涉及面較大，包括阿哈寨、金山村、竹林村、爛泥村、四方河村、太慈社區(qū)、車水路等，易引發(fā)社區(qū)管理矛盾，確界立標工作難以開展，導致周邊社區(qū)的生活生產活動對濕地生態(tài)帶來嚴重的人為干擾。由于原規(guī)劃沒有采用國土二調數據，沒有對接花溪區(qū)、南明區(qū)、云巖區(qū)、經開區(qū)4個區(qū)的城市規(guī)劃，受技術條件制約，導致邊界線比較粗略，邊界數據與現場實際情況誤差較大。

2.2 原規(guī)劃范圍與永久基本農田控制線相沖突

阿哈湖濕地公園包括5條入庫支流，經現場踏查和永久基本農田數據比對，發(fā)現原范圍內存在大量的基本農田，主要分布于入庫支流的湖汊沿岸。存在部分地塊用地地類與現地實際情況不符的問題，比如湖汊沿岸的喬灌林地、湖心島林地等，現地為林地，數據顯示是永久基本農田。由于原規(guī)劃沒有對接永久基本農田數據，阿哈湖濕地公園范圍與永久基本農田重疊，造成保護管理工作的沖突。

2.3 原規(guī)劃范圍與城市建成區(qū)重疊

阿哈湖濕地公園東部為壩下原小車河城市濕地公園，與城市建成區(qū)重疊，部分城市建設用地存在權屬爭議，主要涉及客裝廠建設用地、國際城小區(qū)居住用地及綠地、市政道路車水路規(guī)劃用地、蘭草壩村莊宅基地。地塊現狀以居住建筑居多，還包括辦公建筑、綠地、城市道路、停車場地等，都是阿哈湖濕地公園設立前取得的土地使用權。由于原小車河城市濕地公園屬于城市公園，與阿哈水庫整合申報設立國家濕地公園，在實際工作中發(fā)現上述用地權屬爭議。

2.4 原功能區(qū)規(guī)劃不科學

(1)原規(guī)劃將阿哈寨部分村莊劃入保育區(qū)，阿哈寨位于阿哈湖的臨水面山，緊鄰水域，直接威脅水生態(tài)安全。

(2)原規(guī)劃將湖汊沿岸的全部耕地、村莊建設用地納入到濕地公園的恢復重建區(qū)。湖汊沿岸的耕地均為基本農田，已承包到戶，是當地村民的重要收入來源，退耕困難、恢復重建的實施難度很大。

(3)原規(guī)劃將公園東部的居住建筑及市政道路劃入管理服務區(qū)。村民、市民的交通出行與公園管理的矛盾沖突，影響城市基礎設施建設。

(4)原功能區(qū)規(guī)劃不適應《國家濕地公園管理辦法(修訂版)》關于功能分區(qū)的要求(張齊立， 2020)，不能有效指導阿哈湖濕地公園按照新辦法、新要求開展保護管理工作。

3 調整方案探討

3.1 明確調整目標

以“提升濕地生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性”為原則，保護阿哈湖庫塘濕地生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的完整性，維護濕地生態(tài)過程，防止?jié)竦赝嘶?。形成符合“三區(qū)三線”、科學適度有序的生態(tài)空間布局(中共中央辦公廳, 2019)，保障濕地資源的可持續(xù)利用，促進濕地生態(tài)效益發(fā)揮最大化。

3.2 創(chuàng)新調整方法

3.2.1 堅持多規(guī)融合的理念，統(tǒng)一空間布局2017年國家啟動開展了9個省級空間規(guī)劃試點，推進“多規(guī)合一”，貴州省位列其中。在阿哈湖濕地公園范圍和功能區(qū)調整過程中，應堅持多規(guī)融合的理念(顧朝林, 2015)。首先，根據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定阿哈湖濕地公園所在貴陽市為國家層面的重點開發(fā)區(qū)域，明確其主體功能，根據《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》確定阿哈湖濕地公園所在區(qū)域為西南喀斯特土壤保持重要區(qū)，明確其生態(tài)區(qū)位。其次，對接貴陽市“十三五”規(guī)劃、涉及4區(qū)的城市規(guī)劃、國土土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、阿哈湖水源保護地規(guī)劃、水污染治理規(guī)劃、林業(yè)保護規(guī)劃、交通規(guī)劃和文旅發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃，重點對接阿哈湖水源地保護區(qū)規(guī)劃，疊加相關規(guī)劃數據，統(tǒng)一空間布局，避免“三區(qū)三線”沖突，避免與水源地保護區(qū)功能分區(qū)相沖突。

