重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)從面積到蓄積的轉(zhuǎn)變

黃穎利，關(guān) 贏，秦會艷

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

中國森林資源穩(wěn)步增長，森林面積和蓄積都有增加，但總體上仍然缺林少綠、生態(tài)脆弱，森林覆蓋率僅22.96%，遠(yuǎn)低于世界平均水平(31.00%)。雖然中國森林面積總量(2.2億hm2)位居世界第5位，但人均森林面積僅為世界水平的1/4，人均森林資源嚴(yán)重不足。同樣，中國森林總蓄積量(175.6億m3)位居世界前列，但人均森林蓄積僅為世界平均水平的1/7。中國喬木林蓄積量為89.79 m3·hm?2，為世界平均水平的84%，遠(yuǎn)低于北歐林業(yè)發(fā)達(dá)國家水平[1]。此外，局部地區(qū)生態(tài)破壞仍然比較嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)與代理人目標(biāo)之間的矛盾始終沒有得到根本性解決。人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上需要更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給，而優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給與森林質(zhì)量的提升關(guān)系密切。

森林生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)中國森林生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)的一項(xiàng)重要制度安排，很多研究把生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)服務(wù)價(jià)值緊密聯(lián)系在一起，并指出生態(tài)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)[2]。此外，在以生態(tài)服務(wù)價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，大多數(shù)研究結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，采用條件價(jià)值法、市場價(jià)值法、非市場價(jià)值法進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算[3?5]。也有學(xué)者基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值，結(jié)合機(jī)會成本和意愿調(diào)查確定研究區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[6]。學(xué)者們一致認(rèn)為生態(tài)服務(wù)的機(jī)會成本是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限，生態(tài)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限[7]。基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償依據(jù)的研究，學(xué)術(shù)界形成了成本補(bǔ)償、價(jià)值補(bǔ)償、效益補(bǔ)償和支付意愿補(bǔ)償?shù)雀鞣N觀點(diǎn)，但到目前為止并沒有建立起一個(gè)完善的、公認(rèn)的核算標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)化的缺乏以及各地實(shí)際情況的巨大差異導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的可信度低、可操作性差，很難為管理或決策部門所應(yīng)用[8]。在長期實(shí)踐中，中國政府森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐仍然主要還是基于森林面積進(jìn)行補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)的理論研究和制度實(shí)踐未能很好融合。

傳統(tǒng)的基于森林面積的生態(tài)補(bǔ)償雖然能一定程度上促進(jìn)森林面積的增加，卻無法保證森林質(zhì)量的提升。森林面積和森林蓄積是衡量森林資源狀況的2個(gè)基本性指標(biāo)，森林質(zhì)量能較好地體現(xiàn)森林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，作為與森林質(zhì)量有關(guān)的森林蓄積，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)從理論到實(shí)踐的關(guān)鍵指標(biāo)。在森林質(zhì)量和生態(tài)安全日益上升為國家戰(zhàn)略的情況下，補(bǔ)償依據(jù)從基于森林面積轉(zhuǎn)變?yōu)榛谏中罘e顯得尤為迫切。為此，本研究對現(xiàn)行重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)存在的問題進(jìn)行了分析，探討了重點(diǎn)生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)從面積轉(zhuǎn)向蓄積的重要性以及基于森林蓄積補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)和著力點(diǎn)，以期為重點(diǎn)生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)的轉(zhuǎn)變提供科學(xué)依據(jù)。

1 森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償源于生態(tài)平衡思想及生態(tài)學(xué)中自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，主要指自然生態(tài)系統(tǒng)具有自我恢復(fù)能力，即自然生態(tài)系統(tǒng)的“彈性”[9]。隨著學(xué)者們對生態(tài)補(bǔ)償問題研究的展開和不斷深入，對生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的理解發(fā)生許多變化，從最初的自然生態(tài)補(bǔ)償，漸漸演變?yōu)榇龠M(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制[10]。對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫夂脱芯恐饕譃?個(gè)階段，20世紀(jì)90年代前期，生態(tài)補(bǔ)償更多強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)環(huán)境損害者要對生態(tài)環(huán)境破壞付出的賠償，20世紀(jì)90年代后期則更多地強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的補(bǔ)償[10]。

