新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)及其防范化解的政策路徑

李愛剛，鄭林子

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074)

2012年，國土資源部在對(duì)口幫扶烏蒙山區(qū)集中連片特困地區(qū)時(shí)，首次引入新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易來支持該地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)工作。此后，通過跨區(qū)域交易新增耕地結(jié)余指標(biāo)籌集資金助力扶貧攻堅(jiān)如雨后春筍般在全國各地開展起來，土地扶貧與保護(hù)耕地、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一并成為交易政策的核心價(jià)值訴求，交易范圍隨著扶貧攻堅(jiān)的深入而不斷擴(kuò)大，從市縣項(xiàng)目區(qū)到省內(nèi)跨區(qū)域交易，再到跨省域交易，交易政策也似乎像當(dāng)初設(shè)想的一樣，在短期內(nèi)解決耕地后備資源匱乏的需方(購方)用地指標(biāo)緊缺的突出問題，強(qiáng)力助推需方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也有力地緩解了包括深度貧困地區(qū)在內(nèi)的供方(補(bǔ)充耕地方)增收壓力和資金短缺困難，極大地改善了指標(biāo)供給方生產(chǎn)和發(fā)展條件，加速了供方新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。

然而，新增耕地結(jié)余指標(biāo)具有不可移動(dòng)性、稀缺性、資金性、供需矛盾性、資源性(政策性資源)、機(jī)遇性、不完全市場(chǎng)性，隨著交易政策籌措資金支持扶貧攻堅(jiān)的導(dǎo)向越加突出，交易范圍也在不斷擴(kuò)展，對(duì)耕地資源利用所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也在陡增。從空間角度來講，異地(跨省域)交易使得補(bǔ)充耕地愈加往人口分布較少、農(nóng)村勞動(dòng)力輸出較多、耕地后備資源總量多但稟賦相對(duì)較差的中西部省(區(qū)、市)份、不利于耕作的山區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后的深度貧困地區(qū)騰挪和空間位移；從政策可持續(xù)性來看，耕地資源總量不會(huì)因?yàn)殪柟堂撠毠?jiān)成果和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需資金的增加而增加；從耕地適宜性來看，補(bǔ)充耕地質(zhì)量土壤成分雖能夠培育如初，但影響耕地生產(chǎn)能力的光、溫、降水等氣候條件因耕地空間騰挪和位移而被改變，原來的耕作制度也因?yàn)楦乜臻g的騰挪和位移而不得不進(jìn)行調(diào)整。此外，補(bǔ)充耕地不論南北，不分東、中、西部，不分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在政策設(shè)計(jì)上，缺乏對(duì)不同區(qū)域耕地質(zhì)量差異性和農(nóng)作物適宜性的考量，存在較大的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要對(duì)新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易這一創(chuàng)新性耕地利用與管理政策進(jìn)行審視，分析和認(rèn)識(shí)其耕地利用風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)加以防范和化解。

1 新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策審視

1.1 新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策是耕地占補(bǔ)平衡法定制度下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的衍生和拓展新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易主要是運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策[1]，通過對(duì)農(nóng)村宅基地、廢棄地、荒坡地等進(jìn)行整治、復(fù)墾和開發(fā)，在實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用過程中，補(bǔ)足項(xiàng)目區(qū)拆舊建新項(xiàng)目用地或滿足補(bǔ)充耕地一方用地需求后節(jié)余下來的新增耕地指標(biāo)，與指標(biāo)緊缺(建設(shè)用地指標(biāo))的用地方進(jìn)行交易，補(bǔ)充耕地的一方提供新增耕地結(jié)余指標(biāo)，急需用地的一方則提供財(cái)政資金后獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)開發(fā)權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)供需雙方調(diào)劑余缺的一種有償交易[2]。交易以有償?shù)姆绞竭M(jìn)行，借助指標(biāo)載體，實(shí)現(xiàn)了類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的土地權(quán)利與補(bǔ)充耕地責(zé)任、資金與指標(biāo)、耕地與建設(shè)用地空間的騰挪和轉(zhuǎn)移。指標(biāo)交易起初實(shí)行封閉運(yùn)行，指標(biāo)交易起初僅限于在市、縣項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行，隨著脫貧攻堅(jiān)的深入，交易范圍也隨之不斷擴(kuò)展，到后來作為一項(xiàng)扶貧政策被許可在省域范圍內(nèi)跨區(qū)域交易。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，突破了新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易只能在省域內(nèi)進(jìn)行的限制，指標(biāo)被有條件(跨省購入新增耕地結(jié)余指標(biāo)一方被嚴(yán)格限定為耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市和資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、耕地補(bǔ)充空間嚴(yán)重不足的省，以及對(duì)口幫扶省份)地允許跨省域進(jìn)行交易，從實(shí)質(zhì)上形成了一個(gè)范圍覆蓋全國的新增耕地節(jié)余指標(biāo)交易市場(chǎng)。從政策演變邏輯和內(nèi)容來看，新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策是城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤政策的衍生和拓展，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策又源于耕地占補(bǔ)平衡制度。應(yīng)當(dāng)說，若沒有耕地占補(bǔ)平衡制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，則沒有新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策。

