“雙碳”目標(biāo)下可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的用地困境及其紓解

劉明明

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

“雙碳”目標(biāo)下，中國可再生能源的發(fā)展迎來了戰(zhàn)略機(jī)遇期。《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出：“可再生能源將進(jìn)一步引領(lǐng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的主流方向，發(fā)揮能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)作用，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提供主力支撐”。促進(jìn)可再生能源的大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展是中國可再生能源發(fā)展規(guī)劃的新任務(wù)?？稍偕茉吹拇笠?guī)模開發(fā)要求有足夠的國土空間；高質(zhì)量發(fā)展則要求大規(guī)模開發(fā)可再生能源的同時，還要做好與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地集約高效利用、利益相關(guān)者保護(hù)等多元目標(biāo)的銜接。2022年5月30日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮穱@創(chuàng)新新能源開發(fā)模式、保障新能源發(fā)展合理空間需求、充分發(fā)揮新能源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益等方面作出了一系列創(chuàng)新性部署，但同時也指出：中國可再生能源發(fā)展仍存在“電力系統(tǒng)對大規(guī)模高比例新能源接網(wǎng)和消納的適應(yīng)性不足、土地資源約束明顯等制約因素”。限于篇幅，文章僅探討可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施所面臨的用地困境及其對策。

1 多重約束：“雙碳”目標(biāo)下可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施面臨的用地困境

“雙碳”目標(biāo)下，中國可再生能源要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，尚面臨國土空間、土地利用沖突、生態(tài)環(huán)境、鄰避效應(yīng)等四方面的約束。其中，國土空間約束、土地利用沖突以及鄰避效應(yīng)主要針對可再生能源大規(guī)模開發(fā)的用地需求以及利益協(xié)調(diào)問題；生態(tài)環(huán)境約束主要針對可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展問題，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)對可再生能源開發(fā)用地提出的挑戰(zhàn)。

1.1 有效供給不足：可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施面臨的國土空間約束

據(jù)相關(guān)研究，中國要在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，電氣化疊加需求增長，電力消費(fèi)量預(yù)計(jì)將翻番，達(dá)到16×1012kW·h左右，其中風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將有可能達(dá)到約60億 kW·h，為當(dāng)前水平的10倍左右。從工程建設(shè)的角度來看，每 kW·h的光伏或風(fēng)電（及其配套設(shè)施）至少要占地20～150 m2，即使采取優(yōu)化組合的形式，保守估計(jì)至少需要30萬 km2［1］。可再生能源發(fā)展用地的來源主要有三種：一是，在可再生能源資源稟賦豐富的未利用地上開發(fā)風(fēng)力、光伏等可再生能源項(xiàng)目；二是，在農(nóng)用地上開展農(nóng)光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等光伏復(fù)合項(xiàng)目；三是，利用建筑屋頂、交通沿線等國土空間開發(fā)分布式發(fā)電項(xiàng)目。在嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地和集約節(jié)約利用未利用地的背景下，可再生能源大規(guī)模開發(fā)的用地需求尚面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

根據(jù)表1關(guān)于東中西部部分地區(qū)未利用地的統(tǒng)計(jì)，中國未利用地主要分布在西部地區(qū)，約占全國未利用地面積的85.14%，其中以新疆、西藏、甘肅、青海、內(nèi)蒙古等地區(qū)為主。中東部地區(qū)未利用地面積占比較小，且多作為農(nóng)用地和建設(shè)用地的后備資源或生態(tài)用地，能夠用于可再生能源開發(fā)的未利用地較少。例如，根據(jù)《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，北京市未利用地占本市國土總面積的比例由2005年的13%降至4.2%，未利用地主要作為后備土地資源（如規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖），并嚴(yán)格控制具有重要生態(tài)功能的未利用地開發(fā)。有學(xué)者以河北省黃驊市為例，對未利用地做宜耕、宜建和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)三重評價(jià)，并將黃驊市未利用地資源分為耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地3種重點(diǎn)開發(fā)區(qū)［2］。此外，近年來出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項(xiàng)目違規(guī)占地和“只有光、沒有農(nóng)”的農(nóng)地拋荒、撂荒現(xiàn)象［3］，為防止耕地非農(nóng)化和保障糧食安全，山東、河北等地收緊了農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的用地政策［4］。利用屋頂?shù)攘Ⅲw空間開發(fā)分布式發(fā)電項(xiàng)目尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。因此，中東部地區(qū)可再生能源大規(guī)模開發(fā)受到較強(qiáng)的國土空間制約，即可用于可再生能源規(guī)?；_發(fā)的土地資源相對稀少。對于西部地區(qū)而言，雖然有較大面積的未利用地，但可再生能源大規(guī)模開發(fā)仍面臨制約：一方面，西部地區(qū)很多未利用地屬于生態(tài)功能區(qū)，嚴(yán)格限制用于可再生能源開發(fā)。例如，西藏自治區(qū)林地、草地、濕地、水域等生態(tài)相關(guān)土地占全區(qū)土地總面積的89.92%［5］，生態(tài)保護(hù)紅線面積占全區(qū)土地總面積的45%［6］。另一方面，西部地區(qū)雖然有較為廣闊的可再生能源開發(fā)空間（沙漠、戈壁、荒漠等未利用地）和較為豐富的風(fēng)光資源，但由于電網(wǎng)和儲能等基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，阻礙了可再生能源的規(guī)?；_發(fā)。據(jù)《半月談》記者調(diào)查，由于本地消納能力有限，加之外送通道建設(shè)滯后，西部部分地區(qū)被迫“棄風(fēng)棄光”。如，青海省海南藏族自治州清潔能源產(chǎn)業(yè)基地建成并網(wǎng)的160萬 kW·h競價(jià)光伏項(xiàng)目受電網(wǎng)接入條件限制，一年來運(yùn)行出力僅為產(chǎn)能的1%左右［7］。

