國企招標采購內(nèi)部控制研究

黃兆強

引言：招標采購是國企業(yè)務(wù)中的重點和難點，由于招標采購與市場環(huán)境關(guān)系密切，招標采購流程中的風(fēng)險要素也是錯綜復(fù)雜，建立內(nèi)部控制機制、有效應(yīng)對招標采購風(fēng)險十分關(guān)鍵。因此國企要重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，不斷提升招標采購體系的可靠性。

一、招標采購問題

1.內(nèi)部控制體系覆蓋度問題。（1）業(yè)務(wù)覆蓋面窄。國企招標采購制度未必足夠完善，對于內(nèi)部控制的重視程度不夠，意味著內(nèi)部控制的實際權(quán)限較小，對于招標采購的約束力有限。即便建立了內(nèi)部控制機制，實際執(zhí)行過程中存在執(zhí)行效率低、執(zhí)行不及時等問題，甚至導(dǎo)致招標采購管理真空現(xiàn)象，降低招標采購制度的合理性。（2）制度建設(shè)問題。不可否認的是國企構(gòu)建了內(nèi)部控制機制，應(yīng)對招標采購體系中可能存在的問題。但是內(nèi)部控制體系偏重于招標采購流程的整體性問題，細致性相對欠缺。招標采購實際上是一個風(fēng)險叢生的業(yè)務(wù)，部分風(fēng)險因素的表現(xiàn)力較強，也有很多潛在風(fēng)險因素。如果內(nèi)部控制體系過于關(guān)注招標采購的全過程，對于招標采購中的風(fēng)險關(guān)注力度不足，實際上降低了內(nèi)部控制體系的執(zhí)行效力，無力發(fā)現(xiàn)招標采購流程執(zhí)行中的風(fēng)險，更遑論風(fēng)險點的定位與監(jiān)督。國企招標采購立項未必絕對合理，如果內(nèi)部控制體系缺位，對于招標采購項目的合理性控制力度不足，無法判斷立項是否適應(yīng)招標采購的要求，則會降低招標采購合理度，對于招標采購項目中的切分現(xiàn)象，應(yīng)對能力也存在欠缺。（3）內(nèi)部控制缺位。部分國企的內(nèi)部控制體系雖然比較完善，但是在招標采購中并沒有實際利用內(nèi)部控制體系，實際控制過程中受人為主觀因素影響較大，提升招標采購流程的不確定性。國企招標采購流程受授權(quán)、審批控制等因素的影響較為明顯，設(shè)定招標采購比例、報價過程中難免存在紕漏，采購信息在不同部門之間的傳達也未必精準。換言之，內(nèi)部控制缺位意味著招標采購的事前與事中控制淪為形式，只能根據(jù)招標采購執(zhí)行過程中的問題進行事后補救，實際處理效果可想而知，降低招標采購執(zhí)行質(zhì)量。