1.2 交易具有很強(qiáng)的機(jī)遇性，交易范圍的擴(kuò)展與政策支持扶貧攻堅(jiān)緊密相關(guān)2012年，國土資源部對(duì)口聯(lián)系烏蒙山集中連片深度貧困地區(qū)時(shí)，向貴州、云南和四川3省分別分解、下達(dá)6 400 hm2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，允許土地指標(biāo)在市域范圍使用；到2014年9月，為支持巴中特困地區(qū)脫貧，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，首次在省內(nèi)跨縣實(shí)施；同年10月，該政策向四川省秦巴山區(qū)和烏蒙山片區(qū)28個(gè)縣區(qū)擴(kuò)展、延伸[3]。2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布，在確定新階段脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)政策舉措時(shí)，把完善扶貧開發(fā)用地政策作為專門章節(jié)放在健全脫貧攻堅(jiān)支撐體系中，即“優(yōu)先保障新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)扶貧開發(fā)用地需要，專項(xiàng)安排國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用[4]”；2016年2月，國土資源部出臺(tái)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，明確了在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用[5]；2017年4月，國土資源部印發(fā)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》，在進(jìn)一步重申和明確省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的同時(shí)，要求“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)，以提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益，進(jìn)一步加大對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的支持力度[6]”；2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，規(guī)定深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可不受指標(biāo)規(guī)模限制[7]，并提出“探索‘三區(qū)三州’及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開展交易[8]”；2017年11月，國土資源部在印發(fā)《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策適用范圍再進(jìn)一步拓展，省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的適用范圍，由原來的832個(gè)貧困縣擴(kuò)展到后來的1 250個(gè)貧困縣[8]；2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，在之前探索的基礎(chǔ)上，明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用，以試點(diǎn)的方式有條件地允許跨省域進(jìn)行交易，從而正式形成了跨省域新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策體系；到2018年10月，全國增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋了26個(gè)省的1 250多個(gè)貧困縣，17個(gè)省累計(jì)流轉(zhuǎn)1.87萬hm2以上，收益約800億元[9]。

可見，新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策實(shí)施范圍的擴(kuò)展與該政策支持國家脫貧攻堅(jiān)工作的深入緊密相關(guān)，指標(biāo)異地交易具有很強(qiáng)的機(jī)遇性。從最初的保護(hù)耕地、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地集約利用和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[10]，到后來保護(hù)耕地、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地集約利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與籌集資金助力脫貧攻堅(jiān)并重，交易范圍從最初的市縣項(xiàng)目區(qū)擴(kuò)展到省域，再到指標(biāo)跨省域交易和補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌，均與土地扶貧攻堅(jiān)這一機(jī)遇緊密相關(guān)，倘若沒有這一機(jī)遇，指標(biāo)交易就不會(huì)形成范圍覆蓋全國的交易市場(chǎng)。

1.3 本質(zhì)是國家借助土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政資源的再分配新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易價(jià)格本質(zhì)上是國家借助土地指標(biāo)對(duì)地方政府財(cái)政資源的再分配，而不是土地市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)配置形成的交易價(jià)格[11]。交易指標(biāo)之所以能賣出高價(jià)格，跟國家的用地政策導(dǎo)向緊密相關(guān)，而不是單純的建設(shè)用資源供不應(yīng)求，它是政府控制建設(shè)用地指標(biāo)配額，通過對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施從嚴(yán)從緊的分配和調(diào)控，以此來保護(hù)耕地資源和協(xié)調(diào)城市建設(shè)用地需求，在實(shí)現(xiàn)土地資源集約節(jié)約利用的同時(shí)，為扶貧攻堅(jiān)籌集資金，而并非城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源不足，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足更多的是個(gè)別省份總量有限和區(qū)域性供需結(jié)構(gòu)不匹配，而不是宏觀層面上可開發(fā)利用的建設(shè)用地資源總量不足，如果國家取消對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的配額管控，全面放開指標(biāo)交易限制，新增耕地節(jié)余指標(biāo)將不會(huì)有供不應(yīng)求的供需市場(chǎng)和理想的交易價(jià)格。