表1 東中西部部分地區(qū)未利用土地分布情況

1.2 競爭性用途：可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施面臨的土地利用沖突

可再生能源的大規(guī)模開發(fā)需要利用大面積的成片土地。風(fēng)電、光伏和太陽能熱利用等項(xiàng)目用地可能與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成土地利用的競爭關(guān)系。作為產(chǎn)業(yè)，可再生能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和礦業(yè)具有經(jīng)濟(jì)性，能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益；同時，可再生能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和礦業(yè)均具有正外部性?？稍偕茉纯梢酝ㄟ^替代化石能源減緩氣候變化；農(nóng)業(yè)和林業(yè)可以提供降碳增匯、凈化空氣、涵養(yǎng)水源、保障生物多樣性和糧食安全等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則關(guān)乎國家的能源安全。當(dāng)可再生能源開發(fā)利用需要占用農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地以及壓覆礦產(chǎn)時，將面臨應(yīng)對氣候變化（能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型）、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給、傳統(tǒng)能源安全和糧食安全的保障，以及土地使用權(quán)人和礦業(yè)權(quán)人的利益保障等多元價(jià)值的博弈。其中，可再生能源開發(fā)主體與土地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益沖突最為明顯。梳理裁判文書網(wǎng)有關(guān)風(fēng)能、光伏等可再生能源開發(fā)用地的案例，發(fā)現(xiàn)13個案件中有12個與可再生能源開發(fā)占地的土地征收補(bǔ)償費(fèi)或土地流轉(zhuǎn)費(fèi)相關(guān)。此外，還有因?yàn)槿狈ψC據(jù)材料而難以起訴的事件，如巴彥淖爾市臨河區(qū)一光伏大棚項(xiàng)目因資金鏈斷裂成了“爛攤子”，導(dǎo)致400多畝（1畝≈666.7 m2）農(nóng)田撂荒，拖欠村民3年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)［8］。由此，在土地競爭性多用途之間如何取舍與平衡尤其是如何調(diào)整土地現(xiàn)有用途權(quán)利人與可再生能源開發(fā)主體的利益關(guān)系，是可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的一項(xiàng)重要課題。

1.3 綠色沖突：可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施面臨的生態(tài)環(huán)境約束

相較于傳統(tǒng)化石能源發(fā)電產(chǎn)生污染物和排放溫室氣體，以風(fēng)電、光伏發(fā)電和太陽能熱利用等為代表的可再生能源發(fā)電不產(chǎn)生或極少產(chǎn)生污染物，其發(fā)電過程無須外界其他能量介入，不會排放氮氧化物、硫氧化物等污染性氣體、顆粒及水蒸氣，也能減少大量溫室氣體的排放，屬于清潔的綠色能源［9］。但是，可再生能源發(fā)電并非對生態(tài)環(huán)境沒有影響，只是其影響的表現(xiàn)形式與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電有所不同。據(jù)有關(guān)研究，可再生能源發(fā)電對生態(tài)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為對生物多樣性保護(hù)、水土保持、文化價(jià)值等方面造成的損失［10］。有學(xué)者將氣候友好型可再生能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的沖突稱為“綠色沖突”［11］。

可再生能源發(fā)電主要通過改變土地利用方式對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。生物多樣性方面，可再生能源設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行可能會造成野生動物死傷或者破壞瀕危野生動物棲息地。如，鳥類因碰撞風(fēng)機(jī)葉片而死傷；莫哈韋沙漠龜?shù)臈⒌匾蛟獾教柲苻r(nóng)場的破壞而出現(xiàn)生境碎片化，進(jìn)而導(dǎo)致遺傳變異，容易出現(xiàn)隨機(jī)滅絕事件［11］。水土保持方面，有學(xué)者提出風(fēng)電場在建設(shè)道路、風(fēng)電機(jī)組基礎(chǔ)、線塔基礎(chǔ)及線路施工時對土壤及植被造成損壞，恢復(fù)不及時易造成水土流失等［12］。光伏升壓站、進(jìn)出站道路、光伏陣列及集電線路溝槽等建設(shè)活動，若不采用合理有效的水土流失防治措施，容易產(chǎn)生水土流失［13］。文化價(jià)值方面，可再生能源發(fā)電設(shè)施的安裝可能會降低文化遺產(chǎn)（如古建筑群）的價(jià)值。鑒于此，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)避免或減輕土地利用活動給生物多樣性、水土保持、文化價(jià)值等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來的損失。

1.4 鄰避效應(yīng)：可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施面臨的社會難題

可再生能源發(fā)電設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行可能給社區(qū)居民帶來噪聲、采光、景觀、開放空間和休閑娛樂等方面的不利影響。如，可再生能源設(shè)施（如光伏陣列等）可能影響居民眺望和欣賞既有建筑風(fēng)貌和自然景觀，風(fēng)電葉片的轉(zhuǎn)動可能造成陰影閃爍［14］，對居民采光產(chǎn)生影響。再如，附近居民往往因?yàn)轱L(fēng)力發(fā)電機(jī)的運(yùn)行受到噪聲困擾。此外，可再生能源電力設(shè)施有可能擠占城市開放空間，也有可能限制人們在可再生能源開發(fā)用地之上的文化娛樂活動（如攀巖等）。鑒于可再生能源開發(fā)利用可能對周邊居民帶來的上述不利影響，可再生能源項(xiàng)目用地往往會遭遇鄰避效應(yīng)，即“不要將可再生能源設(shè)施建在我家后院”［15］。

2 追根溯源：可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施用地困境的成因分析

“雙碳”目標(biāo)提出后，國家和地方層面陸續(xù)出臺了一系列貫徹落實(shí)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略的政策和地方性立法。下文將在梳理分析可再生能源發(fā)展相關(guān)政策立法的基礎(chǔ)上，探討可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施用地困境的成因。