森林屬于公共物品，具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性[11?12]，確定合理、公平的森林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對森林恢復(fù)有著重要意義。政策學(xué)視角認(rèn)為，森林生態(tài)補(bǔ)償是一種解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外部性所導(dǎo)致的資源配置效率和公平的政策手段，是提高地區(qū)森林生態(tài)建設(shè)的積極性，維護(hù)林地所有者合法經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)“雙贏”的關(guān)鍵性措施[12?13]。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對森林生態(tài)補(bǔ)償概念的界定可以劃分為：基于科斯的產(chǎn)權(quán)交易理論、庇古的征稅或補(bǔ)貼理論，以及既非科斯又非庇古的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制[14?16]。法學(xué)視角對森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍椋簽榫徍蜕稚鷳B(tài)環(huán)境所受到的干擾，受益主體(受益人或組織)以現(xiàn)金或非現(xiàn)金方式給予森林資源生態(tài)保護(hù)人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以進(jìn)一步完善森林生態(tài)環(huán)境的法律制度。

本研究認(rèn)為：森林生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)類別，是以保護(hù)和可持續(xù)利用森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，綜合運(yùn)用各種手段特別是經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)森林保護(hù)者和受益者間的利益關(guān)系，調(diào)動地區(qū)森林保護(hù)積極性，促進(jìn)地區(qū)森林恢復(fù)和保護(hù)的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排。從以上定義可以看出：森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是對物的補(bǔ)償，即對森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償，這也是森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹V求(圖1)。森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是其補(bǔ)償?shù)目腕w，但森林生態(tài)補(bǔ)償在法律上又表現(xiàn)為對人的補(bǔ)償[17]，即森林生態(tài)補(bǔ)償通過補(bǔ)償森林生態(tài)建設(shè)及維護(hù)的主體來達(dá)到實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)的目的，補(bǔ)償受益人為森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，通過對人的保護(hù)行為的補(bǔ)償，最終作用于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提升。

圖1 森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹V求Figure 1 Basic demands of forest ecological compensation

為了實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，中國在森林分類的基礎(chǔ)上提出森林分類經(jīng)營，并根據(jù)森林經(jīng)營的目標(biāo)把森林劃分為公益林和商品林。其中公益林主要指發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益的森林、林木和林地，也稱為生態(tài)公益林。生態(tài)公益林根據(jù)生態(tài)區(qū)位差異進(jìn)一步劃分為一般公益林和重點(diǎn)公益林，其中重點(diǎn)公益林主要指生態(tài)狀況極為脆弱或生態(tài)區(qū)位極為重要的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林。重點(diǎn)公益林對增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用，但森林生態(tài)系統(tǒng)的外部性和公共品特性難以通過市場實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅是重點(diǎn)公益林可持續(xù)經(jīng)營的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全戰(zhàn)略的迫切需要。

2 現(xiàn)行重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償政策的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及問題

2.1 現(xiàn)行重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償政策的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)

中國森林生態(tài)補(bǔ)償政策主要指森林生態(tài)效益補(bǔ)償金制度。該項(xiàng)補(bǔ)償金制度主要針對的是重點(diǎn)公益林補(bǔ)償，包括國有林場經(jīng)營治理的重點(diǎn)公益林、集體林場經(jīng)營治理的公益林、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)公益林、村集體所有的重點(diǎn)公益林、林農(nóng)個(gè)人所有經(jīng)營的重點(diǎn)公益林、其他行業(yè)和個(gè)人所有或經(jīng)營的重點(diǎn)公益林。

