中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)整改法制綜述及思考

吳文瑾

審計(jì)整改是指被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)所做出的處理決定或提出的建議，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行糾正和改進(jìn)的過程。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，新中國成立以后，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審計(jì)整改工作，有關(guān)審計(jì)整改法制建設(shè)逐漸完善，從法制上有效提高了審計(jì)整改的執(zhí)行力與效果。本文以時(shí)代發(fā)展為軸，分階段回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)整改法制演進(jìn)過程，并對如何完善法制建設(shè)進(jìn)行了進(jìn)一步的分析與研究。

一、革命戰(zhàn)爭時(shí)期：在法制中體現(xiàn)審計(jì)整改精神

1933年9月15日，蘇區(qū)中央政府成立了中華蘇維埃共和國中央審計(jì)委員會，并由其履行經(jīng)濟(jì)活動審計(jì)，出具書面審計(jì)報(bào)告，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題提出可行性建議，但未涉及審計(jì)整改。

1934年2月20日，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府頒布了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的首部審計(jì)法規(guī)——《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計(jì)條例》，以法律形式確定了蘇區(qū)審計(jì)工作規(guī)定，在第十四條及第十六條中提到“對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)采取措施進(jìn)行糾正”，在法制中開始體現(xiàn)了審計(jì)整改精神。

二、新中國成立后至黨的十五大之前：將審計(jì)整改作為審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限

1950年財(cái)政部印發(fā)的《中華人民共和國暫行審計(jì)條例（草案）》，是新中國成立后由中央政府部門草擬的第一部有關(guān)審計(jì)工作的行政法規(guī)。但隨后因?qū)W習(xí)蘇聯(lián)財(cái)政監(jiān)察制度，該條例未能正式頒行，但其中關(guān)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)如何糾正、整改，應(yīng)以什么方式向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋審計(jì)整改結(jié)果的規(guī)定對于當(dāng)前審計(jì)整改工作研究仍具有很好的參考價(jià)值。

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過“八二憲法”，確定國家審計(jì)監(jiān)督制度。隨后，國務(wù)院、審計(jì)署出臺了一系列關(guān)于審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定，在這些規(guī)定中，開始涉及到審計(jì)整改理念。1983年8月20日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《審計(jì)署關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問題的請示的通知》中的第二條第三款、1985年8月29日施行的《國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》第七條、1989年1月1日起施行的《中華人民共和國審計(jì)條例》第十六條，均是將責(zé)令被審計(jì)單位糾正違反國家規(guī)定的收支列為審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)。

1994年8月31日，第八屆全國人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國審計(jì)法》，這是新中國成立后的第一部審計(jì)法，在第四章“審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限”第三十五條提到審計(jì)糾正，在第四十五條、第四十六條細(xì)化審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限，進(jìn)一步明確了審計(jì)糾正作為審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，并在第四十七條規(guī)定被審計(jì)單位未落實(shí)審計(jì)決定或未采取糾正措施將受到相應(yīng)處理。

這時(shí)期的法律法規(guī)對審計(jì)整改更側(cè)重于審計(jì)機(jī)關(guān)如何去完成審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后的糾正，并均將其列為審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限或?qū)徲?jì)程序，尚未涉及被審計(jì)單位審計(jì)整改職責(zé)。

三、黨的十五大至十八大之前：在審計(jì)法規(guī)中體現(xiàn)被審計(jì)單位關(guān)于審計(jì)整改的要求

1997年10月21日，國務(wù)院公布《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》，在第四十四條明確規(guī)定被審計(jì)單位職責(zé)，這是國家法律法規(guī)首次提到被審計(jì)單位職責(zé)，也是第一次提到被審計(jì)單位必須向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)決定落實(shí)情況；第四十五條還規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)審計(jì)結(jié)果執(zhí)行情況。在這份法律法規(guī)中，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要發(fā)現(xiàn)問題，還要督促整改問題；既要重視審計(jì)過程，還要跟進(jìn)審計(jì)結(jié)果執(zhí)行情況。