2.1 可再生能源發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度銜接不暢

中國實(shí)行嚴(yán)格的國土空間用途管制制度。根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，具有重要生態(tài)功能的未利用地應(yīng)當(dāng)依法劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。梳理相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，可再生能源開發(fā)用地的性質(zhì)因項(xiàng)目類型不同而有所區(qū)別。可再生能源開發(fā)項(xiàng)目可以分為風(fēng)電/普通地面光伏發(fā)電項(xiàng)目、扶貧光伏發(fā)電項(xiàng)目、利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目（以下簡稱“光伏復(fù)合項(xiàng)目”）和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目。風(fēng)電和普通地面光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)盡量使用未利用地，少占或不占耕地，禁止以任何方式占用基本農(nóng)田。其中，涉及農(nóng)用地和集體土地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)；涉及未利用地的，不占壓土地也不改變地表形態(tài)的光伏陣列用地部分，可以按照原地類認(rèn)定，永久性建筑等其他用地部分應(yīng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。根據(jù)《國土資源部 國家鄉(xiāng)村振興局 國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，對于扶貧光伏發(fā)電項(xiàng)目和光伏復(fù)合項(xiàng)目，光伏陣列部分可以使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)，其他用地部分（如變電站、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地）應(yīng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。生物質(zhì)發(fā)電用地則統(tǒng)一按照建設(shè)用地管理。如前所述，在中國中東部地區(qū)，未利用地多作為耕地和建設(shè)用地的后備資源或生態(tài)用地，用于可再生能源大規(guī)模開發(fā)的土地資源非常有限。在嚴(yán)格的國土空間用途管制和耕地保護(hù)背景下，風(fēng)電和普通光伏發(fā)電往往涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，加之建設(shè)用地指標(biāo)有限且多用于經(jīng)濟(jì)效益更高的產(chǎn)業(yè)，可再生能源大規(guī)模開發(fā)面臨的國土空間約束較強(qiáng)。在西部地區(qū)，用于可再生能源規(guī)?；_發(fā)的土地資源較為豐富，但由于可再生能源空間布局專項(xiàng)規(guī)劃的缺失、配套電網(wǎng)和儲能等基礎(chǔ)設(shè)施不健全等因素，西部地區(qū)戈壁、沙漠、荒漠等未利用地用于可再生能源大規(guī)模開發(fā)也受到局限。

以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，2015年以來中國開始探索以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單（即“三線一單”）為核心內(nèi)容的新型生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控［16］，依托“三線一單”對優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控區(qū)域?qū)嵤┓诸惞芾?，落?shí)區(qū)域空間布局、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源利用效率等管控要求。根據(jù)《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止可再生能源的開發(fā)利用；除非是為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門或國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門確認(rèn)的能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，此類項(xiàng)目需由自然資源部進(jìn)行用地用海預(yù)審后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。由此，非國家重大決策部署的能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如林光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)等普通光伏復(fù)合項(xiàng)目，將明顯受到生態(tài)保護(hù)紅線制度的約束。

2.2 缺失污染地塊和礦山廢棄地再利用的制度安排

在嚴(yán)格的國土空間用途管制和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控背景下，污染地塊（棕地）和礦山廢棄地的再利用有助于拓寬可再生能源發(fā)展用地的來源。

根據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》第二條的規(guī)定，污染地塊是指從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，以及從事過危險(xiǎn)廢物貯存、利用、處置活動，按照國家技術(shù)規(guī)范確認(rèn)超過有關(guān)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的用地。污染地塊在完成修復(fù)之前，實(shí)際上可以用于可再生能源發(fā)電，并且具有多方面益處：其一，節(jié)約土地資源和減少溫室氣體排放。污染地塊作為可再生能源發(fā)電用地可以減少風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)展對非污染地塊（特別是農(nóng)用地）的需求，從而有利于節(jié)省優(yōu)質(zhì)土地資源?？稍偕茉吹拈_發(fā)有利于減少對化石能源發(fā)電的需求，進(jìn)而降低溫室氣體排放。其二，污染地塊用于可再生能源開發(fā)，有利于污染地塊所在地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增進(jìn)社會福利。例如，在美國，可再生能源發(fā)電企業(yè)可以為周邊社區(qū)提供價(jià)格較低的電力，以及通過提供就業(yè)機(jī)會為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)［17］。其三，降低可再生能源發(fā)電企業(yè)的投資成本。污染地塊的土地使用費(fèi)往往低于其他土地，并且往往已經(jīng)包含變電站、道路、輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施，從而能為可再生能源發(fā)電企業(yè)減少成本。其四，生態(tài)修復(fù)與可再生能源發(fā)電相結(jié)合的土地復(fù)合利用模式，可以為污染地塊的修復(fù)提供資金和技術(shù)，有利于污染地塊的修復(fù)和提升其價(jià)值。有學(xué)者研究，在美國棕地的修復(fù)可將土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值提升5%至11.5%［18］。

中國對污染地塊的政策法律主要集中在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控和修復(fù)方面。根據(jù)《土壤污染防治法》的規(guī)定，中國對污染地塊實(shí)行污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，即政府將需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)的地塊納入建設(shè)用地土壤風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，對達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，可以申請移出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄；未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無關(guān)的項(xiàng)目。因此，完成修復(fù)前的污染地塊用于可再生能源發(fā)電項(xiàng)目尚存在法律上的障礙。