2 新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)及其原因分析

2.1 指標(biāo)交易范圍擴(kuò)大導(dǎo)致耕地空間位移和騰挪跨省域指標(biāo)交易購入方和補(bǔ)充方均被嚴(yán)格限定，購入方主要是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口分布多、耕地后備資源稟賦較好但總量相對(duì)匱乏的省份和對(duì)口幫扶省份，而耕地補(bǔ)充方(供方)多為人口分布較少、農(nóng)村勞動(dòng)力輸出較多、耕地資源總量多但稟賦相對(duì)較差的中西部省份、不利于耕作的山區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的集中連片深度貧困地區(qū)，指標(biāo)跨省域交易導(dǎo)致補(bǔ)充的耕地越來越向集中連片深度貧困地區(qū)、資源總量相對(duì)豐富但稟賦較差的中西部省份騰挪和空間位移，類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的指標(biāo)則向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但耕地后備資源日趨枯竭的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份、對(duì)口幫扶省份和大城市轉(zhuǎn)移，結(jié)合我國城鄉(xiāng)二元土地制度，在兩個(gè)截然不同的土地供需市場(chǎng)條件下，指標(biāo)落地后通常與資本等要素結(jié)合，從而發(fā)揮其生產(chǎn)和再生產(chǎn)功能，而補(bǔ)充的耕地卻只能生產(chǎn)糧食，在可供開發(fā)利用的土地資源總量不斷減少、土地供需關(guān)系越發(fā)緊張、土地價(jià)格只漲不跌的情況下，指標(biāo)購入方通過一次性交易得到類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的指標(biāo)，意味著獲得了未來一定時(shí)期內(nèi)開發(fā)指標(biāo)獲取增值收益的權(quán)利，補(bǔ)充耕地一方只是在短時(shí)期內(nèi)獲得交易時(shí)點(diǎn)價(jià)格水平的一次性交易資金和只能耕種糧食的耕地(補(bǔ)充的耕地)，以及依附于補(bǔ)充耕地的相應(yīng)管護(hù)責(zé)任。補(bǔ)充耕地的不可位移性，東中西部資源稟賦的顯著差異性，以及類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的指標(biāo)的單向轉(zhuǎn)移，決定了新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策存在著較大的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施這一政策在導(dǎo)致耕地空間位移和騰挪的同時(shí)，存在著剝奪耕地補(bǔ)充方獲取未來土地增值收益的權(quán)利，損害其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益，導(dǎo)致區(qū)域和代際不公、城鄉(xiāng)失衡，造成優(yōu)質(zhì)耕地資源流失，進(jìn)而產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的政策失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 補(bǔ)充耕地“質(zhì)量倒掛”問題突出交易過程中出現(xiàn)補(bǔ)充耕地“質(zhì)量倒掛”問題，是多種因素合力的結(jié)果，在監(jiān)督機(jī)制上，目前的指標(biāo)交易缺乏一套完整有效的監(jiān)督機(jī)制來保障交易實(shí)施；在耕地質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，不同部門間的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一給補(bǔ)充耕地“質(zhì)量倒掛”問題的發(fā)生留下了標(biāo)準(zhǔn)漏洞；在自然條件上，由于優(yōu)質(zhì)耕地資源有限，限制了耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的落實(shí)。

2.2.1交易缺乏有效監(jiān)管機(jī)制導(dǎo)致補(bǔ)充耕地發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。作為一項(xiàng)探索性和創(chuàng)新性的政策，新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策從一開始就缺乏一套完整的監(jiān)督機(jī)制來保障實(shí)施，雖然頒布的相關(guān)交易規(guī)范文件(如《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》等)先后對(duì)指標(biāo)異地交易的總體要求、基本原則、交易監(jiān)管等方面做了原則性的規(guī)定，但缺乏具體的實(shí)施框架、操作步驟、方式和模式，以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制、懲罰機(jī)制來保障交易政策的高效執(zhí)行[12]，試點(diǎn)省份的地方政府雖然在自然資源部出臺(tái)指標(biāo)交易管理辦法后，各自對(duì)指標(biāo)的交易原則、程序、監(jiān)督辦法、資金管理等方面做了相應(yīng)規(guī)定和補(bǔ)[13]，但相關(guān)的規(guī)定和補(bǔ)充在使指標(biāo)交易更具體、更具操作性的同時(shí)，也給了地方政府較大的政策操作空間，弱化了地方政府自身的交易監(jiān)管職能[14]，對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量監(jiān)管不夠重視，在缺乏健全的交易監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的情況下，容易產(chǎn)生中央與地方政府之間的博弈和地方各級(jí)官員的利益共謀，從而發(fā)生補(bǔ)充耕地“質(zhì)量倒掛”、擅自擴(kuò)大交易范圍、損害農(nóng)戶利益等現(xiàn)象。而且，補(bǔ)充耕地是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、成本高的復(fù)雜工程，在土地開發(fā)、土地復(fù)墾和土地整理3種主要耕地補(bǔ)充方式中，土地開發(fā)成本低、周期短、新增耕地率高，故而在以往的耕地補(bǔ)充過程中多被運(yùn)用，隨著補(bǔ)充耕地的深入，能通過土地開發(fā)方式補(bǔ)充耕地的后備資源總量越加稀少，補(bǔ)充耕地愈加需要通過土地復(fù)墾和土地整理的方式來落實(shí)和完成。與土地開發(fā)相比，土地復(fù)墾和土地整理的成本更高、難度更大、周期更長(zhǎng)、新增耕地率更低，補(bǔ)充耕地的成本總體呈上升趨勢(shì)，補(bǔ)充同等質(zhì)量的耕地成本往往更高，這對(duì)于更加強(qiáng)調(diào)指標(biāo)籌集資金功能的新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策來講是不經(jīng)濟(jì)的，使得地方政府在指標(biāo)交易過程中普遍性地存在“重交易、輕補(bǔ)充”現(xiàn)象，經(jīng)常發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。