2006年2月28日，第十屆全國人大常委會第二十次會議審議修訂通過《中華人民共和國審計(jì)法》，在新增的第四十七條中強(qiáng)調(diào)被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出的審計(jì)決定，在第四條中新增國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的糾正及處理結(jié)果報(bào)告的條款。

2010年2月2日，國務(wù)院第100次常務(wù)會議修訂通過《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》，在第四十二條中將被審計(jì)單位的職責(zé)修訂為“被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)按照審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)定的期限和要求執(zhí)行審計(jì)決定”，在第五十四條中明確規(guī)定被審計(jì)單位要向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)結(jié)果執(zhí)行情況，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)跟進(jìn)執(zhí)行情況。新條例將原來的審計(jì)糾正僅限于審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限延伸至被審計(jì)單位，審計(jì)整改不再是審計(jì)機(jī)關(guān)單方面的權(quán)限，更主要的是被審計(jì)單位作為整改主體應(yīng)承擔(dān)整改責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體掌握審計(jì)決定執(zhí)行情況，這是審計(jì)整改法制的一大進(jìn)步。

2011年施行的《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》在第一百六十三條第一次提出了“審計(jì)整改”一詞，在第一百二十三條、第一百五十八條、第一百六十三條、第一百六十五條、第一百六十六條、第一百六十七條、第一百六十八條、第一百六十九條、第一百七十一條規(guī)定中分別對審計(jì)機(jī)關(guān)及被審計(jì)單位的職責(zé)、審計(jì)整改效果的檢查及相應(yīng)地處理措施、審計(jì)整改結(jié)果的匯報(bào)及公布進(jìn)行明確規(guī)定，為審計(jì)整改實(shí)務(wù)提供了操作指引。

此外，2006年頒布的《審計(jì)署公告審計(jì)結(jié)果辦法》第十二條也規(guī)定審計(jì)署在出具審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定書后，審計(jì)署有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)跟蹤了解審計(jì)整改情況。2010年發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》同樣對審計(jì)整改做出了明確的規(guī)定，在第三十八條中提到各級黨委和政府要建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果通報(bào)、運(yùn)用機(jī)制及審計(jì)整改制度；在第三十九條提要有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，在考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為重要參考依據(jù)，并以適當(dāng)方式將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況反饋給審計(jì)機(jī)關(guān)。緊接著，在2014年頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第四十四條中，明確規(guī)定“被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)結(jié)果，采取整改措施?！?/p>

上述法律法規(guī)通過不同方式將審計(jì)整改要求列入審計(jì)程序或?qū)徲?jì)報(bào)告，至此，審計(jì)整改要求在審計(jì)法規(guī)中得以充分體現(xiàn)，其被提升為被審計(jì)單位必須完成的一項(xiàng)法定內(nèi)容。

四、黨的十八大以來：明確審計(jì)整改責(zé)任人，并賦予其法律責(zé)任

2014年10月9日，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，要求切實(shí)推進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)，推進(jìn)國家重大決策貫徹落實(shí)，其不僅要建立健全整改責(zé)任制度，還要強(qiáng)化整改督促檢查機(jī)制，更要構(gòu)建整改問責(zé)體制。該規(guī)定首次提出被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為單位整改第一責(zé)任人，并在國家層面授予審計(jì)部門在審計(jì)整改工作中獨(dú)具督促檢查權(quán)利，此舉將審計(jì)功能從揭露問題延展至防止和杜絕錯(cuò)弊及問題的再發(fā)生。

2015年8月31日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議審議通過全國人大常委會黨組提交的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國人大常委會報(bào)告機(jī)制的意見》，要求審計(jì)署每年年底代表國務(wù)院向全國人大常委會報(bào)告審計(jì)查出突出問題的整改情況，標(biāo)志著共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)整改機(jī)制及具體實(shí)施向更深層面發(fā)展，不再僅停留在條文上，更加側(cè)重于執(zhí)行力上。隨后，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等配套文件，對開展審計(jì)整改工作的要求、完善審計(jì)成果利用機(jī)制、加強(qiáng)審計(jì)整改的督促、對整改結(jié)果檢查進(jìn)行細(xì)化，使之具有一定的可操作性。至此，審計(jì)整改情況正式從審計(jì)報(bào)告中分離出來，審計(jì)整改被提升到一個(gè)十分重要的高度。