中國諸多礦區(qū)已進(jìn)入資源開發(fā)的衰退期，在未來一段時間內(nèi)，關(guān)閉礦井?dāng)?shù)量將逐年增加且主要集中在煤礦。根據(jù)中國工程院重點(diǎn)咨詢項(xiàng)目“我國煤炭資源高效回收及節(jié)能戰(zhàn)略研究”預(yù)測，2030年中國關(guān)閉礦井?dāng)?shù)量將達(dá)到15 000處［19］。利用礦山廢棄地發(fā)展風(fēng)能、太陽能等可再生能源，既可以解決中國礦山廢棄地大量閑置問題、變廢為寶，在為可再生能源發(fā)展提供廣闊空間的同時，對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理也具有積極意義［20］。中科院沈陽應(yīng)用生態(tài)研究所團(tuán)隊(duì)對遼寧省礦山廢棄地發(fā)展可再生能源的潛力進(jìn)行了研究。該研究團(tuán)隊(duì)假設(shè)了三種預(yù)案，即光伏發(fā)電最大化預(yù)案，以生物質(zhì)能源最大化為目標(biāo)的生物質(zhì)能與太陽能復(fù)合發(fā)展模式，以礦山能源綜合利用最大化為目標(biāo)并兼顧生態(tài)修復(fù)的生物質(zhì)能與太陽能復(fù)合發(fā)展模式。研究結(jié)果表明，不同預(yù)案下產(chǎn)生的總能源潛力可用于發(fā)電的范圍為31.2～79.4 TWh，碳減排量為31.1～79.1 Mt，在遼寧省礦山廢棄地上發(fā)展可再生能源的潛力較大［21］。國外廢棄礦井可再生能源開發(fā)利用的方式主要有太陽能、風(fēng)能、礦井水蓄熱以及抽水蓄能與壓縮空氣儲能等［22］。中國目前尚未針對礦山廢棄地可再生能源開發(fā)利用出臺相關(guān)政策法律。

2.3 國土空間立體化開發(fā)制度不健全

在可再生能源大規(guī)模開發(fā)用地緊張的背景下，國土空間的立體化開發(fā)，即土地的復(fù)合利用（如林光互補(bǔ)、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等）和利用屋頂?shù)瓤臻g發(fā)展分布式發(fā)電，既有利于滿足可再生能源大規(guī)模發(fā)展的用地需求也利于集約高效地利用國土空間。當(dāng)前，有關(guān)光伏復(fù)合項(xiàng)目用地的相關(guān)政策主要涉及以下三個方面：其一，關(guān)于光伏復(fù)合用地的土地性質(zhì)，如前所述，光伏陣列部分可不改變原用地性質(zhì)，其他用地部分應(yīng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其二，關(guān)于光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地方面，《云南省關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求光伏復(fù)合項(xiàng)目在滿足正常運(yùn)營的同時，采取多種綜合措施做好項(xiàng)目區(qū)原生植被的保護(hù)，具體包括自然恢復(fù)、補(bǔ)植補(bǔ)種修復(fù)、人工種草等。其三，對于光伏復(fù)合項(xiàng)目使用農(nóng)用地的，《湖北省自然資源廳關(guān)于規(guī)范光伏發(fā)電項(xiàng)目用地管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定禁止拋荒、撂荒?！丁笆奈濉笨稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃》還提出大力推進(jìn)分布式可再生能源發(fā)電。在農(nóng)村，利用建筑屋頂、院落空地、田間地頭、設(shè)施農(nóng)業(yè)、集體閑置土地等推進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電分布式發(fā)展；在工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、油氣礦區(qū)及周邊地區(qū)，積極推進(jìn)風(fēng)電分散式開發(fā)；全面推進(jìn)分布式光伏開發(fā)；重點(diǎn)推進(jìn)工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、公共建筑等屋頂光伏開發(fā)利用行動，在新建廠房和公共建筑積極推進(jìn)光伏建筑一體化開發(fā)。

國土空間立體化開發(fā)涉及到可再生能源發(fā)電企業(yè)、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人、礦業(yè)權(quán)人等多元主體的關(guān)系?，F(xiàn)行政策法律在妥善處理上述關(guān)系方面還存在諸多不足，不利可再生能源的規(guī)?；_發(fā)。其一，可再生能源大規(guī)模開發(fā)需要集中連片土地，現(xiàn)實(shí)中尚未對土地利用方式和補(bǔ)償作出妥善安排，導(dǎo)致土地使用權(quán)人因擔(dān)心利益受損而不愿意將土地用于復(fù)合項(xiàng)目。其二，“三權(quán)”分置背景下，土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人對可再生能源發(fā)電復(fù)合用地的補(bǔ)償利益分配產(chǎn)生分歧，也阻礙了項(xiàng)目的順利進(jìn)展。其三，可再生能源發(fā)電復(fù)合用地覆蓋礦產(chǎn)資源時，可再生能源電力企業(yè)、土地使用權(quán)人、礦業(yè)權(quán)人的利益關(guān)系尚缺乏妥善的處置規(guī)則。利用屋頂?shù)瓤臻g進(jìn)行分布式發(fā)電、利用交通樞紐場站以及公路、鐵路等沿線土地開展光伏發(fā)電復(fù)合項(xiàng)目等國土空間的多元化利用，也存在可再生能源發(fā)電企業(yè)與土地使用權(quán)人以及相關(guān)主管部門間關(guān)系尚未理順的問題。此外，以家庭為單位的分布式發(fā)電往往因?yàn)槌跗谕顿Y大、回報(bào)周期長、余電入網(wǎng)難等因素，導(dǎo)致業(yè)主參與分布式發(fā)電項(xiàng)目的積極性不足。

2.4 可再生能源大規(guī)模開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響缺乏規(guī)制

中國可再生能源發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策法律中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定非常少且原則性較強(qiáng)。例如，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》僅對生物質(zhì)能利用的環(huán)境保護(hù)問題做了原則性規(guī)定，《可再生能源法》并未就可再生能源開發(fā)利用可能帶來的生態(tài)環(huán)境問題加以規(guī)制。另外，《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》規(guī)定對風(fēng)電項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價(jià)?！秶伊謽I(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》規(guī)定了光伏電站的禁止建設(shè)區(qū)域和限制建設(shè)區(qū)域，即“各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域”。當(dāng)前，中國可再生能源發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策法律的核心在于促進(jìn)可再生能源發(fā)展，尚未充分關(guān)注可再生能源開發(fā)利用對生物多樣性保護(hù)、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來的不利影響，存在可再生能源發(fā)展目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)銜接不暢、可再生能源開發(fā)利用管理體制機(jī)制不健全等問題。然而，《生物安全法》《水土保持法》《長江保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》《黑土地保護(hù)法》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系越來越健全、管理越來越嚴(yán)格，由此造成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法律對可再生能源規(guī)劃實(shí)施的約束。