2.2.2耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致補(bǔ)充耕地發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。自然資源部在監(jiān)督耕地占補(bǔ)平衡制度的落實(shí)情況，負(fù)責(zé)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理，牽頭落實(shí)新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策時(shí)所依據(jù)的耕地質(zhì)量等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在開展耕地及永久基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)所依據(jù)的耕地質(zhì)量等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是《耕地質(zhì)量等級(jí)》，兩部門在進(jìn)行耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)和認(rèn)定時(shí)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在偏差，《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》更強(qiáng)調(diào)耕地的生產(chǎn)能力，但其農(nóng)用地分等體系不能很好地反映土地整治對(duì)耕地質(zhì)量等別的影響，《耕地質(zhì)量等級(jí)》則更加強(qiáng)調(diào)耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力[1]。在耕地質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)選取上，《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》將耕地質(zhì)量等級(jí)分為15個(gè)等級(jí)，而《耕地質(zhì)量等級(jí)》則將耕地質(zhì)量分為10個(gè)等級(jí)，二者均以一等耕地質(zhì)量最優(yōu)，均涵蓋了19個(gè)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，但指標(biāo)評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)不同，等級(jí)層次不完全對(duì)應(yīng)[15]。在根據(jù)自然資源部所依據(jù)的耕地質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)踐中，部分地區(qū)難以落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的要求，且高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、補(bǔ)充耕地后耕地質(zhì)量等別提升不明顯，在對(duì)相同耕地進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)、認(rèn)定和驗(yàn)收時(shí)會(huì)產(chǎn)生不一樣的結(jié)果[16]。而且，在以省域?yàn)閱卧?，依?jù)自然資源部或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部所依據(jù)的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)和認(rèn)定的實(shí)踐中，雖然兩部門的耕地質(zhì)量等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)均做了區(qū)域劃分來盡可能地消除區(qū)域差異性，但全國各地區(qū)耕地資源稟賦差異明顯，各級(jí)地方政府在補(bǔ)充耕地時(shí)，其參照的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)又基本都是按照本省域、本區(qū)域所補(bǔ)充耕地周邊先前已經(jīng)開發(fā)利用的耕地質(zhì)量等級(jí)(補(bǔ)充耕地周邊先前已經(jīng)開發(fā)利用耕地的質(zhì)量等級(jí)主要依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來確定)來對(duì)比認(rèn)定的，兩個(gè)部門不同耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)最終無形而又自然地聯(lián)系在一起，從而給耕地“質(zhì)量倒掛”問題的發(fā)生留下了標(biāo)準(zhǔn)漏洞。

