中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的法律性質(zhì)及其司法審查

葉陽(yáng)永

(中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院， 北京 100872)

一、引 言

中小學(xué)教師職稱(chēng)是聯(lián)結(jié)教師評(píng)價(jià)與教師工資之間的中間要素，涉及中小學(xué)教師重大切身利益。近些年來(lái)，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審爭(zhēng)議頻頻訴諸法院，而法院卻以種種理由將其拒之門(mén)外。比如，法院認(rèn)為職稱(chēng)評(píng)審是”內(nèi)部行政行為”①或者”內(nèi)部管理行為”②，不屬于行政訴訟的受案范圍；或者認(rèn)為職稱(chēng)評(píng)審涉及對(duì)申請(qǐng)者專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的判斷，是學(xué)術(shù)性的判斷，應(yīng)當(dāng)尊重專(zhuān)家判斷，排除司法審查③。又因被告不適格而駁回起訴，因職稱(chēng)評(píng)審需經(jīng)過(guò)學(xué)校、職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)、不同層級(jí)政府的教育行政部門(mén)或人社部門(mén)，比如，高級(jí)職稱(chēng)評(píng)審如果按規(guī)定應(yīng)由省人社部門(mén)組織評(píng)審，市人社部門(mén)公布結(jié)果，原告起訴市人社部門(mén)，則被駁回起訴④；再比如，市人社局委托教育局組建職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)評(píng)審，教師起訴教育局，被駁回起訴⑤。與此同時(shí)，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審腐敗則屢禁不止，由司法裁判文書(shū)可知，職稱(chēng)評(píng)審腐敗牽涉職稱(chēng)評(píng)審中的各類(lèi)主體：校長(zhǎng)⑥、評(píng)審委員會(huì)委員⑦、教育局工作人員⑧和人社局工作人員⑨。雖然這些職務(wù)犯罪者受到了法律的應(yīng)有制裁，但權(quán)益受損的教師如何救濟(jì)則是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。以上問(wèn)題都涉及中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的法律性質(zhì)及其是否應(yīng)當(dāng)被納入司法審查的問(wèn)題。中小學(xué)教師職稱(chēng)制度的已有研究，主要關(guān)注職稱(chēng)的結(jié)構(gòu)與分布及職稱(chēng)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題[1]，鮮有對(duì)中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的法律屬性進(jìn)行界定[2]。本文從分析中小學(xué)教師職稱(chēng)的本質(zhì)屬性入手，論證中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的法律性質(zhì)，并闡述將其納入司法審查的必要性和可行性，最后從司法角度提出完善中小學(xué)教師職稱(chēng)制度的若干建議。

二、中小學(xué)教師職稱(chēng)的本質(zhì)屬性

作為一個(gè)日常用詞，“職稱(chēng)”的確切所指似乎并沒(méi)有什么疑問(wèn)，但政策文本中”職稱(chēng)”“職務(wù)”“專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格”經(jīng)常被等同使用，使人感到困惑⑩，職稱(chēng)到底是指什么？職稱(chēng)與職務(wù)之間的聯(lián)系是什么？回答這些問(wèn)題，需要回顧中小學(xué)教師職稱(chēng)制度的歷史沿革。

