公眾參與視角下城市公共交通低碳發(fā)展路徑研究

岳藝敏，但家麗，李 想，顧 賢，丁赫廷

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023）

1 引言

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上指出要如期實(shí)現(xiàn)2030 年前碳達(dá)峰、2060 年前碳中和的目標(biāo)。交通運(yùn)輸部門作為碳排放的一大重要來源，我國(guó)交通運(yùn)輸部門碳排放量占碳排放總量9%，近年其年均增速在5%以上，是溫室氣體排放增長(zhǎng)最快部門，總體呈現(xiàn)占比大、增速快、達(dá)峰慢的特征。

目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市公共交通碳減排的研究成果已較為豐碩，但缺乏系統(tǒng)性整理與分析。文章在查閱和整理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行了分析和總結(jié)。首先，指出可持續(xù)發(fā)展背景下低碳城市成為必然趨勢(shì)，為城市公共交通發(fā)展提供優(yōu)化思路；其次，闡述我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與公共決策的理論與現(xiàn)實(shí)困境，提出構(gòu)建完備反饋機(jī)制、提高公眾參與積極性的可行性建議；再次，基于公眾視角從宏觀與微觀、傳統(tǒng)與現(xiàn)代等多方面闡述公眾參與低碳交通影響因素。最后，圍繞文獻(xiàn)進(jìn)行述評(píng)，對(duì)我國(guó)公共交通政策優(yōu)化提供針對(duì)性建議。

2 國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)

作為城市碳排放主要來源，城市交通運(yùn)輸減排對(duì)實(shí)現(xiàn)城市低碳發(fā)展意義重大。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市公共交通低碳發(fā)展進(jìn)行了深入研究。

文章通過web of science 數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)知網(wǎng)以及萬方數(shù)據(jù)知識(shí)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行檢索，web of science 以“public transport”“l(fā)ow carbon”“individual factors”為主題，中國(guó)知網(wǎng)和萬方以“公共交通政策”和“碳排放”為主題，檢索了2005 年1 月1 日至2021 年12 月31 日期間期刊發(fā)表情況。其中web of science 檢索到2062 篇，中國(guó)知網(wǎng)23 篇，萬方167 篇。從檢索結(jié)果分析，國(guó)際上對(duì)公共交通政策與碳排放問題研究較早，且相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。按web of science 以“public transport and low carbon”為主題檢索到的文獻(xiàn)數(shù)量選取了前十的國(guó)家地區(qū)和研究方向。在國(guó)家地區(qū)分布上，美國(guó)文獻(xiàn)貢獻(xiàn)量最大，其次是中國(guó)、英國(guó)和印度。從研究方向看，主要集中在環(huán)境科學(xué)、工程學(xué)、氣象學(xué)、能源學(xué)等方面。相較而言，中國(guó)國(guó)內(nèi)期刊關(guān)于公共交通政策與碳排放的文獻(xiàn)數(shù)量遠(yuǎn)不及國(guó)外，主要集中于2010 年以后，且文獻(xiàn)數(shù)量無顯著增長(zhǎng)趨勢(shì)，中國(guó)城市公共交通碳減排問題研究需進(jìn)一步開展。

3 研究綜述

3.1 城市公共交通碳減排有效性

全球減排的重要實(shí)現(xiàn)路徑在于可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)）側(cè)重于自上而下的行動(dòng)，即政府起主導(dǎo)作用。因此我國(guó)頂層設(shè)計(jì)理念在于通過可持續(xù)發(fā)展路徑實(shí)現(xiàn)碳中和。

人口與城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、能源與電力消費(fèi)變化、宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及碳排放空間是實(shí)現(xiàn)碳中和的主要邊界條件。低碳城市是城市發(fā)展必然趨勢(shì)，城市在減少碳排放方面潛力巨大。對(duì)比公交車與小汽車的能源消耗，運(yùn)輸相同顧客數(shù)量，公交車相比小汽車只占投資的5/6、空氣污染的1/10 以及土地資源的3/4。羅輝通過對(duì)典型城市進(jìn)行城市低碳指數(shù)測(cè)算，包括交通碳生產(chǎn)力、能源利用、監(jiān)測(cè)指數(shù)、土地利用、清潔性五個(gè)要素，得出城市低碳發(fā)展與城市規(guī)模聯(lián)系不大，但能源技術(shù)改進(jìn)以及線路、城市布局優(yōu)化能有效促進(jìn)低碳事業(yè)發(fā)展。盧經(jīng)朝通過對(duì)上海、溫州以及杭州三個(gè)典型城市進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)三個(gè)城市公共交通一體化進(jìn)程中存在相似問題，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)碳減排可從以下幾方面對(duì)城市進(jìn)行優(yōu)化：實(shí)行“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”、完善城市布局與土地利用、改進(jìn)能源技術(shù)、制定交通政策。