2.2.3自然條件限制導(dǎo)致補(bǔ)充耕地發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。由于耕地質(zhì)量的差異性、區(qū)位的固定性和不可位移性，耕地資源稟賦好、區(qū)位條件優(yōu)越的耕地在開發(fā)利用過程中，在時(shí)間先后順序上往往率先被開發(fā)利用(或早已被開發(fā)利用完畢)，后面補(bǔ)充的耕地較已開發(fā)利用的耕地質(zhì)量相對(duì)較差，跨省域交易指標(biāo)導(dǎo)致耕地愈加往耕地資源總量多但稟賦較差的中西部省份、不利于耕作的偏遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后的集中連片深度貧困地區(qū)騰挪和空間位移，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量較指標(biāo)購入?yún)^(qū)的耕地質(zhì)量和補(bǔ)充耕地周邊先前已開發(fā)利用的耕地的質(zhì)量也存在差異，部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地質(zhì)量平衡的自然條件有限，補(bǔ)充耕地不得不通過劣地、坡地、區(qū)位條件差的土地和生地轉(zhuǎn)化而來，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地地力差、耕作難度大。即便耕地補(bǔ)充方有意愿復(fù)墾相同質(zhì)量的耕地，但優(yōu)質(zhì)的耕地后備資源總量有限，區(qū)位條件好的耕地往往早已被開發(fā)利用，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量和區(qū)位條件往往較指標(biāo)購入?yún)^(qū)的耕地和補(bǔ)充耕地周邊先前已經(jīng)開發(fā)利用的耕地差，在優(yōu)質(zhì)耕地后備資源有限的情況下，地方政府在補(bǔ)充耕地時(shí)經(jīng)常以占優(yōu)補(bǔ)劣的手段來應(yīng)付賬面平衡，如通過占水田補(bǔ)旱地、占用優(yōu)質(zhì)連片且區(qū)位條件好的耕地而補(bǔ)充細(xì)碎零散、資源稟賦差的耕地的辦法來歸還指標(biāo)，從而發(fā)生耕地“質(zhì)量倒掛”問題。

2.3 補(bǔ)充耕地后期缺乏有效管護(hù)，導(dǎo)致棄耕撂荒和“農(nóng)地非糧化”現(xiàn)象頻發(fā)補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)階段由于缺乏相關(guān)政策跟進(jìn)，管護(hù)資金少、來源不明確、管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)督管理得不到保證等問題突出[1]。一些地方政府在補(bǔ)充耕地時(shí)存在著單純地為了交易指標(biāo)而補(bǔ)充耕地的現(xiàn)象，只注重?cái)?shù)量平衡，補(bǔ)充耕地質(zhì)量往往較差，通常在經(jīng)過驗(yàn)收后，后期管護(hù)階段的資金供給就失去了保障，補(bǔ)充耕地的后期利用管護(hù)和監(jiān)督管理存在嚴(yán)重缺位。在種糧比較收益普遍偏低，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量析出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力不足的困境下[17]，留守勞動(dòng)力耕種意愿低，使得補(bǔ)充耕地粗放利用和用途轉(zhuǎn)變現(xiàn)象突出，存在著補(bǔ)充耕地“非糧化”“非農(nóng)化”、一邊補(bǔ)充耕地一邊棄耕撂荒等亂象。

2.4 補(bǔ)充耕地可通過花錢購買，削弱了供需雙方改變土地粗放利用方式、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的內(nèi)在動(dòng)力從指標(biāo)供給方來看，新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策導(dǎo)致一些地方政府過度依賴土地財(cái)政收益分配[18]。以新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易支持扶貧攻堅(jiān)為例，其本質(zhì)是在中央政府主導(dǎo)下，以指標(biāo)為載體，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)向特定貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財(cái)政收益的一種再分配[19]，通過新增耕地結(jié)余指標(biāo)換取扶貧資金的方式，對(duì)于地方政府和指標(biāo)購入方來講具有很強(qiáng)的謀利性與創(chuàng)收動(dòng)力，使得一些地方政府盲目地陷入謀取土地財(cái)政收益的利益陷進(jìn)之中，嵌套在不確定的指標(biāo)交易市場(chǎng)之中，地方政府從原先聚焦于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢褂谕恋刂笜?biāo)交易，致使其內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力減弱、甚至喪失，出于對(duì)土地財(cái)政收益的謀利沖動(dòng)，新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策在實(shí)踐中，逐漸演變?yōu)橐恍┑胤秸凸賳T謀利的工具，而不考慮所補(bǔ)充耕地的實(shí)際利用情況和用途，從而陷入政策要求運(yùn)用新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易來獲取指標(biāo)購入方轉(zhuǎn)移的土地財(cái)政收益分配，而交易實(shí)施結(jié)果卻是補(bǔ)充出來的大多數(shù)耕地被棄耕撂荒的政策悖論。

從指標(biāo)購入方來看，新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易助長(zhǎng)了指標(biāo)購入方因可以通過花錢購買用地指標(biāo)而粗放利用土地的行為。若以人口密度和經(jīng)濟(jì)密度衡量城市土地集約利用情況，我國大部分城市人口密度、經(jīng)濟(jì)密度均低于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)[20]，城市土地集約利用的提升空間巨大，這也印證了一直以來我國城市土地利用效率低、粗放利用現(xiàn)象比較突出的事實(shí)，通過審視大城市以新區(qū)開發(fā)來拓展城鎮(zhèn)化用地這重要方式就不難發(fā)現(xiàn)，除幾個(gè)國家級(jí)新區(qū)人口規(guī)模較大外，其余人口規(guī)模均偏小，建設(shè)普遍超前，基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)嚴(yán)重，功能與主城區(qū)功能趨同，設(shè)施建設(shè)重復(fù)，部分新區(qū)圈而不建，造成土地資源被浪費(fèi)，與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)[21]。在此種情況下，再通過指標(biāo)交易來實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)，不利于倒逼指標(biāo)購入方通過提升城市經(jīng)濟(jì)密度、人口密度、土地開發(fā)強(qiáng)度，以及通過合理規(guī)劃城市、城市存量更新來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化利用和城市空間合理布局，從而轉(zhuǎn)變以往粗放、低效的土地利用方式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