1.不同歷史時(shí)期中小學(xué)教師職稱(chēng)的屬性定位

中小學(xué)教師職稱(chēng)制度于1986年由高等學(xué)校教師的職稱(chēng)制度承襲而來(lái)。職稱(chēng)一詞最初是“職務(wù)名稱(chēng)”的簡(jiǎn)化[3]，這反映了當(dāng)時(shí)干部人事管理的基本思想，即對(duì)教師的管理與行政機(jī)關(guān)工作人員一樣，設(shè)定不同等級(jí)職務(wù)及相應(yīng)名稱(chēng)，職務(wù)是指組織內(nèi)具有特定職權(quán)和職責(zé)的崗位。1978年高?；謴?fù)職稱(chēng)評(píng)定時(shí)，繼續(xù)沿用1960年文件，職稱(chēng)制度被擴(kuò)散到其他職業(yè)當(dāng)中。1979年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了若干業(yè)務(wù)技術(shù)職稱(chēng)暫行規(guī)定，比如《編輯干部業(yè)務(wù)職稱(chēng)暫行規(guī)定》《新聞?dòng)浾邩I(yè)務(wù)職稱(chēng)暫行規(guī)定》《會(huì)計(jì)干部技術(shù)職稱(chēng)暫行規(guī)定》，出現(xiàn)諸如”業(yè)務(wù)職稱(chēng)”“技術(shù)職稱(chēng)”的表述，是為了區(qū)分行政管理職務(wù)名稱(chēng)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)名稱(chēng)。職稱(chēng)在運(yùn)行中也由描述崗位的概念逐漸演化為一種屬人化的概念，即職稱(chēng)成了附屬于個(gè)體的“稱(chēng)號(hào)”。1981年頒布的《國(guó)家人事局關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院頒發(fā)的七種業(yè)務(wù)技術(shù)職稱(chēng)暫行規(guī)定若干問(wèn)題的說(shuō)明》指出：“業(yè)務(wù)技術(shù)職稱(chēng)是反映專(zhuān)業(yè)干部的學(xué)識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力和工作成就的稱(chēng)號(hào)?！弊鳛橐环N稱(chēng)號(hào)的職稱(chēng)以學(xué)術(shù)、技術(shù)水平為評(píng)判依據(jù)，沒(méi)有數(shù)量限制，一旦授予， 終身享有。因相關(guān)制度不健全和缺乏經(jīng)驗(yàn)，改革開(kāi)放初期的職稱(chēng)評(píng)審工作出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一、參評(píng)范圍擴(kuò)大、與工資待遇不當(dāng)聯(lián)結(jié)等問(wèn)題。1983年，中央書(shū)記處、國(guó)務(wù)院決定暫停全國(guó)職稱(chēng)評(píng)定工作，并成立中央職稱(chēng)評(píng)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

為改革職稱(chēng)評(píng)定工作中突出職稱(chēng)的稱(chēng)號(hào)性質(zhì)，與崗位職責(zé)分離的問(wèn)題，國(guó)家決定實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制的基礎(chǔ)在于強(qiáng)調(diào)職稱(chēng)的崗位屬性。1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》明確規(guī)定：“專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)是根據(jù)實(shí)際工作需要設(shè)置的，有明確職責(zé)、任職條件和任期，并需要具備專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)知識(shí)和技術(shù)水平才能擔(dān)負(fù)的工作崗位，不同于一次獲得后而終身?yè)碛械膶W(xué)位、學(xué)銜等各種學(xué)術(shù)、技術(shù)稱(chēng)號(hào)。”專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)是工作崗位，“聘任”是指將專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員安排到相應(yīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)相對(duì)應(yīng)的崗位。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員在被聘任之前，需經(jīng)一個(gè)評(píng)定的過(guò)程，這是后來(lái)實(shí)行”評(píng)聘分離”的基礎(chǔ)，即職稱(chēng)可先評(píng)定，沒(méi)有崗位時(shí)不聘任，有崗才聘任。按照當(dāng)初的政策設(shè)想，把職稱(chēng)定義為工作崗位，職稱(chēng)工資意味著崗位工資，有利于貫徹按勞分配原則；職稱(chēng)是工作崗位，則可上可下，可長(zhǎng)可短，有利于打破終身制，促進(jìn)人才合理流動(dòng)；也因?yàn)槁毞Q(chēng)是工作崗位，根據(jù)單位工作需要控制崗位數(shù)量而控制職稱(chēng)數(shù)量就有了正當(dāng)性[4]。