2.5 可再生能源開發(fā)鄰避效應(yīng)的治理機(jī)制不健全

當(dāng)前，國家可再生能源發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策法律中尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)治理可再生能源開發(fā)項(xiàng)目鄰避效應(yīng)的規(guī)定。地方層面，瑞安市發(fā)展和改革局、自然資源和規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、綜合行政執(zhí)法局、供電局聯(lián)合頒布了《瑞安市分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理辦法》。該《辦法》針對分布式光伏發(fā)電對周邊居民可能造成的影響進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，如分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制安裝的形式與色調(diào)，并做加裝后效果視線影響分析。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該《辦法》系首次對美學(xué)意義上的影響加以規(guī)范。但總體而言，中國尚未重視可再生能源發(fā)電項(xiàng)目在噪聲、采光、景觀、開放空間和休閑娛樂等方面的不利影響，特別是可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目利益相關(guān)者的公眾參與不足以及惠益分享機(jī)制不健全問題，從而加劇了鄰避效應(yīng)。

3 多措并舉：可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的政策法律保障

3.1 建立可再生能源發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的協(xié)同機(jī)制

3.1.1 建立可再生能源規(guī)劃區(qū)制度

黨的二十大報(bào)告提出：積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，要立足中國能源資源稟賦，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系?？稍偕茉窗l(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全國一盤棋的思維，尤其是在可再生能源資源稟賦好且土地資源豐富的沙漠、戈壁、荒漠等西部地區(qū)，可以大力促進(jìn)可再生能源的規(guī)?；_發(fā)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》提出：要將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求全面融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的支撐保障。“十四五”期間，中國將在新疆、黃河上游、河西走廊、黃河“幾”字灣、冀北、松遼、黃河下游等地區(qū)建設(shè)陸上新能源基地。設(shè)立可再生能源規(guī)劃區(qū)并將其納入國土空間規(guī)劃，有利于構(gòu)建實(shí)現(xiàn)”雙碳”目標(biāo)的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。澳大利亞新南威爾士和昆士蘭州均實(shí)施了可再生能源規(guī)劃區(qū)制度（Renewable Energy Zones）?？稍偕茉匆?guī)劃區(qū)制度是融可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)和管理體制、社區(qū)參與以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和項(xiàng)目于一體的可再生能源規(guī)模化發(fā)展的綜合性制度［23］。中國可再生能源規(guī)劃區(qū)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)做好以下三方面工作。

（1）以可再生能源資源勘查和評價(jià)為基礎(chǔ)，將可再生能源規(guī)劃區(qū)納入國土空間規(guī)劃?？稍偕茉匆?guī)劃區(qū)作為可再生能源規(guī)?；_發(fā)的基地，豐富的風(fēng)能、太陽能等可再生能源資源稟賦是其首要條件。國家應(yīng)當(dāng)建立可再生能源資源勘查和評價(jià)制度，篩選出適合大規(guī)模發(fā)展可再生能源的地區(qū)，并將其納入國土空間規(guī)劃。

（2）完善電力基礎(chǔ)設(shè)施的配套機(jī)制，適應(yīng)大規(guī)模高比例利用可再生能源的需求。發(fā)電設(shè)施、儲能技術(shù)和設(shè)備以及電網(wǎng)容量相協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)大規(guī)模高比例利用可再生能源的前提。中國有大量的沙漠、戈壁、荒漠等地區(qū)具備大規(guī)模開發(fā)可再生能源的資源稟賦，但因輸配電等基礎(chǔ)設(shè)施不健全導(dǎo)致可再生能源電力的消納難以保障，進(jìn)而阻礙了可再生能源項(xiàng)目的投資和開發(fā)。因此，可再生能源規(guī)劃區(qū)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合考慮發(fā)電、儲能、輸電、變電、配電、用電等全鏈條的協(xié)調(diào)性。這種協(xié)調(diào)性意味著將可再生能源發(fā)電、輸電和儲能技術(shù)有機(jī)地結(jié)合［24］。

（3）因地制宜，合理配置可再生能源規(guī)劃區(qū)的準(zhǔn)入條件。根據(jù)可再生能源資源的稟賦以及電力基礎(chǔ)設(shè)施（如電網(wǎng)容量、儲能技術(shù)等）的條件，綜合考慮可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境效益以及文化價(jià)值，采取競爭性方式確定準(zhǔn)入主體。

3.1.2 實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的協(xié)同

根據(jù)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，優(yōu)先保護(hù)區(qū)包括生態(tài)保護(hù)紅線、一般生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)等環(huán)境管控單元。如前所述，大規(guī)模開發(fā)可再生能源往往受到生態(tài)保護(hù)紅線的限制。2021年9月22日，生態(tài)環(huán)境部在《對十三屆全國人大四次會議第5427號建議的答復(fù)》中指出：曹仁賢代表提出的“允許在生態(tài)紅線范圍內(nèi)非核心區(qū)域建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目”等建議具有重要的參考意義，“自然資源部將加快研究制定生態(tài)紅線保護(hù)管理辦法，對生態(tài)保護(hù)紅線的管控、占用、調(diào)整等事項(xiàng)作出規(guī)定，統(tǒng)籌好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系”［25］。美國加利福尼亞州沙漠可再生能源保護(hù)計(jì)劃將沙漠地區(qū)劃分為五類區(qū)域：國家永久保護(hù)地（National Conversation Land）；重要環(huán)境關(guān)注區(qū)；集中發(fā)展區(qū)；需要采取額外野生動物和敏感區(qū)域保護(hù)措施的集中發(fā)展區(qū)；以及一般公共土地［26］?？稍偕茉撮_發(fā)主要在后三類區(qū)域并做好生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)和保護(hù)措施。建議中國將來制定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管辦法時，考慮能源安全和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的需求，在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)劃定能夠兼顧可再生能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域。