重點(diǎn)公益林的森林生態(tài)效益補(bǔ)償金制度經(jīng)歷了從無到有的歷程(圖2)[18]。1992首次提出“森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度”概念，1998年《森林法》從法律形式上明確規(guī)定森林生態(tài)補(bǔ)償金制度，直到2001年中國才開始進(jìn)入有償使用森林資源生態(tài)價(jià)值的新階段，也是森林生態(tài)補(bǔ)償制度的試點(diǎn)階段。此時(shí)，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金在全國11省 (市) 進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)面積為1 333.33萬hm2，涵蓋重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75.0元·hm?2·a?1[19]；2004年中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金正式建立，補(bǔ)償基金涉及范圍擴(kuò)大至全國，補(bǔ)償面積擴(kuò)大了2倍，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未變；2007年頒布《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》以及之后幾年對該辦法的不斷修訂都是對森林生態(tài)補(bǔ)償制度的不斷完善，補(bǔ)償面積不斷擴(kuò)大，2012年補(bǔ)償面積高達(dá)12 446.67萬hm2；重點(diǎn)公益林的森林生態(tài)補(bǔ)償主要包括公共管護(hù)支出和補(bǔ)償性支出2個(gè)部分，其中，公共管護(hù)支出主要用于按自然保護(hù)區(qū)、水庫、濕地、江河源頭等區(qū)域區(qū)劃的重點(diǎn)公益林的森林火災(zāi)與撲救、森林資源的定期定點(diǎn)監(jiān)測及林業(yè)病蟲害預(yù)防與救治的支出；補(bǔ)償性支出根據(jù)不同的權(quán)屬有不同的補(bǔ)助方式，此外補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有差異。例如，2018年國家所有的國家級公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為 75.0元·hm?2·a?1，但集體和個(gè)人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為 225.0元·hm?2·a?1，其中管護(hù)性支出均為 3.75元·hm?2[20]。

圖2 中國森林生態(tài)補(bǔ)償金制度的發(fā)展歷程及重要節(jié)點(diǎn)Figure 2 Development process and important nodes of China’s forest ecological compensation fund institution

除此之外，中國很多地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況，通過地方財(cái)政投入進(jìn)行公益林的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。查閱相關(guān)資料可知：廣東省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為420.0元·hm?2·a?1(2016年)，浙江省省級以上公益林提高至600.0元·hm?2·a?1(2017年)，江西省國家和省級生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到322.5元·hm?2·a?1(2018年)，江蘇省公益林森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為 450.0元·hm?2·a?1(2019年)，福建省公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至345.0元·hm?2·a?1(2020年)，四川省省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至225.0元·hm?2·a?1(2020年)。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度試點(diǎn)建立以來，國家對重點(diǎn)公益林的補(bǔ)償面積擴(kuò)大了將近10倍，補(bǔ)償金額的力度也在加大，地方政府對生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有差異化，其中浙江省公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高。從現(xiàn)行重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)來看，無論是國家層面還是省級層面，對公益林的補(bǔ)償依據(jù)均采用面積依據(jù)，雖然不同權(quán)屬的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有差別，但補(bǔ)償依據(jù)卻一致，即均依據(jù)面積進(jìn)行補(bǔ)償，按質(zhì)補(bǔ)償仍是空缺，使得林分質(zhì)量好的公益林所有者蒙受更大的經(jīng)濟(jì)損失[19]。

2.2 現(xiàn)行重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)存在的問題

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔灾饕潜Ｗo(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，傳統(tǒng)的基于森林面積為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)的實(shí)施，使得森林資源有所恢復(fù)，但第9次全國森林資源清查結(jié)果顯示：中國喬木林平均蓄積只有94.83 m3·hm?2，為世界平均水平的86%，森林生產(chǎn)力依舊不高。經(jīng)過查閱資料和實(shí)地走訪，總結(jié)了傳統(tǒng)基于森林面積補(bǔ)償存在的問題。

2.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，有失公允 現(xiàn)行公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公益林的面積確定，不考慮森林區(qū)位、生態(tài)價(jià)值和林分質(zhì)量，也不考慮公益林營造、培育和管護(hù)成本。這種僅根據(jù)面積確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一、僵化[21?22]，沒有考慮到生態(tài)公益林實(shí)際提供生態(tài)服務(wù)價(jià)值的差異，導(dǎo)致過度補(bǔ)償或補(bǔ)償不足，由此導(dǎo)致現(xiàn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償抹殺了公益林質(zhì)量、效益上的差別，而且從根本上違反了公平、正義的價(jià)值追求。

2.2.2 激勵(lì)機(jī)制缺乏，降低補(bǔ)償效果 以森林面積為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)，造成補(bǔ)償主體片面追求森林面積，而在增強(qiáng)森林的撫育和經(jīng)營方面激勵(lì)性不足，補(bǔ)償資金分配與森林質(zhì)量及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)脫節(jié)，很難激發(fā)和調(diào)動公民對公益林補(bǔ)償?shù)囊庠负头e極性[22?23]，補(bǔ)償效果將大打折扣，進(jìn)而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，難以有效發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償對森林質(zhì)量及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提升功能。