2.內(nèi)部控制實施問題。招標采購流程一般包括開標、評標等多個環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制制度的建設(shè)，全面考慮招標采購流程的全部環(huán)節(jié)，充分遵從制衡性、成本效益等原則。但是僅僅關(guān)注到招標采購業(yè)務(wù)流程覆蓋遠遠不夠，與招標采購具體流程的融合度問題，也會影響到內(nèi)部控制執(zhí)行效果。（1）管理問題。發(fā)布的招標采購公告內(nèi)容規(guī)范度不足，對于采購物資規(guī)格、交貨期限范圍等關(guān)鍵信息設(shè)置不合理或者有傾向性表現(xiàn)，招標采購公告發(fā)布時間不清晰、文件更新不及時，都會導(dǎo)致招標采購問題。這些現(xiàn)象實際反映出內(nèi)部控制實施不力的問題，由于招標采購公告內(nèi)容不清晰，容易造成與簽訂合同內(nèi)容之間的矛盾。（2）開標問題。在招標采購的開標環(huán)節(jié)，可能存在供應(yīng)商資質(zhì)審核不到位、部分事項處理不標準等問題。針對供應(yīng)商資源管理力度不足，資質(zhì)審核與供應(yīng)商管理關(guān)聯(lián)性較弱；進入到招標采購的開標階段后，無法確定投標人資質(zhì)設(shè)定是否合理，對于供應(yīng)商資質(zhì)也缺少判斷依據(jù)，實際參與投標的供應(yīng)商未必符合投保人資格，降低招標采購?fù)稑撕侠矶?，反映?nèi)部控制體系監(jiān)督能力缺失的問題。在開標階段，內(nèi)部控制體系的作用有限，只能審核投標人提供的資質(zhì)文件，或者判斷供應(yīng)商是否在合格名錄中，審核范圍有限。開標階段可能出現(xiàn)評標方法覆蓋度不足的問題，缺乏解決開標階段特殊問題的有效手段。例如投標人在提供的報價文件中，沒有按照標準書寫內(nèi)容，導(dǎo)致投標關(guān)鍵信息模糊不清；這種情況下，可以直接取消投標人的投標資格，或者給予投標人澄清信息的機會，具體處理方式只能在現(xiàn)場定奪，提升招標采購開標的主觀成分，內(nèi)部控制人員的主觀判斷起到?jīng)Q定性作用，一定程度上降低了招標采購的公平性。由于缺少統(tǒng)一性執(zhí)行標準，針對類似情況的處理方式可能完全不同，對于招標采購結(jié)果的影響極為顯著，體現(xiàn)內(nèi)部控制體系的尷尬之處。（3）定標問題。部分國企的招標采購流程體系中設(shè)置了多輪報價環(huán)節(jié)，甚至允許跟標，這些環(huán)節(jié)都與招標采購的公平公正基本原則違背，也為招標采購中的串標現(xiàn)象埋下伏筆。確定招標采購項目的預(yù)中標人后，僅僅向預(yù)中標人發(fā)布通知，并沒有配套的內(nèi)部控制審核與復(fù)核環(huán)節(jié)；一旦通知操作失誤，則會產(chǎn)生要約認知偏差糾紛，影響招標采購公正性。在招標采購流程中設(shè)置保證金模式，對投標以及合同履約環(huán)境進行約束，保證金設(shè)置比例則會影響招標采購最終效果。如果招標采購保證金設(shè)置不當(dāng)，一旦市場環(huán)境出現(xiàn)較大波動，可能干擾招標采購的正常進行，造成招標采購中的糾紛。由此體現(xiàn)內(nèi)部控制的重要作用，提升招標采購應(yīng)對市場因素沖擊的能力，最大限度保證招標采購公正合理。