3.2 建立污染地塊和礦山廢棄地的再利用制度

污染地塊和礦山廢棄地的再利用可以在符合國土空間用途管制要求的同時有效增加可再生能源開發(fā)用地的供給。美國聯(lián)邦環(huán)保局土地再生行動（Re-Powering Ame- rica’s Land Initiative）就旨在促進(jìn)在污染地塊（棕地）、垃圾填埋場地和廢棄礦區(qū)進(jìn)行可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目［27］。以下將結(jié)合國情分別探討中國污染地塊和礦山廢棄地再利用制度的構(gòu)建。

3.2.1 污染地塊再利用制度

中國污染地塊用于可再生能源開發(fā)，一方面要突破法律上的障礙，建議修改《土壤污染防治法》，在不影響污染地塊清理和修復(fù)的前提下，允許將污染地塊用于風(fēng)能、光伏、太陽能熱利用等可再生能源發(fā)電項(xiàng)目；另一方面，基于污染者負(fù)擔(dān)原則，對可再生能源發(fā)電企業(yè)實(shí)行土壤污染責(zé)任豁免，以消除可再生能源投資者的擔(dān)責(zé)顧慮。根據(jù)《土壤污染防治法》第四十五條的規(guī)定，土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)；土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)；土地使用權(quán)已經(jīng)被地方人民政府收回，土壤污染責(zé)任人為原土地使用權(quán)人的，由地方人民政府組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。如果土壤污染責(zé)任人已經(jīng)認(rèn)定，在可再生能源發(fā)電項(xiàng)目開始后出現(xiàn)土壤污染加重情形的，當(dāng)可再生能源企業(yè)證明其不可能排放土壤污染物質(zhì)或者其排放物質(zhì)與土壤污染加重沒有科學(xué)上的關(guān)聯(lián)性時，可再生能源企業(yè)對土壤污染不承擔(dān)責(zé)任。如果土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定，按規(guī)定則由土地使用權(quán)人承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任，可再生能源企業(yè)作為土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)豁免其開發(fā)利用污染地塊之前的污染修復(fù)責(zé)任。如果污染地塊被政府收回土地使用權(quán)，可再生能源企業(yè)在污染地塊完成修復(fù)之前取得土地使用權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)豁免對其開發(fā)利用污染地塊之前的污染修復(fù)責(zé)任。

3.2.2 礦山廢棄地再利用制度

2016年，《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》提出：要創(chuàng)新礦山廢棄地復(fù)墾利用政策，鼓勵引進(jìn)國外礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的新技術(shù)和新模式。中國約有三分之二以上的地區(qū)太陽能資源較好，基本覆蓋所有廢棄礦井地域，特別是新疆、甘肅、內(nèi)蒙古一帶，發(fā)展條件更為有利［28］。礦山廢棄地上可再生能源的開發(fā)利用可以與生態(tài)修復(fù)同步進(jìn)行，這種融合發(fā)展模式作為一種復(fù)墾利用政策的創(chuàng)新，既有利于解決可再生能源發(fā)展的土地資源約束，又可以為礦山廢棄地的修復(fù)提供資金和技術(shù)支持。例如，神東集團(tuán)布爾臺煤礦沉陷區(qū)采用林光互補(bǔ)的模式，上層空間用于發(fā)電，地面用于農(nóng)林業(yè)種植，發(fā)展觀光、特色果蔬采摘等旅游產(chǎn)業(yè)［28］。

“可再生能源+生態(tài)修復(fù)”融合模式的運(yùn)用需要妥善處理可再生能源發(fā)電企業(yè)、生態(tài)修復(fù)主體以及礦山廢棄地土地使用權(quán)人之間的法律關(guān)系。根據(jù)《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后可以由生態(tài)修復(fù)主體取得建設(shè)用地使用權(quán)。當(dāng)可再生能源發(fā)電企業(yè)和生態(tài)修復(fù)主體是同一主體時，可以取得礦山廢棄地的土地使用權(quán)，進(jìn)而開發(fā)可再生能源。當(dāng)可再生能源發(fā)電企業(yè)和生態(tài)修復(fù)主體并非同一主體時，如果生態(tài)修復(fù)主體取得了礦山廢棄地的土地使用權(quán)，則可再生能源發(fā)電企業(yè)可以與生態(tài)修復(fù)主體簽訂可再生能源發(fā)電地役權(quán)合同；如果生態(tài)修復(fù)采取第三方治理模式，可再生能源發(fā)電企業(yè)則可以與礦山廢棄地的土地使用權(quán)人簽訂可再生能源發(fā)電地役權(quán)合同。此外，根據(jù)《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，正在開采礦山依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。根據(jù)《可再生能源法》第四條之規(guī)定，國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。由此，礦產(chǎn)廢棄建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的，如果作為可再生能源發(fā)電用地，需要按照建設(shè)用地管理的用地部分（如變電站），建議簡化審批程序，直接賦予建設(shè)用地指標(biāo)。

3.3 通過適應(yīng)性管理提升國土空間的立體化開發(fā)

可再生能源發(fā)展用地具有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)等多種用途，可以通過適應(yīng)性管理提高國土空間的利用效率，具體包括四個方面：

3.3.1 綜合平衡減緩氣候變化、糧食安全以及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等多元目標(biāo)

就農(nóng)用地而言，既要保障糧食安全，又要在保護(hù)耕地（不改變農(nóng)業(yè)用途）的前提下開發(fā)利用可再生能源，則可以發(fā)展農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等光伏復(fù)合項(xiàng)目，或者在土壤條件嚴(yán)重不利、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力顯著下降的農(nóng)用地上開發(fā)可再生能源［29］。就林業(yè)用地而言，在不破壞森林植被和生物多樣性的前提下發(fā)展林光互補(bǔ)等光伏復(fù)合項(xiàng)目。就礦業(yè)而言，可以采取礦山生態(tài)修復(fù)與可再生能源開發(fā)一體規(guī)劃的融合發(fā)展模式。