2.2.3 補(bǔ)償渠道單一，與市場脫節(jié) 森林生態(tài)補(bǔ)償效益基金，主要來源于政府單一補(bǔ)償渠道，無法有效彌補(bǔ)地方生態(tài)保護(hù)成本[21, 24]，市場補(bǔ)償需要定量化森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而森林面積的大小無法確定森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多少，導(dǎo)致基于森林面積補(bǔ)償依據(jù)與市場化補(bǔ)償脫節(jié)。

總體來看，基于森林面積為補(bǔ)償依據(jù)的重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能反映森林生態(tài)服務(wù)的價(jià)值，無法達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?。基于面積進(jìn)行補(bǔ)償，無論從制度層面還是實(shí)踐層面都屬于政府補(bǔ)償?shù)姆懂牎Ｖ袊袌龌a(bǔ)償?shù)难芯窟€處于探索階段，而且基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值的市場化補(bǔ)償與基于面積的政府補(bǔ)償無法有效銜接和融合。但就政府補(bǔ)償來說，探索基于森林面積轉(zhuǎn)變?yōu)樯中罘e作為補(bǔ)償依據(jù)的重要性，對進(jìn)一步完善重點(diǎn)公益林的政府補(bǔ)償內(nèi)容及精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，維護(hù)國家生態(tài)安全具有重要意義。

3 以森林蓄積作為補(bǔ)償依據(jù)的重要性

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給與森林質(zhì)量的提升息息相關(guān)。很多學(xué)者意識到相較于基于森林面積的生態(tài)補(bǔ)償，基于森林蓄積的生態(tài)補(bǔ)償更能達(dá)到森林質(zhì)量的精準(zhǔn)提升，因此，對傳統(tǒng)的基于森林面積補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變顯得尤為迫切。

3.1 補(bǔ)償客體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要性

森林蓄積量是指一定面積森林中現(xiàn)存各種活立木的材積總量，以立方米為計(jì)算單位。值得注意的是，蓄積量有繼續(xù)生長和不斷蓄積之意，僅限尚未采伐的森林。森林面積是指有林地面積，由喬木樹種構(gòu)成，郁閉度≥0.2的林地或冠幅＞10 m的林帶面積。簡言之，面積是二維的平面度量，蓄積是三維的立體度量。

3.1.1 森林蓄積直接反映森林質(zhì)量和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù) 森林蓄積量不僅反映林地生產(chǎn)力，也反映了森林資源的豐富程度，是衡量森林資源質(zhì)量優(yōu)劣的重要依據(jù)，更是反映國家或地區(qū)森林資源總規(guī)模和水平的基本指標(biāo)之一。一般蓄積量越高，森林資源越豐富，森林生態(tài)環(huán)境越好，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)越高[22]。此外，森林蓄積量是國家林業(yè)和草原局進(jìn)行森林生態(tài)功能評價(jià)的8個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)之一，對于森林生態(tài)服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)具有重要作用。森林蓄積與涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營養(yǎng)物積累、凈化大氣等生態(tài)服務(wù)功能具有正效關(guān)系[25]，不僅可反映森林質(zhì)量，更是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要體現(xiàn)。以森林蓄積量作為森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，能直接對接森林質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一補(bǔ)償客體，有效實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V求。

3.1.2 森林蓄積實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償訴求的土地面積約束較低 中國森林資源分布不平衡。西北、西南地區(qū)，立地條件差，因此，造林難度越大，成本投入越高，森林面積增加見效也越慢，如期實(shí)現(xiàn)森林面積增長目標(biāo)還要付出艱巨的努力。就目前而言，很難通過耕地、海洋、荒山荒地、城市建設(shè)用地等土地類型擴(kuò)大森林面積。耕地是民生之根本，且近些年來中國踐行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持耕地紅線不能碰，海洋也無法用來培育森林，現(xiàn)在的荒山荒地基本被開發(fā)，加上城市建設(shè)用地本來就很緊張。如圖3所示：中國國土面積在一定時(shí)期內(nèi)是固定的，如曲線A；森林面積的初期增長速度較快，當(dāng)森林面積增加到一定程度，在相對固定的土地面積約束下，增加的可能性越來越小，如曲線B。因此，再繼續(xù)增加森林面積的邊際成本較高，相比而言，森林蓄積是立體的，在一定的森林面積限定下，仍舊可以突破土地面積的約束，通過撫育、擇伐等措施增加森林蓄積，進(jìn)而提高森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，如曲線C。