二、內(nèi)部控制策略

1.覆蓋全部業(yè)務(wù)過程。當(dāng)前國企的內(nèi)部控制體系尚不足夠完善，與業(yè)務(wù)的融合度相對較低，因此企業(yè)經(jīng)營活動中的評估體系偏重事后評估，未能將評估環(huán)節(jié)前移，注重發(fā)揮追責(zé)體系的作用，起到的最好結(jié)果也就是“亡羊補牢”。在這種模式下，國企工作人員參與內(nèi)部控制的主動性明顯不足，降低企業(yè)響應(yīng)市場變動的能力。若能建立覆蓋業(yè)務(wù)全過程的內(nèi)部控制體系，對于優(yōu)化招標采購體系大有裨益。在遵守國企所在行業(yè)法律法規(guī)要求的前提下，基于企業(yè)現(xiàn)有招標采購體系，從內(nèi)部控制的角度出發(fā)，注重企業(yè)業(yè)務(wù)制度的規(guī)范和統(tǒng)一，梳理招標采購體系，確保招標采購業(yè)務(wù)真正與內(nèi)部控制體系融合，發(fā)揮內(nèi)部控制對于招標采購工作的指導(dǎo)作用，最大限度保證招標采購工作公開透明。構(gòu)建招標采購制度時，需要關(guān)注到國企現(xiàn)有招標采購流程中的項目立項、資格審查、開標、定標等常見環(huán)節(jié)，將招標采購流程作為劃分內(nèi)部控制模塊的重要依據(jù)。對于招標采購流程中的重點風(fēng)險控制區(qū)域，將其定為風(fēng)險控制點并形成清單，確保招標采購風(fēng)險控制點。具體內(nèi)容如下：（1）權(quán)責(zé)劃分。招標采購制度的制定，需要內(nèi)部控制部門牽頭進行，同時擬定與招標采購相關(guān)的預(yù)算、付款等流程。制定招標采購制度的過程中，財務(wù)部門提供指導(dǎo)性意見，保證招標采購制度符合國企財務(wù)狀況。尤其要注意招標采購流程中的風(fēng)險點，合理劃分內(nèi)部控制人員、財務(wù)人員等工作人員的責(zé)任，確保招標采購責(zé)任快速追溯。（2）供應(yīng)商管理。針對國企供應(yīng)商加強管理力度，內(nèi)部控制部門定期核查供應(yīng)商，結(jié)合信息化手段建立供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫，對供應(yīng)商進行動態(tài)實時管理，確保供應(yīng)商信息快速更新。多渠道檢索供應(yīng)商數(shù)據(jù)信息，掌握供應(yīng)商的合作情況、合作質(zhì)量、招標采購履約率等信息，作為評價供應(yīng)商的重要依據(jù)，由此形成供應(yīng)商等級機制，幫助國企更好地定位供應(yīng)商，定期發(fā)布供應(yīng)商評級結(jié)果。在招標采購的開標環(huán)節(jié)，提供通過評審的供應(yīng)商名單信息；內(nèi)部控制部門要保證供應(yīng)商信息的可靠性，確定供應(yīng)商資質(zhì)過關(guān)后簽發(fā)供應(yīng)商名單，并將名單提供給開標人員作為參考。（3）招標采購管理。規(guī)范招標采購流程，注意招標采購公告發(fā)布的時間；若需要發(fā)布招標采購澄清公告，需要確定發(fā)布公告的時間范圍，確保澄清公告發(fā)布得當(dāng)。關(guān)于招標采購的規(guī)則，原則上以報價與評標一次性完成為首選，盡量不要設(shè)置多次競標或者不需要的程序。嚴格執(zhí)行招標采購公告的時間要求，在公告截止時間之后執(zhí)行限價、確定采購數(shù)量等關(guān)鍵流程。國企與中標單位簽訂的招標采購合同應(yīng)當(dāng)作用合同范本的要求，因此合同范本在招標采購文件體系中扮演重要角色。在發(fā)布招標公告的同時，發(fā)布合同范本內(nèi)容；在正式發(fā)布合同范本后，范本中的任何內(nèi)容不能修改。若必須修改招標采購合同范本內(nèi)容，必須澄清公開修改的內(nèi)容，否則不能執(zhí)行修改。關(guān)于投標保證金的繳納，應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行保證金繳納比例，由投標人繳納；或者在中標之后，向中標單位收取合同履約保證金。注意設(shè)置并利用風(fēng)險控制點，有效控制招標采購流程中的潛在風(fēng)險，避免風(fēng)險因素帶來嚴重后果。（4）人員管理。完成招標流程后進入到評標階段，嚴格執(zhí)行投標人員選取流程。在內(nèi)部控制人員監(jiān)督下，在國企的招標采購關(guān)聯(lián)部門中，隨機遴選評標人員，確保評標工作合理公正開展。評標人員不能固定，應(yīng)當(dāng)合理有序流動，及時調(diào)整評標人員隊伍，采用定期輪崗模式，保證評標人員隊伍可靠。國企嘗試建立評標人員庫，將符合評標標準的人員信息列入其中，并作為準評標人員；每次招標結(jié)束后，在評標人員庫中選擇評標人員，同時針對評標人員、準評標人員做好制度宣傳培訓(xùn)工作，建立評標相關(guān)人員的內(nèi)部控制意識，加強招標采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。（5）合同管理。注重招標采購公告與合同內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性，相互之間應(yīng)當(dāng)緊密關(guān)聯(lián)，保證招標采購內(nèi)容的客觀公正性，避免招標采購公告中存在不符合要求的內(nèi)容。加大招標采購公告中關(guān)鍵條款的關(guān)注力度，例如招標采購項目貨品的質(zhì)量標準、運輸要求、保險條款、約束條款等等，注意關(guān)鍵條款的對比分析，避免招標采購公告中存在明顯傾向性的條目，或者與市場普遍標準偏離較多，保證招標采購公告足夠公正。另外要驗證招標采購關(guān)聯(lián)合同條款內(nèi)容，確保合同條款客觀公正準確。（6）信息安全。招標采購涉及到國企的重要領(lǐng)域，尤其是在電子招投標模式逐步推行的背景下，注意招標采購中的信息安全很有必要。對于接收電子投保書的賬號，需要保證絕對安全；賬號密碼超過15位，由2~3個人分段管理密碼，避免單人獲取操作賬號的權(quán)限。接收電子標書的賬號密碼必須定期更換，避免密碼泄露或者被竊取。對于賬號關(guān)聯(lián)手機號所在的手機，由內(nèi)部控制部門派專人管理，不經(jīng)允許不能操作該手機，保證賬號關(guān)聯(lián)手機的絕對安全。對于評標階段中的關(guān)鍵信息需要截標處理，否則不能告知評標工作人員以及相關(guān)內(nèi)控工作人員。（7）溝通機制。針對招標采購擬定的評標方案，需要經(jīng)過國企管理層的審批方可生效。針對開標過程加大監(jiān)督力度，內(nèi)部控制人員全程監(jiān)督開標過程，完整記錄并傳達評標方案審批意見，確保招標采購開標過程與評標方案審批傳達準確無誤。