3.3.2 完善分布式可再生能源發(fā)電的保障和激勵機(jī)制

一方面，簡化分布式可再生能源發(fā)電的審批程序，協(xié)調(diào)能源、住房建設(shè)、工商業(yè)等主管部門，取消對分布式可再生能源發(fā)電的不合理限制。如，佛羅里達(dá)州和亞利桑那州的《太陽能權(quán)利法》（Solar Right Act）規(guī)定了安裝太陽能電池板的權(quán)利，以解除其他條例或社區(qū)規(guī)則對安裝太陽能裝置的限制［30］。另一方面，采取凈計(jì)量方式，允許分布式可再生能源發(fā)電余量上網(wǎng)［31］。這方面，瑞安市走在了全國前列，《瑞安市分布式光伏發(fā)電站項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定“市供電局負(fù)責(zé)對分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的全部發(fā)電量、上網(wǎng)電量分別計(jì)量，免費(fèi)提供并安裝電能計(jì)量表，不得向投資方收取系統(tǒng)備用容量費(fèi)”。此外，政府還可以通過綠色信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等方式為安裝太陽能光伏和熱利用系統(tǒng)的家庭或單位提供激勵。

3.3.3 建立交通運(yùn)輸領(lǐng)域光伏復(fù)合項(xiàng)目的支持制度

《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》鼓勵在交通樞紐場站以及公路、鐵路等沿線合理布局光伏發(fā)電及儲能設(shè)施。2022年5月27日，鐵科院（北京）工程咨詢有限公司組織實(shí)施的鐵路沿線光伏儲能及能源綜合管理項(xiàng)目通過現(xiàn)場驗(yàn)收，該項(xiàng)目預(yù)計(jì)每日可向國家鐵道試驗(yàn)中心提供1 000 kW·h左右的清潔電力［32］。在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施用地上發(fā)展光伏復(fù)合項(xiàng)目具有多重效益，如鐵路沿線光伏發(fā)電不僅可以提高鐵路綠電消費(fèi)的比例、降低鐵路碳排放，還能夠?yàn)榭稍偕茉窗l(fā)展提供土地資源。此外，光伏復(fù)合項(xiàng)目可以根據(jù)其上網(wǎng)電量申請綠色電力證書，綠色電力證書交易又進(jìn)一步激勵可再生能源企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)［33］。建議交通運(yùn)輸主管部門出臺支持和鼓勵在公路、鐵路等沿線土地上開展光伏復(fù)合項(xiàng)目的政策，對沿線光伏資源開展勘查和評價(jià)，劃定適合開發(fā)光伏的沿線地區(qū)，制定沿線光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃，特別要針對發(fā)電、輸配電、儲能等電力基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作好部署。

3.3.4 通過可再生能源地役權(quán)厘清土地使用權(quán)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

一方面，對于政府組織實(shí)施的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，可以通過公共地役權(quán)取得開發(fā)用地的權(quán)利，這將更加有利于滿足大規(guī)模可再生能源開發(fā)對成片土地的需求。公共地役權(quán)具有公私法雙重屬性，其需役地人嚴(yán)格限定在政府、公用事業(yè)部門、有行政職能的某些大型國有企業(yè)等［34］，且公共地役權(quán)的取得需按照法定程序及對供役地人給予公平合理的補(bǔ)償。另一方面，對于非政府組織實(shí)施的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，可再生能源企業(yè)可以與復(fù)合項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)人（土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人、礦業(yè)權(quán)人、漁業(yè)權(quán)人等）簽訂地役權(quán)合同，取得可再生能源用地的使用權(quán)。地役權(quán)作為用益物權(quán)，相較于租賃權(quán)，更加穩(wěn)定且有對世效力。需要注意的是，在“三權(quán)”分置背景下，可再生能源企業(yè)作為需役地人要與土地承包權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人進(jìn)行充分的協(xié)商，以避免僅與一方簽訂地役權(quán)合同而另一方不同意的情況。對于壓覆礦產(chǎn)，可再生能源企業(yè)應(yīng)當(dāng)與復(fù)合項(xiàng)目的土地使用權(quán)人、礦業(yè)權(quán)人共同商定地役權(quán)合同。此外，關(guān)于鐵路公路沿線的光伏或風(fēng)電復(fù)合項(xiàng)目，可再生能源企業(yè)也可以通過地役權(quán)合同的方式取得交通沿線的用地權(quán)利。

3.4 健全可再生能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的體制機(jī)制

美國加利福尼亞州沙漠可再生能源保護(hù)計(jì)劃（Desert Renewable Energy Conservation Plan，DRECP）有效實(shí)現(xiàn)了沙漠可再生能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)（特別是生物多樣性保護(hù)）之間的協(xié)同，即在最大限度降低環(huán)境影響的同時大規(guī)模發(fā)展太陽能［15］。作者將結(jié)合加州的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)研究，從目標(biāo)、管理體制、管理機(jī)制三個方面探討中國可再生能源大規(guī)模發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)同問題。

3.4.1 可再生能源發(fā)展目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的協(xié)同

以DRECP為例，加州沙漠地區(qū)是沙漠龜?shù)日湎∥锓N的重要棲息地以及文化遺產(chǎn)和旅游勝地，承載生態(tài)、文化、娛樂、經(jīng)濟(jì)等多重功能。盡管DRECP的設(shè)計(jì)是為了開發(fā)可再生能源，但也旨在維護(hù)生態(tài)和文化資源，如保護(hù)、恢復(fù)和加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)敏感物種；保護(hù)和提升土地管理局管理的土地上承載的其他資源和價(jià)值，包括文化資源、娛樂機(jī)會和視覺景觀［35］。因此，多元目標(biāo)的協(xié)同上，盡可能滿足可再生能源大規(guī)模發(fā)展的用地需求并同時保護(hù)好自然資源和生態(tài)環(huán)境。首先，根據(jù)國家可再生能源發(fā)展目標(biāo)確定未來可再生能源發(fā)展用地的需求量。其次，綜合考慮沙漠地區(qū)的可再生能源資源稟賦、自然資源分布特點(diǎn)以及生態(tài)環(huán)境敏感度等因素，確定適合可再生能源發(fā)展的區(qū)域范圍。再次，在適合發(fā)展可再生能源的區(qū)域，開展生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)［10］，并確保在可再生能源開發(fā)利用的同時采取措施將生態(tài)環(huán)境影響降至最低。