圖3 土地面積約束下森林面積與森林蓄積的增長率Figure 3 Growth rate of forest area and forest accumulation under land area constraints

3.2 補(bǔ)償主體激勵(lì)的重要性

3.2.1 森林蓄積具有較高的公平效力 公平理論屬于過程型激勵(lì)理論，該理論認(rèn)為人們對公平的感覺取決于對投入產(chǎn)出比的評價(jià)。當(dāng)個(gè)人的投入產(chǎn)出比(貢獻(xiàn)率)高于其他人的投入產(chǎn)出比(貢獻(xiàn)率)時(shí)，會自覺的增加投入。依據(jù)森林面積進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，林密林疏，木優(yōu)木劣均為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣“一刀切”式的補(bǔ)償方式容易使林戶產(chǎn)生倦怠心理，降低林戶植樹育樹、保護(hù)森林的積極性，這樣的補(bǔ)償方式與生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔员车蓝Y。忽視不同的產(chǎn)出和服務(wù)以及耗費(fèi)成本的差異性，不利于彌補(bǔ)差異性成本，導(dǎo)致同等森林面積的“生態(tài)貢獻(xiàn)”與“生態(tài)回報(bào)”不對等，造成結(jié)構(gòu)層面的非公平性。

從生態(tài)效益供給角度來看，公益林生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)按照公平理論，質(zhì)量好的公益林應(yīng)該補(bǔ)償更多，這有利于促進(jìn)公益林質(zhì)量的提高[12]，即通常說的按質(zhì)論價(jià)。把森林蓄積作為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)，能夠調(diào)動受償主體的積極性，吸引更多主體加入森林生態(tài)資源保護(hù)的行列，實(shí)現(xiàn)保護(hù)森林資源的目的。根據(jù)生態(tài)效益的貢獻(xiàn)水平進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償可以從生態(tài)效益供給角度解決公平問題。

從生產(chǎn)成本角度來看，由于不同林地資源要素稟賦不同，在森林生態(tài)修復(fù)過程中，林地代理人投入的成本必然會出現(xiàn)顯著差異。森林蓄積量不僅反映自然結(jié)果，更反映代理人投入的成本和勞動耗費(fèi)差異?；谏中罘e的生態(tài)補(bǔ)償，一方面，森林的疏密優(yōu)劣均可通過蓄積量來反映，林戶的補(bǔ)償收益與森林蓄積量有關(guān)，這種方式能夠最大限度實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)補(bǔ)償，也與中國按勞分配為主體的分配制度相匹配，可以彌補(bǔ)成本投入的公平性問題；另一方面，區(qū)分不同地區(qū)林業(yè)經(jīng)營者付出的私人成本差異，使得補(bǔ)償與付出的差距縮小，同時(shí)拉開地區(qū)間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差距，對一些林業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行約束，體現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度上的資源合理配置。

3.2.2 森林蓄積具有正向強(qiáng)化作用 激勵(lì)的過程主要是需要與行為的連鎖反應(yīng)過程。生態(tài)保護(hù)主體出于獲得報(bào)酬的需要，會有保護(hù)行為，政府或其他主體對該保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償使得生態(tài)保護(hù)主體的需要得到滿足，這種滿足又反饋到保護(hù)行為中(圖4)。人為了達(dá)到一定需要，會采取一定的行為，這種行為會作用于目的，在這過程中，不同的補(bǔ)償依據(jù)對生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度受激勵(lì)的強(qiáng)化方向而有所不同。激勵(lì)強(qiáng)化理論不涉及人的內(nèi)部心理過程，僅討論需要與行為的關(guān)系，但基于不同的補(bǔ)償依據(jù)，其需要與行為的結(jié)果及目標(biāo)存在差異。

圖4 不同補(bǔ)償依據(jù)的激勵(lì)連鎖過程及強(qiáng)化作用的差異Figure 4 Difference of the incentive chain process and strengthening effect of different compensation basis