2.建立動態(tài)監(jiān)督機制。招標采購流程中存在較多不確定性因素，對招標采購最終結(jié)果的影響不容忽視，需要發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督的作用。圍繞招標采購構(gòu)建動態(tài)監(jiān)督機制，體現(xiàn)內(nèi)部控制機制的監(jiān)督價值。通過內(nèi)部控制體系，有效識別招標采購流程中的風(fēng)險、評價招標采購流程的每個環(huán)節(jié)，落實招標采購改進任務(wù)。（1）發(fā)揮內(nèi)部控制人員的作用。優(yōu)化招標采購流程，明確紀檢監(jiān)察、風(fēng)險控制等部門人員在招標采購流程中的職責(zé)和定位，實現(xiàn)招標采購與內(nèi)部控制的融合。以招標采購流程中的各類風(fēng)險點作為切入點，建立動態(tài)監(jiān)督模式。圍繞招標采購流程中的風(fēng)險建立自查模式，加強招標采購自查力度，從容控制招標采購的風(fēng)險因素，并將風(fēng)險控制能力作為評價內(nèi)部控制體系水平的重要依據(jù)。從外部審計或者整改中的重點要求和環(huán)節(jié)入手，提升內(nèi)部控制工作要求，將審計要求、整改要求作為內(nèi)部控制體系的重要組成部分，完善并提升內(nèi)部控制體系的效能。國企借助內(nèi)部控制體系，定期自查招標采購流程，不斷提升內(nèi)部控制體系的能量。（2）以改革為抓手強調(diào)內(nèi)部控制作用。近年來國家針對國企改革頒布了行動方案，說明國企改革需要注意的事項以及具體要求，尤其強調(diào)國企改革中的量化考核，實際上指明了內(nèi)部控制的重要性。國企改革與內(nèi)部控制注定緊密相連，在招標采購制度改革中，也需要圍繞改革核心理念，建立招標采購量化評價模式，將控制行為落到實處，逐步體現(xiàn)改革成效。