3.4.2 建立生態(tài)環(huán)境、自然資源、能源等主管部門相互協(xié)作的可再生能源開發(fā)管理體制

DRECP的成功是多個部門努力合作的成果。多個部門組成了一支部門間可再生能源行動隊(duì)（Renewable Energy Action Team Agencies，REAT Agencies）。該行動隊(duì)由土地管理局（Bureau of Land Management，BLM）、美國魚類和野生動物管理局（U.S. Fish and Wildlife Service，USFWS），加利福尼亞能源委員會（California Energy Commission，CEC）以及加利福尼亞魚類和野生動物管理局（California Department of Fish and Wildlife，CDFW）構(gòu)成［36］?？稍偕茉撮_發(fā)利用與土地等自然資源的開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)（特別是生物多樣性保護(hù)）的沖突與協(xié)調(diào)以及可再生能源規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度之間的銜接，需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、能源等主管部門相互配合、密切合作，以實(shí)現(xiàn)可再生能源大規(guī)模開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)同。

3.4.3 建立健全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求相適應(yīng)的可再生能源開發(fā)管理機(jī)制

可再生能源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)制主要包括生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)、開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)以及生物多樣性減緩機(jī)制。生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)是對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目可能帶來的生態(tài)環(huán)境影響（特別是生物多樣性）進(jìn)行分析、預(yù)測和評價(jià)并提出避免或減輕影響的措施。通常，可再生能源企業(yè)基本不產(chǎn)生污染物排放，因而很容易忽略生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，特別是對生物多樣性的影響評價(jià)。例如，產(chǎn)業(yè)界對風(fēng)能研究的重視程度遠(yuǎn)大于對風(fēng)能的鳥類影響及其減緩措施的評價(jià)［37］。因此，可再生能源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)的重心應(yīng)當(dāng)放在對珍稀瀕危野生動物及其棲息地保護(hù)方面的評價(jià)。開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)可以有效地預(yù)防或降低可再生能源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境影響，如改變風(fēng)力發(fā)電渦輪機(jī)的旋轉(zhuǎn)速度可以將蝙蝠的死亡率至少降低50%［37］。生物多樣性減緩機(jī)制是借鑒美國《瀕危物種法》中的補(bǔ)償性減緩政策（Compensatory Mitigation Policy，CMP）［11］而設(shè)計(jì)，具體指可再生能源項(xiàng)目如果不可避免地造成某一物種的損失，項(xiàng)目方可以在其他地區(qū)采取減緩措施保護(hù)該物種［38］，保護(hù)數(shù)量至少與受損數(shù)量一致，從而實(shí)現(xiàn)物種總量不降低的目的。

3.5 完善可再生能源開發(fā)利用鄰避效應(yīng)的治理機(jī)制

可再生能源開發(fā)利用鄰避效應(yīng)的治理需對癥下藥，具體從三個方面展開。

3.5.1 科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制可再生能源發(fā)電對周邊居民的不利影響

針對可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的噪聲干擾、陰影閃爍、景觀價(jià)值損失等問題，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。例如，在紐約的貝薩尼鎮(zhèn)，陰影閃爍必須限制在每年少于30小時和每天少于30分鐘［31］。再如，《瑞安市分布式光伏發(fā)電站項(xiàng)目管理辦法》第六條規(guī)定，“工商業(yè)及公建分布式光伏項(xiàng)目，在建筑物上建設(shè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不應(yīng)降低相鄰建筑物的建筑日照”，“建筑為坡屋面結(jié)構(gòu)時，光伏組件安裝最高高度與屋面距離不應(yīng)超過30 cm；建筑為平屋面結(jié)構(gòu)時，光伏板頂端距離屋頂平面的高度不得高于2.2 m，光伏板下方四周不得進(jìn)行任何形式的圍合”。

3.5.2 完善可再生能源開發(fā)利用的公眾參與機(jī)制，尊重利益相關(guān)者

可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等全生命周期均應(yīng)注重公眾參與，讓利益相關(guān)者充分知情并表達(dá)意見。例如，DRECP的制定過程就很好地運(yùn)用了公眾參與機(jī)制。為了避免將來的沖突，環(huán)保組織、可再生能源企業(yè)、聯(lián)邦政府、加州政府、當(dāng)?shù)卣约捌渌嫦嚓P(guān)者共同努力形成了一個計(jì)劃，該計(jì)劃識別了既可以發(fā)展可再生能源又能保護(hù)沙漠的沖突較少的區(qū)域［26］。

3.5.3 建立可再生能源發(fā)展的惠益分享機(jī)制，以共贏破解鄰避難題

低收入社區(qū)可能因?yàn)榇笠?guī)?？稍偕茉撮_發(fā)而承擔(dān)不成比例的負(fù)面環(huán)境影響，這類社區(qū)被稱為“環(huán)境正義社區(qū)”［38］。例如，大面積土地用來發(fā)展可再生能源，因?yàn)橥恋乩梅绞降母淖兌鴮?dǎo)致原來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入來源、生活環(huán)境有所變化。可再生能源企業(yè)可以通過提供就業(yè)、電力補(bǔ)貼等方式對環(huán)境正義社區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

4 結(jié) 語

可再生能源的大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。黨的二十大報(bào)告提出，要“立足我國能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動”。在建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化新征程中，可再生能源的發(fā)展要統(tǒng)籌考慮能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、應(yīng)對氣候變化、能源安全以及經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展等多元目標(biāo)。限于篇幅，文章對可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施困境的分析還不夠全面，特別是關(guān)于可再生能源發(fā)展的用海保障、運(yùn)用能源互聯(lián)網(wǎng)提升可再生能源電力的接網(wǎng)和消納、通過可再生能源電力配額和綠色電力證書交易機(jī)制促進(jìn)可再生能源的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以及可再生能源對化石能源的有序替代等問題，還有待進(jìn)一步研究。