2018年1月12日，審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，不僅在內(nèi)部審計(jì)職責(zé)權(quán)限和程序中提到應(yīng)對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改，還在第十八條規(guī)定明確提出單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部審計(jì)整改機(jī)制，規(guī)定整改第一責(zé)任人為被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人，其有責(zé)任督促單位對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)進(jìn)行整改并將整改結(jié)果報(bào)告給內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。隨后，2018年3月，中共中央組建中央審計(jì)委員會，其對其他部門配合審計(jì)工作需要、自覺接受審計(jì)監(jiān)督、完成審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改提出了非常明確的要求，并對被審計(jì)單位的責(zé)任進(jìn)行清晰的界定，要求各地區(qū)各部門特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部除了要依法自覺接受審計(jì)監(jiān)督，還要對審計(jì)查出的問題有針對性地整改，剖析、采用審計(jì)提出的意見建議，改進(jìn)有關(guān)政策措施和制度規(guī)定。

2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》,在第六章審計(jì)結(jié)果運(yùn)用第四十八條強(qiáng)調(diào)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位的審計(jì)整改責(zé)任，規(guī)定其所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核、領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會及成員述責(zé)述廉中，審計(jì)結(jié)果整改情況均是一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容。

2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全審計(jì)查出問題整改長效機(jī)制的意見》，為審計(jì)整改工作實(shí)務(wù)提供了制度依據(jù)，進(jìn)一步提高了審計(jì)整改的政治站位，壓實(shí)了審計(jì)整改的責(zé)任，初步形成整改合力，有效推進(jìn)了審計(jì)整改工作地開展。

2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議審議修訂《中華人民共和國審計(jì)法》，在新增的第五十二條中，專門針對審計(jì)整改對被審計(jì)單位和審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任進(jìn)行了非常清晰的規(guī)定，這是第一次在法律中出現(xiàn)“審計(jì)整改”一詞，彰顯了國家對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的重視；第一次明確了審計(jì)查出問題整改的責(zé)任主體，對于提高問題整改質(zhì)量具有重要意義；第一次將問題整改與干部考核、任免、獎(jiǎng)懲掛鉤，對于落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、加強(qiáng)對問題整改工作的領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義；第一次將現(xiàn)場審計(jì)與審后規(guī)范管理兩大流有機(jī)連接起來，對于轉(zhuǎn)化治理效能提升治理能力具有重要意義。

上述法律法規(guī)明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人，將審計(jì)整改要求列入法律條文，對不整改、敷衍整改或整改時(shí)不實(shí)事求是者依法追究相應(yīng)責(zé)任。至此，審計(jì)整改涉及到的各方主體法律責(zé)任清晰明了，剛性約束了審計(jì)查出問題的整改，為發(fā)揮審計(jì)整改的效用、提升審計(jì)監(jiān)督效能，提供了法律和制度上的支持。

五、對完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)整改法制建設(shè)的思考

被審計(jì)單位及相關(guān)職能部門是審計(jì)整改的責(zé)任主體單位，相對于被審計(jì)單位，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于外部條件，要有效落實(shí)審計(jì)查出問題的整改，關(guān)鍵在于被審計(jì)單位對審計(jì)決定和審計(jì)建議是否重視，重視度越高整改效能越好，越能發(fā)揮審計(jì)功能。縱觀審計(jì)整改法規(guī)演進(jìn)過程，不難發(fā)現(xiàn)，審計(jì)糾正或是審計(jì)整改的雛形在革命戰(zhàn)爭時(shí)期就已提出，但真正將審計(jì)整改的重心從由審計(jì)機(jī)關(guān)唱獨(dú)角戲，轉(zhuǎn)變成審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位及相關(guān)職能部門共同任務(wù)，是在1997年公布《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》之后，尤其是2021年對《中華人民共和國審計(jì)法》的修訂，明確了被審計(jì)單位及其主要負(fù)責(zé)人審計(jì)整改的法律責(zé)任。不過，從目前審計(jì)整改實(shí)際業(yè)務(wù)來看，我國關(guān)于審計(jì)整改法制還需進(jìn)一步完善。