3.重視信息化建設(shè)。圍繞招標采購工作建立信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)信息化與招標采購體系的融合。例如國企以招標采購優(yōu)化為抓手，建立招標采購管理系統(tǒng)，將招標采購流程中的各項環(huán)節(jié)整合信息化環(huán)境中，顯著提升招標采購流程的執(zhí)行效率。針對招標采購的內(nèi)部監(jiān)督與反饋更加順暢。國企部門內(nèi)部不會存在信息孤島，各部門之間的信息進度完全統(tǒng)一，招標采購信息梳理效率進一步提升，更快、更精準地發(fā)現(xiàn)招標采購流程中的風(fēng)險，促進招標采購體系健康運轉(zhuǎn)。（1）搭建專業(yè)管理平臺。借助信息化模式，圍繞招標采購流程建立管理平臺，提升招標采購業(yè)務(wù)的規(guī)范度與透明度，避免招標采購中的暗箱操作，招標采購的每個環(huán)節(jié)直接體現(xiàn)在管理平臺中，吻合招標采購?fù)该麝柟獾幕疽蟆Ｕ袠瞬少徆芾砥脚_的建設(shè)，有效約束招標采購流程中的各項行為，對于不規(guī)范行為起到震懾作用。通過信息化優(yōu)勢，快速收集并分析招標采購信息，排除其中的不合理現(xiàn)象，避免招標采購中出現(xiàn)圍標、串標的現(xiàn)象，堅決打擊國企招標采購中的內(nèi)外勾結(jié)現(xiàn)象，最大限度保證國企資產(chǎn)的絕對安全。招標采購管理系統(tǒng)在諸多國企已經(jīng)有應(yīng)用實例，在物資、原料招標采購過程中發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，同時基于信息化模式建立多級招標采購平臺，充分吻合國企的實際情況，保證招標采購平臺的應(yīng)用價值。招標采購管理平臺可能比較復(fù)雜，無法一次性全部建設(shè)到位；若要分期建設(shè)招標采購管理系統(tǒng)，可以將內(nèi)部控制模塊作為重點環(huán)節(jié)，構(gòu)建信息化內(nèi)部控制體系，融合區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)。注意內(nèi)部控制體系與國企現(xiàn)有管控體系的結(jié)合，拓展信息化內(nèi)部控制體系的應(yīng)用空間，同時促進各項業(yè)務(wù)之間的數(shù)據(jù)融合，由此循序漸進推進招標采購管理平臺其他模塊的建設(shè)，保證招標采購管理平臺有條不紊。發(fā)揮信息化在數(shù)據(jù)傳輸與溝通交流方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)招標采購信息交流的媒體化效果，提升內(nèi)部控制機制的實際效能。（2）挖掘信息化潛力。建立招標采購管理系統(tǒng)并不是應(yīng)用信息化模式的終點，要有挖掘信息化模式潛力的意識，深入應(yīng)用信息化手段，探索更多的、與內(nèi)部控制機制的融合點。以區(qū)塊鏈技術(shù)為例，注重區(qū)塊鏈與內(nèi)部控制機制的融合，與國企產(chǎn)業(yè)鏈的特征吻合。當(dāng)前國企的經(jīng)營范圍通常覆蓋行業(yè)上下游并形成產(chǎn)業(yè)鏈，并影響到企業(yè)的融資租賃、財務(wù)等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，實際上拓展了內(nèi)部控制的范圍。國企在深入掌握所在行業(yè)特征的前提下，合理定位內(nèi)部控制中的風(fēng)險點，通過信息化模式實現(xiàn)風(fēng)險點對標效果，提升內(nèi)部控制體系的整合度，為內(nèi)部控制體系賦予更多能量。區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、集體維護等特征，并提供穩(wěn)定的數(shù)據(jù)庫管理體系。國企在建立招標采購管理系統(tǒng)時，融合區(qū)塊鏈技術(shù)并形成內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)，對招標采購中的數(shù)據(jù)信息進行有效認證，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息中的不當(dāng)之處并及時調(diào)整，保證招標采購信息的絕對對稱，消除信息不對稱帶來的風(fēng)險影響。

結(jié)束語：建設(shè)內(nèi)部控制機制，及時發(fā)現(xiàn)招標采購中的問題、風(fēng)險和不足，確保招標采購行穩(wěn)致遠，是國企共同面對的問題。國企要積極探索內(nèi)部控制體系建設(shè)道路，充分貼合招標采購業(yè)務(wù)的特征，提升應(yīng)對招標采購風(fēng)險的能力，確保招標采購全部階段信息公開、業(yè)務(wù)執(zhí)行公平公正，為國企運轉(zhuǎn)與發(fā)展注入健康動力。