3.2 公眾參與對(duì)政策有效性的作用機(jī)制

公眾參與公共決策逐步為社會(huì)價(jià)值認(rèn)可，但我國(guó)公眾參與現(xiàn)階段仍處于起步階段，存在普遍困境。以北京市公共交通價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)為例，參與群眾方面，參與人結(jié)構(gòu)合理性有待考證且參與者專業(yè)能力不足。參與流程方面，聽證會(huì)結(jié)果封閉。公眾參與公共決策過程也存在深層次矛盾。為求社會(huì)效益最大化，公共決策需要在公眾參與的公共性與政策制定的專業(yè)性間尋得一個(gè)平衡點(diǎn)。在理論上，根據(jù)公共選擇學(xué)派“經(jīng)濟(jì)人”觀點(diǎn)，公眾會(huì)做出于己收益最大化的選擇，政府也存在自利性，政府與公眾間存在博弈。公眾間會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，公眾與公眾間存在博弈?，F(xiàn)實(shí)中，政府信息公開及時(shí)性及完整性欠缺、政策制定“內(nèi)輸入”與“官本位”歷史模式影響、公眾自身專業(yè)素質(zhì)不足等使得政府與公眾間難以建立信任。

為最大限度提高公共政策的科學(xué)化與民主化，彌補(bǔ)政策制定者為自身利益而與公眾需求產(chǎn)生的偏差，降低公共決策推行成本，公眾參與公共決策具有重大意義。政府與公眾應(yīng)該明確自己角色定位，積極合作。政府可從讓渡部分決策權(quán)、加強(qiáng)制度與法律建設(shè)、改善參與者機(jī)制、建立第三方社會(huì)評(píng)價(jià)體系等方面進(jìn)行考量。對(duì)公眾參與公共決策的邊界也需明確界定，不可替代性公共決策與緊急公共決策中，公眾參與并非明智選擇。公眾參與公共決策評(píng)估過程缺乏明確公眾參與概念與類型劃分、可靠評(píng)估指標(biāo)體系與評(píng)估工具。TCT 評(píng)估框架基于參與類型界定——評(píng)估指標(biāo)設(shè)立——評(píng)估工具選擇，回應(yīng)了以上理論困境。

3.3 公眾參與低碳交通影響因素研究

利用web of science 及CNKI 等查找歸納相關(guān)文獻(xiàn)，從宏觀與微觀、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、認(rèn)知與實(shí)踐等方面對(duì)微觀個(gè)體的出行選擇影響因素進(jìn)行闡述。具體影響因素見表1。

表1 多角度個(gè)體因素分析

3.4 文獻(xiàn)述評(píng)

城市低碳發(fā)展有巨大潛力，城市碳減排可從實(shí)施“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”、優(yōu)化城市布局與土地利用、改進(jìn)能源技術(shù)以及因地制宜制定交通政策引導(dǎo)低碳出行等方面進(jìn)行考量。現(xiàn)有研究成果中多是以個(gè)別城市為例提出具體優(yōu)化建議或提供廣泛適用的優(yōu)化方向，具有普適性且可代入不同參數(shù)實(shí)現(xiàn)因地制宜提供建議的城市公共交通優(yōu)化模型相對(duì)較少。

我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與公共決策仍是象征性、低層次的參與。理論上，政府與公眾、公眾之間均存在博弈；現(xiàn)實(shí)中，政府與公眾難以有效建立信任。現(xiàn)有研究關(guān)于如何構(gòu)建完備機(jī)制建議大致包括政府與公眾雙方明確自身角色定位、政府合理讓渡部分權(quán)利、建立第三方社會(huì)評(píng)價(jià)體系等。但對(duì)于具體措施的可操作性與有效性等方面的評(píng)估，研究成果數(shù)量相對(duì)較少。