3 防范化解新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易耕地利用風(fēng)險(xiǎn)的政策路徑

3.1 完善耕地質(zhì)量分等定級(jí)與耕地資源功能分區(qū)并舉改進(jìn)和完善耕地質(zhì)量分等定級(jí)，在全國范圍內(nèi)建立起一套能夠滿足耕地“管控性”與“建設(shè)性”保護(hù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。以自然資源部依據(jù)的《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依據(jù)的《耕地質(zhì)量等級(jí)》為主體，整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》、自然資源部的《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》《土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)規(guī)范》，以及生態(tài)環(huán)境部的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，更新生產(chǎn)潛力指數(shù)，在補(bǔ)充田塊規(guī)則、田面平整度和道路通達(dá)度等較易發(fā)生變化的定級(jí)指標(biāo)的同時(shí)，整合農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門和自然資源部的耕地地力、土壤指標(biāo)體系和耕地生產(chǎn)能力指標(biāo)體系，吸收、融合農(nóng)業(yè)部門關(guān)于土壤理化性質(zhì)改良和耕地地力調(diào)查的優(yōu)勢(shì)[22]，從而在全國范圍內(nèi)建立起一套系統(tǒng)綜合、科學(xué)高效、能夠滿足不同部門實(shí)施耕地“管控性”與“建設(shè)性”保護(hù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，使之在考核耕地占補(bǔ)平衡時(shí)，能夠進(jìn)一步從耕地地塊尺度上完善耕地分等結(jié)果與糧食生產(chǎn)能力的對(duì)應(yīng)關(guān)系和評(píng)價(jià)方法；在耕地資源綜合生產(chǎn)能力評(píng)價(jià)上，既能夠支撐耕地占補(bǔ)平衡制度的高效落實(shí)，又能夠充分反映土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等耕地質(zhì)量建設(shè)的成效，更加注重土地整治工程易變指標(biāo)和生態(tài)安全及可持續(xù)性指標(biāo)，進(jìn)一步突出土地整治和反映區(qū)域特點(diǎn)的易變因素[23]。同時(shí)，以此耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ)，及時(shí)、全面更新耕地質(zhì)量分等定級(jí)成果，形成涵蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)的耕地?cái)?shù)據(jù)庫，從而有效支撐起我國耕地產(chǎn)能、質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)“四位一體”保護(hù)監(jiān)管體系。

與此同時(shí)，對(duì)全國范圍內(nèi)的耕地資源進(jìn)行功能分區(qū)，因地制宜設(shè)定不同功能區(qū)內(nèi)的指標(biāo)交易要求和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)補(bǔ)充耕地與占用耕地是否為同一流域、同一耕地質(zhì)量評(píng)定等級(jí)、同一農(nóng)作物耕種制度(熟制)和耕地資源功能相同與否劃分為禁止交易區(qū)、允許交易區(qū)、適宜交易區(qū)。其中，補(bǔ)充耕地與占用耕地均處于同一流域，且耕地質(zhì)量等級(jí)、農(nóng)作物耕種制度與耕地功能相同的為適宜交易區(qū)；補(bǔ)充耕地與占用耕地不在同一流域，但根據(jù)國家統(tǒng)一的耕地質(zhì)量評(píng)定等級(jí)和耕作制度，補(bǔ)充耕地與占用耕地質(zhì)量等級(jí)差異在2個(gè)等級(jí)以內(nèi)(含2個(gè))、農(nóng)作物耕種制度僅相差1個(gè)等級(jí)，耕地資源功能相同，且耕地質(zhì)量等級(jí)和農(nóng)作物耕種制度差異能通過增加補(bǔ)充耕地面積來彌補(bǔ)的為允許交易區(qū)；補(bǔ)充耕地與占用耕地不在同一流域，耕地質(zhì)量評(píng)定等級(jí)差異超過2個(gè)(不含)等級(jí)，農(nóng)作物耕種制度差異超過1個(gè)等級(jí)，且耕地資源功能不相同的為禁止交易區(qū)。允許指標(biāo)在適宜交易區(qū)、允許交易區(qū)內(nèi)依法自由交易，禁止在禁止交易區(qū)內(nèi)交易，從制度設(shè)計(jì)上更加凸顯交易指標(biāo)在不同分區(qū)之間的差異性、不平衡性，為指標(biāo)交易提供更加科學(xué)合理的依據(jù)。