3.2.2 探索建立循環(huán)機制及標準技術流程阿哈湖濕地公園位于貴陽市中心城區(qū)，與“三區(qū)三線”有重疊、交叉，矛盾地塊復雜多樣(圖2)，涉及相關利益部門和群體眾多，規(guī)劃調整技術要求高、反饋流程多、協(xié)調難度大。因此，必須堅持生態(tài)文明理念，堅持“阿哈湖濕地公園是自然保護地體系中的自然公園”這一基本屬性，對阿哈湖濕地實行“全面保護、科學修復、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。探索建立調整方案評估、反饋、協(xié)調的循環(huán)機制，首先，要求各部門相關規(guī)劃數據疊加后加以精細化甄別、比對、分析、統(tǒng)計；其次，橫向銜接涉及4區(qū)相關部門，開展多部門校核、反饋、調整和評估，國土資源部門是重點對接部門；同時，與周邊相關利益群體和企業(yè)開展咨詢、訪談、調查和協(xié)調工作；縱向主要針對省市兩級主管部門，向貴陽市林業(yè)局、貴陽市政府和貴州省林業(yè)局積極匯報。通過建立多輪次循環(huán)的標準技術流程，完善調整方案，保障方案的科學性、合理性、適宜性(圖3)。

圖2 矛盾地塊梳理示意圖Fig.2 Diagram of sorting out contradictory plots

圖3 技術路線示意圖Fig.3 Diagram of technical route

3.2.3 應用新技術，完善規(guī)劃體系 首先應以國土空間規(guī)劃要求建立基礎數據庫，包含矢量數據、遙感影像數據、地形圖高程模型數據、地理實體數據、三維模型數據、新型測繪產品數據等地理信息(自然資源部辦公廳, 2019)。運用3S技術、航天航空遙感RS、地理信息系統(tǒng)GIS與計算機輔助設計CAD集成使用等新技術，全球定位系統(tǒng)GPS定位復核、無人機視頻輔助甄別，建立基礎數據庫，為構建智慧濕地綜合平臺及調整、規(guī)劃、管理、監(jiān)測工作提供技術基礎。

調整成果應適應濕地公園升級發(fā)展新階段、高水平管理新要求以及數字化新生態(tài)要求(何為等, 2021)，完善規(guī)劃成果內容體系，豐富規(guī)劃成果形式，包括文本、圖件、表格、GIS數據包、視頻照片、歷年衛(wèi)星影像資料等。其中，GIS數據包是核心內容，涵蓋相關部門涉及阿哈湖濕地公園的全部信息，包括空間數據和屬性數據。

3.3 統(tǒng)一技術要求

(1) GIS數據統(tǒng)一采用2000國家大地坐標系，與國土三調數據格式相統(tǒng)一。

(2)以高分辨率的衛(wèi)星影像圖為底圖，以國土三調數據為準，疊加永久基本農田數據、林業(yè)二調數據、公益林數據、濕地二調數據、有爭議的城市建設用地數據、農村宅基地數據，綜合分析比對，梳理矛盾地塊。

(3)調整后實際濕地總面積不得減少；調出阿哈湖濕地公園設立前的城市建設用地，調出保育區(qū)和恢復重建區(qū)的村莊和永久基本農田，調入無權屬爭議的面山林地；避免濕地公園范圍內開天窗。

(4)范圍邊界(含功能區(qū)界)應盡量沿著用地斑塊邊界、明顯地物地界或自然地理界限，進行優(yōu)化調整，方便下一步勘界定標工作的實施。

(5)執(zhí)行《濕地總體規(guī)劃導則》要求，功能區(qū)劃由5個功能區(qū)調整為3個功能區(qū)，調整后保育區(qū)、恢復重建區(qū)的面積之和應大于濕地公園總面積的60%，且調整后保育區(qū)、恢復重建區(qū)的濕地面積之和應大于濕地公園濕地總面積的60%。