個(gè)體因素研究逐漸受到學(xué)者重視，但影響公眾個(gè)人出行選擇因素眾多，學(xué)者們只是就其中部分加以闡述。針對(duì)個(gè)體因素的研究設(shè)計(jì)問題包括：①居民碳認(rèn)知能力以及評(píng)價(jià)因素；②不同群體的特征；③影響居民選擇出行方式的因素包括經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、時(shí)間成本、環(huán)境成本、社會(huì)地位考慮、便捷性、安全性；④阻礙居民選擇公共交通出行的消極因素；⑤促進(jìn)居民選擇公共交通出行的積極因素。此外，個(gè)體因素還受到社會(huì)規(guī)范、經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣、相似群體、宣傳體驗(yàn)以及生活方式影響。個(gè)體因素選擇受研究者本身固有思維以及現(xiàn)有技術(shù)水平限制，無法做到全面分析。有效的因素選擇能為后續(xù)研究提供更多參考，因素選擇本身可成為一個(gè)課題，檢索發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究較少?，F(xiàn)有研究對(duì)象集中于政府、企業(yè)以及居民中一方或者兩方，少有將三方進(jìn)行綜合分析以尋求合作治理的研究。

4 結(jié)論與建議

文章針對(duì)公眾參與視角下城市公共交通低碳發(fā)展路徑進(jìn)行了文獻(xiàn)檢索回顧，并從城市公共交通碳減排有效性、公眾參與對(duì)低碳交通政策有效性、公眾參與低碳交通影響因素三個(gè)方面進(jìn)行文獻(xiàn)整理分析，得到以下結(jié)論。

城市低碳發(fā)展成為必然趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市碳減排可從多方面考量。現(xiàn)有研究成果多根據(jù)個(gè)別城市具體情況提供針對(duì)性建議或提出廣泛適用的優(yōu)化方向，而具有普適性的、可代入不同城市參數(shù)得出針對(duì)性建議的模型研究相對(duì)較少。

我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與公共決策存在理論與現(xiàn)實(shí)困境。明確界定公眾參與公共決策邊界、把握政府讓渡權(quán)利的度、政府與公眾明確各自定位、運(yùn)用可靠評(píng)估工具等對(duì)構(gòu)建完備反饋機(jī)制有重要意義?，F(xiàn)有成果中，關(guān)于具體措施的可操作性與有效性評(píng)估的研究數(shù)量較少。

影響個(gè)體出行選擇的因素眾多，難以做到全面分析，現(xiàn)有研究多是就眾多因素中部分進(jìn)行研究。因素選擇本身就可成為一個(gè)課題，檢索發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究較少。同時(shí)，將政府、企業(yè)以及居民三方進(jìn)行綜合分析以尋求合作治理的研究可進(jìn)一步開展。

文章從結(jié)構(gòu)、技術(shù)、制度、宣傳四方面對(duì)我國(guó)大城市低碳交通政策制定提出建議。在結(jié)構(gòu)方面，為滿足居民生活多樣性需求，采用多中心城市布局并打造集約化社區(qū)。針對(duì)通勤人群，利用互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)遠(yuǎn)程辦公，從根本上減少居民交通出行量；完善城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系。在技術(shù)方面，重點(diǎn)關(guān)注方向?yàn)榻煌茉聪到y(tǒng)的低碳化、清潔化與運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和效率的優(yōu)化提高。加大綠色科技研發(fā)投入，促進(jìn)科研成果產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化。在制度方面，規(guī)范完善相關(guān)法律法規(guī)，制定目標(biāo)清晰、循序漸進(jìn)、可行性高的戰(zhàn)略計(jì)劃，同時(shí)配合行政監(jiān)管手段；利用經(jīng)濟(jì)杠桿，通過財(cái)政稅收政策正面倡導(dǎo)低碳消費(fèi)，反面抑制高碳排放的生活方式。但財(cái)政稅收政策實(shí)施要關(guān)注消費(fèi)者福利的損失。在宣傳方面，開展多種宣傳活動(dòng)，提高公眾低碳環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)公眾選擇公共交通出行，形成低碳環(huán)保的消費(fèi)觀念。但宣傳手段作用有限。