審計(jì)法剛通過第二次修訂，審計(jì)實(shí)施條例、國家審計(jì)準(zhǔn)則等系列法規(guī)相應(yīng)地也要進(jìn)行修改。在修改的過程中，需要重點(diǎn)考慮以下問題：一是從審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的地位關(guān)系來看，法律規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位隸屬于本級政府，從法理上講，審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的地位是同等的，從審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性來看，這種體制設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致被審計(jì)單位對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題置之不理或是敷衍應(yīng)付，出現(xiàn)屢審屢犯現(xiàn)象。二是從審計(jì)整改涉及的責(zé)任主體來看，審計(jì)整改不僅是審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限，審計(jì)整改質(zhì)量更重要的是取決于被審計(jì)單位對待審計(jì)整改的重視度和配合度，審計(jì)整改主體應(yīng)為被審計(jì)單位等整改責(zé)任單位。而當(dāng)前審計(jì)法及相應(yīng)的準(zhǔn)則對被審計(jì)單位等整改責(zé)任單位多為原則性規(guī)定，缺乏可操作的指引。三是從審計(jì)整改效果轉(zhuǎn)化為治理效能來看，審計(jì)監(jiān)督雖作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分，但其更注重于經(jīng)濟(jì)方面的監(jiān)督，如何將審計(jì)整改效果轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督效能，很大程度上取決于審計(jì)機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中的地位和其在監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的設(shè)置,要從政治性和權(quán)威性上提高審計(jì)整改的地位，還要跟進(jìn)審計(jì)整改結(jié)果，推動整改反饋問題的有效解決，真正發(fā)揮審計(jì)整改標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略作用。四是從強(qiáng)化審計(jì)管理體制任務(wù)來看，雖然在新修訂的審計(jì)法第二條中強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨對審計(jì)工作的全面的領(lǐng)導(dǎo)，并要求構(gòu)建高度統(tǒng)一、全覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，但是關(guān)于建立各級審計(jì)委員會，目前只是在國家審計(jì)機(jī)關(guān)中比較普遍，由此有必要在審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制上做出法律規(guī)定上的調(diào)整。五是從審計(jì)整改長效機(jī)制的建立健全來看，審計(jì)整改長效機(jī)制需完善的內(nèi)容還很多，如審計(jì)整改的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，分階段審計(jì)整改與持續(xù)整改限制因素的處理等，只有對其逐一完善，才有可能達(dá)到審計(jì)一個(gè)單位規(guī)范一個(gè)行業(yè)的效果。六是從監(jiān)督合力來看，目前審計(jì)整改是自上而下的監(jiān)督，監(jiān)督形式單一，要將審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督等有效融合，形成整改落實(shí)合力，有效提升審計(jì)整改督促力度。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)整改法制，從在法制中體現(xiàn)審計(jì)整改精神，到將審計(jì)整改作為審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限，再到在法制法規(guī)中展現(xiàn)對被審計(jì)單位的審計(jì)整改要求，最后到明確審計(jì)整改責(zé)任人，并賦予其法律責(zé)任，層層推進(jìn)，不斷完善。然而，審計(jì)整改實(shí)務(wù)在審計(jì)主體與審計(jì)整改主體之間的地位關(guān)系、審計(jì)監(jiān)督體系與地位、審計(jì)整改長效機(jī)制和審計(jì)整改督促力度等方面的制度還需不斷完善，任重而道遠(yuǎn)。