3.4 形成科學合理的調整方案

阿哈湖濕地公園原規(guī)劃總面積為1 218.00 hm2，技術糾偏后實際濕地面積為437.93 hm2，濕地率為35.95%。以國土三調成果為準，結合現場實際情況，經相關各部門多輪次的調整、評估、反饋、協(xié)調，最終形成科學合理的調整方案：調出阿哈湖濕地公園設立申報前的村莊宅基地、基本農田、設立前城市建設用地，調入具有保護價值的、用地權屬無爭議的、水庫面山的國有林地；調出面積達233.77 hm2，其中基本農田占比達到63.4%，村莊宅基地占比17.17%。調整后濕地公園范圍內不得開天窗，零星基本農田摘帽退出；總面積由1 218 hm2降至1 024.71 hm2；濕地總面積不變，保持437.93 hm2，濕地率由35.95%增至42.74%。功能區(qū)調整為保育區(qū)、恢復重建區(qū)和合理利用區(qū)3個功能區(qū)，保育區(qū)、恢復重建區(qū)的面積占比由原來的79.8%上調為80.37%，合理利用區(qū)面積占比由原來的16.26%上調為19.63%(圖4)。

圖4 范圍調整方案示意圖Fig.4 Diagram of boundary adjustment plan

4 結論與建議

貴陽阿哈湖國家濕地公園的調整方案優(yōu)化了范圍和功能區(qū)布局，有利于保障水生態(tài)安全，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)的質量和穩(wěn)定性；有助于化解爭議區(qū)域的管理矛盾和沖突，增強濕地公園管理與發(fā)展的前瞻性、針對性及可持續(xù)性(夏奉梅等, 2020)；有利于擴大生態(tài)溢出效益，促進貴陽阿哈湖國家濕地公園的升級發(fā)展。

建設以國家公園為主體的自然保護地體系，對國家濕地公園的建設發(fā)展提出新要求、高要求。通過阿哈湖濕地公園的調整實踐，建立標準技術流程的調整方法，為新時期城市建成區(qū)內國家濕地公園的科學合理調整提供可借鑒的方案，促進區(qū)域社會經濟的可持續(xù)健康發(fā)展。

城市建成區(qū)內的國家濕地公園用地類型復雜多樣，涉及的相關利益部門和社會群體眾多，利益平衡與協(xié)調更加復雜?？偨Y阿哈湖濕地公園調整工作經驗，對城市建成區(qū)內的國家濕地公園調整提出以下建議：

4.1 遵循區(qū)位理論，堅持生態(tài)區(qū)位重要性為底線

評估國家濕地公園的生態(tài)區(qū)位重要性，奠定調整工作的底線要求。貴州是長江上游唯一的國家生態(tài)文明試驗區(qū)，阿哈湖濕地公園是貴陽市全面對標全國生態(tài)文明示范城市的重要生態(tài)節(jié)點，生態(tài)區(qū)位非常重要。根據當前空間規(guī)劃區(qū)位理論(全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會, 2011)，濕地公園位于西南喀斯特土壤保持重要區(qū)，屬于生態(tài)區(qū)位、生態(tài)空間，調整工作的首要任務是保障其生態(tài)系統(tǒng)結構的穩(wěn)定性和完整性，調整方案應堅持“濕地保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變”的總體要求，調整后應有利于增強保護管理力度、擴大生態(tài)服務功能效益、拓展生態(tài)服務輻射面、提升城市綜合品質。

4.2 遵循可持續(xù)發(fā)展理論，堅持城市公園的基本屬性

城市建成區(qū)內的國家濕地公園具備城市公園的基本屬性 ；是滿足城市居民的休閑需求，提供休息、游覽、鍛煉、交往以及舉辦科普宣教、濕地文化活動的重要場所；是城市生態(tài)系統(tǒng)、城市景觀的重要組成部分。調整工作不能片面強調其自然保護地的生態(tài)屬性，應更加重視其城市公園的公共屬性。城市建成區(qū)內的國家濕地公園，可以集中反映所在城市的生態(tài)效益、社會效益、經濟效益、文化底蘊和精神氣質的融合發(fā)展水平，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要節(jié)點。調整方案應充分考慮其作為城市公園的公共屬性和功能，根據實際情況科學增加合理利用區(qū)域，為其預留城市公共建設性質的發(fā)展空間。結合新時代“公園城市”建設理念(李景陽等, 2021)，通過科學合理的調整，大力增強城市建成區(qū)內國家濕地公園的城市服務水平，促進其朝著高品位、多元化的現代城市生態(tài)公園的方向發(fā)展。