3.2 加強(qiáng)對(duì)交易行為的全過程監(jiān)管和補(bǔ)充耕地的督察加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)異地交易行為的全過程監(jiān)管，創(chuàng)新實(shí)施補(bǔ)充耕地后期管護(hù)交易供需雙方長(zhǎng)期(設(shè)定一個(gè)具體期限，如10～15年)雙責(zé)制，即跨區(qū)域?qū)嵤┬略龈亟Y(jié)余指標(biāo)異地交易時(shí)，在從國家層面建立起省、市、縣的耕地總量、永久基本農(nóng)田及儲(chǔ)備數(shù)量、建設(shè)用地規(guī)模、耕地質(zhì)量等別、耕地后備資源等變化情況的耕地保護(hù)監(jiān)管信息臺(tái)賬的基礎(chǔ)上，待供需雙方確定相應(yīng)交易指標(biāo)進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)“先后占補(bǔ)”，在補(bǔ)充耕地經(jīng)過驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量與數(shù)量平衡后購買方方可占用土地，確保補(bǔ)充耕地充分得到利用和管護(hù)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量不下降、規(guī)模不減少、產(chǎn)能不降低。同時(shí)，加強(qiáng)國家對(duì)補(bǔ)充耕地的督察，以補(bǔ)充耕地的質(zhì)量、數(shù)量和產(chǎn)能為核心督察指標(biāo)，定期、常態(tài)化開展耕地保護(hù)督察，建立新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易建賬立檔制度，對(duì)所有異地交易指標(biāo)實(shí)施建賬立檔管理，以指標(biāo)交易區(qū)域的省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)為交易第一責(zé)任人，實(shí)施異地交易項(xiàng)目年審和交易公示制度，在要求、督促相關(guān)部門和責(zé)任人定期報(bào)送指標(biāo)交易與指標(biāo)歸還執(zhí)行情況的材料的同時(shí)，輔之以社會(huì)“第三方”力量進(jìn)行監(jiān)督。

此外，要進(jìn)一步改革和調(diào)整新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策，在全國脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利的情況下，建議立即調(diào)整、收緊新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易用于扶貧攻堅(jiān)這一特殊政策，提高指標(biāo)異地交易門檻，對(duì)耕地后備資源趨近枯竭、省級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)自身無法做到占用耕地與補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量平衡的，在許可其繼續(xù)通過跨區(qū)域購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)的同時(shí)，積極探索開展耕地“以質(zhì)抵量”“異地保質(zhì)”試點(diǎn)，改變以往單純的以“土地?fù)Q資金”的方式，嘗試通過限定購買方以補(bǔ)充對(duì)等耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量來換取指標(biāo)，而非以資金購買指標(biāo)。具體來講，一方面，由購買方對(duì)照全國31個(gè)省(區(qū)、市)份耕地后備資源總量分布、耕地資源功能分區(qū)和耕地質(zhì)量分等定級(jí)情況，按質(zhì)量和數(shù)量要求購買方補(bǔ)充足質(zhì)、足量的耕地，并明確補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)責(zé)任后交割指標(biāo)；另一方面，在符合國家農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)要求的前提下，將永久基本農(nóng)田以外的耕地進(jìn)行提質(zhì)改造，并允許將改造后提高的耕地產(chǎn)能折算成補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量(或面積)，通過補(bǔ)充渠道的擴(kuò)展來拓寬補(bǔ)充耕地的來源。