基于森林面積的生態(tài)補(bǔ)償，其激勵(lì)的結(jié)果是直接導(dǎo)致代理人為獲取生態(tài)補(bǔ)償而實(shí)施擴(kuò)大森林面積的行為，進(jìn)而滿足代理人獲得現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)償?shù)男枰?。中國的森林資源呈上升態(tài)勢，但森林的質(zhì)量卻不高，可見增加面積的行為結(jié)果與生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提升在很多情況下呈“脫鉤”關(guān)系，森林面積大不代表森林質(zhì)量高。從管理學(xué)的角度來看，原先基于森林面積的生態(tài)補(bǔ)償與森林質(zhì)量間的激勵(lì)關(guān)系存在“激勵(lì)錯(cuò)位”或“激勵(lì)缺位”。

森林蓄積量是評價(jià)森林質(zhì)量的重要指標(biāo)?；谏中罘e的生態(tài)補(bǔ)償，其激勵(lì)的直接結(jié)果是導(dǎo)致代理人為獲取生態(tài)補(bǔ)償，不斷提升森林蓄積，補(bǔ)償主體需要的滿足會進(jìn)一步強(qiáng)化其增加蓄積的行為。運(yùn)用森林蓄積量作為森林生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償依據(jù)，對提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者參與活動的積極性具有正向作用，能夠更好地緩解外部性問題，將外部效應(yīng)內(nèi)部化，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償與森林質(zhì)量間的“激勵(lì)錯(cuò)位”或“激勵(lì)缺位”，真正做到對癥下藥，具有劃時(shí)代的重要意義。

3.3 補(bǔ)償資金可持續(xù)的重要性

中央財(cái)政補(bǔ)償基金是森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的重要來源，主要用于重點(diǎn)公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理。中國現(xiàn)行的補(bǔ)償資金絕大部分來自于中央政府，補(bǔ)償主體過于單一，主體單一的補(bǔ)償制度穩(wěn)定性較差。雖然中央政府信用高，能保證公益林補(bǔ)償金的發(fā)放，但中央財(cái)政補(bǔ)償基金的補(bǔ)償額度很大程度上并不能彌補(bǔ)地方生態(tài)保護(hù)的成本，且地方政府財(cái)力懸殊，很多省份配套的公益林補(bǔ)償金不能及時(shí)發(fā)放。

建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，被認(rèn)為是引導(dǎo)利益相關(guān)者參與、撬動社會資本投入、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的必然選擇和有效途徑。森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)市場化、多元化補(bǔ)償?shù)暮诵脑谟诰邆涫袌龌?、多元化補(bǔ)償主體[26]，只有具備市場化、多元化補(bǔ)償主體，才能分擔(dān)共同的補(bǔ)償量。其次，實(shí)現(xiàn)市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償必須解決市場化、多元化補(bǔ)償渠道問題，只有渠道的暢通，才能保證市場化、多元化補(bǔ)償?shù)捻槙硤?zhí)行。再次，生態(tài)效益補(bǔ)償額度計(jì)量性及可市場化程度，是森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)市場化、多元化補(bǔ)償?shù)谋匾獥l件。

依據(jù)森林面積進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償，本質(zhì)上并沒有依據(jù)生態(tài)效益服務(wù)流進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、補(bǔ)償，不僅無法反映當(dāng)前的生態(tài)效益，也無法反映未來的生態(tài)效益。此外，依據(jù)面積不變量更無法反映生態(tài)效益服務(wù)流的時(shí)空差異。由于基于森林面積的生態(tài)補(bǔ)償并不是基于服務(wù)流，其補(bǔ)償主體(收益主體)不具有多元化、市場化條件，也沒有可靠計(jì)量真實(shí)的生態(tài)服務(wù)流，因此無法進(jìn)行市場化、多元化補(bǔ)償。依據(jù)森林蓄積進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是基于生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、補(bǔ)償，森林蓄積量是生態(tài)資本、社會資本以及勞動資本最終產(chǎn)生生態(tài)效益服務(wù)流的中介性變量。因此，以蓄積量進(jìn)行補(bǔ)償具備補(bǔ)償主體市場化、多元化的條件。

4 森林蓄積量作為補(bǔ)償依據(jù)的難點(diǎn)和著力點(diǎn)