3.3 建立并完善耕地管護(hù)激勵(lì)機(jī)制，探索社會(huì)化耕地補(bǔ)充方式創(chuàng)設(shè)補(bǔ)充耕地發(fā)展基金，實(shí)施補(bǔ)充耕地獎(jiǎng)勵(lì)政策，以指標(biāo)交易資金、土地有償使用費(fèi)、財(cái)政涉農(nóng)資金、耕地復(fù)墾費(fèi)、耕地占用稅等科目作為補(bǔ)充耕地發(fā)展基金來源，專項(xiàng)設(shè)立“補(bǔ)充耕地發(fā)展基金”，將補(bǔ)充耕地發(fā)展資金直接獎(jiǎng)勵(lì)給耕地實(shí)際復(fù)墾人、耕地實(shí)際利用者和管護(hù)者，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體和農(nóng)戶開展補(bǔ)充耕地、管護(hù)耕地的積極性，遏制補(bǔ)充耕地“非糧化”和撂荒現(xiàn)象發(fā)生。明確補(bǔ)充耕地管護(hù)資金來源，各個(gè)地區(qū)具體的補(bǔ)充耕地基金結(jié)合補(bǔ)充耕地面積、交易資金總額、補(bǔ)充耕地所在區(qū)域的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)施按比例與額度相結(jié)合的方式確定，實(shí)施專項(xiàng)資金賬戶單列、?？顚Ｓ?。探索社會(huì)化耕地補(bǔ)充方式，嘗試將補(bǔ)充耕地的具體實(shí)施環(huán)節(jié)單獨(dú)剝離出來，通過吸收社會(huì)技術(shù)、社會(huì)資本、社會(huì)力量參與耕地復(fù)墾、整治。地方政府可通過補(bǔ)充耕地項(xiàng)目招投標(biāo)等市場(chǎng)化運(yùn)作方式，鼓勵(lì)和吸納專業(yè)土地復(fù)墾、整治單位及個(gè)人參與耕地補(bǔ)充，政府只對(duì)補(bǔ)充耕地選址、質(zhì)量驗(yàn)收、補(bǔ)充耕地承包、補(bǔ)充耕地用途和使用情況等方面進(jìn)行把控，將補(bǔ)充耕地的具體實(shí)施環(huán)節(jié)以項(xiàng)目招投標(biāo)的方式交由具備專業(yè)耕地補(bǔ)充技術(shù)和能力的單位和個(gè)人實(shí)施，且在同等條件下，可優(yōu)先向參與補(bǔ)充耕地的單位和個(gè)人優(yōu)先發(fā)包所補(bǔ)充的耕地。

3.4 明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，探索新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易市場(chǎng)化運(yùn)作方式在完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和頒證工作的基礎(chǔ)上，要更加明晰農(nóng)村集體土地用益物權(quán)與擔(dān)保權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)權(quán)能[24]，嘗試引入指標(biāo)交易市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，以試點(diǎn)的方式，通過立法創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)取代新增耕地結(jié)余指標(biāo)的方式，賦予農(nóng)村集體土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展權(quán)排他性和可讓渡性的產(chǎn)權(quán)地位，使得土地發(fā)展權(quán)可以在符合耕地占補(bǔ)平衡制度和土地用途管制制度下，嚴(yán)格在耕地后備資源總量、耕地資源功能分區(qū)和耕地質(zhì)量分等定級(jí)許可區(qū)域內(nèi)依法市場(chǎng)化交易，政府由交易市場(chǎng)主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋匕l(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)的維護(hù)者和管理者，將指標(biāo)交易逐漸還給市場(chǎng)，專門負(fù)責(zé)培育、維護(hù)和監(jiān)管土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)形成政府、農(nóng)村集體和農(nóng)戶等多主體參與的土地發(fā)展權(quán)異地交易的市場(chǎng)化運(yùn)作方式。

4 結(jié)論與討論

新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策作為一項(xiàng)極具創(chuàng)新性的土地利用與管理政策，是耕地占補(bǔ)平衡法定制度下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的衍生和拓展，指標(biāo)交易具有很強(qiáng)的機(jī)遇性，交易范圍的擴(kuò)展與政策支持脫貧攻堅(jiān)緊密相關(guān)，交易本質(zhì)是國家借助土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政資源再分配，其在導(dǎo)致耕地空間位移和騰挪，削弱供需雙方改變土地粗放利用方式、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的內(nèi)在動(dòng)力的同時(shí)，交易監(jiān)管機(jī)制的缺失、耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一和自然條件的限制致使補(bǔ)充耕地“質(zhì)量倒掛”問題突出，補(bǔ)充耕地后期缺乏有效管護(hù)，使得棄耕撂荒和“農(nóng)地非糧化”現(xiàn)象頻發(fā)。然而，需要清醒地認(rèn)識(shí)到，新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策是基于我國現(xiàn)實(shí)國情提出和實(shí)施的一項(xiàng)探索性和創(chuàng)新性政策，交易有效解決了耕地后備資源匱乏、建設(shè)用地指標(biāo)緊缺和自身難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地供給問題，指標(biāo)交易也為脫貧攻堅(jiān)提供可觀的資金支持，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源的空間配置，促進(jìn)了交易雙方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[25]，不可因交易政策存在耕地利用風(fēng)險(xiǎn)就“因噎廢食”。因此，在肯定和堅(jiān)持這一極具創(chuàng)新性的土地利用與政策的同時(shí)，必須重視并防范化解其存在的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善交易政策，使之更好地為保護(hù)耕地、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展服務(wù)，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興服務(wù)。