4.1 蓄積量測算的難點(diǎn)與展望

在可行性方面，按面積測算的技術(shù)較為成熟，通常可以采用遙感的方法或使用定位儀精確測量森林的占地面積，測算方法相對簡便，可行性高。但基于森林面積的生態(tài)補(bǔ)償無法對動態(tài)的服務(wù)流進(jìn)行確認(rèn)，導(dǎo)致森林生態(tài)政府補(bǔ)償與市場化補(bǔ)償具有明顯的分離性。作為重點(diǎn)公益林的生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)，森林蓄積較森林面積有巨大的進(jìn)步，但也不能忽視其面臨的難點(diǎn)。蓄積量會隨著森林年齡結(jié)構(gòu)和種類組成發(fā)生變化，不同森林的變化速度不同，每年的蓄積量也會發(fā)生改變，對測量所需的人力、物力、財(cái)力有更大的需求，測量和補(bǔ)償難度加大，進(jìn)而實(shí)際的可操作性會變差。但近幾年應(yīng)用激光雷達(dá)技術(shù)能夠大范圍、高時(shí)效、高精度測算森林相關(guān)信息，使樹木蓄積量的測量研究取得了長足進(jìn)步，這種技術(shù)雖然尚未在全國全面使用，但已經(jīng)在部分省份進(jìn)行測驗(yàn)，證明了其結(jié)果的準(zhǔn)確性。此外，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，可以按全國森林資源清查的數(shù)據(jù)為依據(jù)確定補(bǔ)償，5 a為1個(gè)間隔，在下一次的清查中如果有增長就再按增長的量增加補(bǔ)償。

值得注意的是，每個(gè)地區(qū)氣溫、濕度等自然因素不同，導(dǎo)致樹種的蓄積增量不同，不同地區(qū)的種植樹種，森林利用率等因素也存在差異，因此制定以森林蓄積量為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度，可以有效地對不同地區(qū)的森林資源狀況進(jìn)行區(qū)分[27?28]。為此要在確定蓄積基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同地區(qū)確定蓄積增量的補(bǔ)償額度，才能避免因地區(qū)差異造成的北方地區(qū)(蓄積增長慢)補(bǔ)償少南方地區(qū)(蓄積增長快)補(bǔ)償多的問題。例如，可以根據(jù)中國林業(yè)發(fā)展區(qū)劃，即自然條件區(qū)(一級區(qū))、主導(dǎo)功能區(qū)(二級區(qū))和布局區(qū)(三級區(qū))設(shè)置不同的蓄積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)區(qū)的內(nèi)部，尤其是一級區(qū)內(nèi)根據(jù)氣溫和降水又劃分為東部季風(fēng)區(qū)、西北干旱區(qū)和青藏高寒區(qū)，不同區(qū)域?qū)π罘e量增量的補(bǔ)償金額也要進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到地區(qū)的均衡。

4.2 著力發(fā)展森林碳匯，打通市場渠道

轉(zhuǎn)變?yōu)榛谛罘e的森林生態(tài)政府補(bǔ)償歸根結(jié)底要拓展到市場化補(bǔ)償?shù)姆绞?，需要找到基于森林蓄積作為補(bǔ)償依據(jù)如何由政府補(bǔ)償向市場補(bǔ)償融合的著力點(diǎn)。林分蓄積量是計(jì)算生物量的參數(shù)來源，生物量的增加表明森林固碳作用的發(fā)揮[29]。中國森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌€處在探索階段，其中最具有操作性的市場交易項(xiàng)目就是森林碳匯交易，這為建立市場化生態(tài)補(bǔ)償提供了渠道。單純的蓄積量并沒有直接針對服務(wù)流進(jìn)行補(bǔ)償，存在局限性。依據(jù)碳儲量增量即碳匯進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是針對生態(tài)效益服務(wù)流進(jìn)行補(bǔ)償，不僅可以反映生態(tài)效益服務(wù)流時(shí)間及空間差異，而且具備補(bǔ)償主體、渠道以及可計(jì)量的多元化、市場化條件。因此，依據(jù)碳儲量增量即森林碳匯進(jìn)行補(bǔ)償，可以通過生態(tài)效益服務(wù)流確定收益主體，構(gòu)建補(bǔ)償渠道，實(shí)現(xiàn)市場化交易，實(shí)質(zhì)上推進(jìn)多元化補(bǔ)償進(jìn)程?；谏中罘e作為森林生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)的當(dāng)前著力點(diǎn)也應(yīng)該是發(fā)展森林碳匯，打通生態(tài)補(bǔ)償市場化渠道，培育生態(tài)補(bǔ)償多元化主體，促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場化發(fā)展。