《關(guān)于實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》首次提出了“專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)系列”的概念。原國(guó)家教育委員會(huì)在此背景下制定了《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實(shí)施意見(jiàn)》，正式開(kāi)始實(shí)行中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)系列之一。為落實(shí)中小學(xué)教師職稱(chēng)的崗位屬性，《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》和《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》規(guī)定了各職稱(chēng)教師的崗位職責(zé)。確定職稱(chēng)的崗位屬性之后，對(duì)于中小學(xué)教師而言，職稱(chēng)很自然地就成了從事該崗位的一種資格，1994年人事部印發(fā)的《專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)定試行辦法》將專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格等同于“職稱(chēng)”，還指出“專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格是學(xué)術(shù)技術(shù)水平的標(biāo)志，一般沒(méi)有崗位、數(shù)量的限制，不與工資等待遇掛鉤，可作為聘任專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的依據(jù)”。職稱(chēng)作為一種崗位的定位也影響了后來(lái)教育法律法規(guī)中關(guān)于職稱(chēng)的表述，1993年制定的《教師法》和1995年制定的《教育法》均在規(guī)定中使用教師職務(wù)這一概念，2006年修訂的《義務(wù)教育法》也使用職務(wù)指代職稱(chēng)。中小學(xué)教師職稱(chēng)制度從建立起一直比較穩(wěn)定，及至2009年開(kāi)始試點(diǎn)、2015年全面推行中小學(xué)教師職稱(chēng)制度改革，統(tǒng)一中學(xué)教師職稱(chēng)、小學(xué)教師職稱(chēng)為一個(gè)系列，增加正高級(jí)職稱(chēng)。目前的職稱(chēng)制度雖然依然堅(jiān)持職稱(chēng)評(píng)審是崗位聘用的重要依據(jù)，崗位聘用是職稱(chēng)評(píng)審結(jié)果的主要體現(xiàn)，即強(qiáng)調(diào)職稱(chēng)的崗位屬性，但已經(jīng)關(guān)注職稱(chēng)屬人化的一面，將職稱(chēng)評(píng)審定義為對(duì)中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的一種認(rèn)定，是教師評(píng)價(jià)工作的一部分。這次改革還要求中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審在核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進(jìn)行，不再實(shí)行”評(píng)聘分離”政策。

2.中小學(xué)教師職稱(chēng)本質(zhì)屬性的法律證成

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)中小學(xué)教師職稱(chēng)有兩種可能的屬性：一是指中小學(xué)校根據(jù)工作需要設(shè)置的具有特定職責(zé)、任職條件和任期的工作崗位，二是指證明中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的稱(chēng)號(hào)[5]。職稱(chēng)作為一種制度設(shè)計(jì)，賦予其哪一種內(nèi)涵，要看哪種定性更有助于實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)?；趯?duì)功能的考慮，職稱(chēng)應(yīng)當(dāng)定義為一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志或稱(chēng)號(hào)，淡化其工作崗位屬性，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)職稱(chēng)的崗位屬性所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，相反還產(chǎn)生一些問(wèn)題，而強(qiáng)調(diào)職稱(chēng)的稱(chēng)號(hào)屬性，更符合實(shí)踐中人們對(duì)于職稱(chēng)的認(rèn)知，也有助于發(fā)揮職稱(chēng)制度應(yīng)有的功能。

其一，中小學(xué)教師職稱(chēng)在實(shí)踐中基本上是一次獲得而終身?yè)碛械姆Q(chēng)號(hào)，除非受到處分被撤銷(xiāo)。最初設(shè)想的通過(guò)聘期制度，促進(jìn)教師流動(dòng)的目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。其二，崗位責(zé)任制的目標(biāo)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。工資與崗位職責(zé)掛鉤是合理的，但將職稱(chēng)定義為一種崗位，將職稱(chēng)與工資掛鉤則是不合理的。大多數(shù)中小學(xué)教師的工作幾乎沒(méi)有崗位內(nèi)容的差異，無(wú)法按工作量和工作性質(zhì)設(shè)定不同崗位，教師晉升一級(jí)職稱(chēng)后，其工作內(nèi)容很少發(fā)生變化，將職稱(chēng)的變化定義為崗位的變化是件很荒唐的事。更有甚者，因職稱(chēng)與工資掛鉤，只要評(píng)上高級(jí)職稱(chēng)，可以干更少的活，依然可以拿更高的工資。其三，通過(guò)控制崗位數(shù)量控制不同職稱(chēng)等級(jí)人數(shù)，某種意義來(lái)說(shuō)，這個(gè)政策目標(biāo)是達(dá)到了，但這一做法的合理性應(yīng)當(dāng)質(zhì)疑。限定崗位數(shù)額帶來(lái)的結(jié)果是，相同專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的教師并不能獲得相同等級(jí)的職稱(chēng)，而職稱(chēng)制度又與工資制度強(qiáng)關(guān)聯(lián)，意味著相同專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的教師并不能獲得相同的激勵(lì)，產(chǎn)生不公平?？偠灾瑢⒙毞Q(chēng)定義為一種崗位的功能有限。

將職稱(chēng)定義為專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志是促進(jìn)教師職業(yè)成長(zhǎng)的重要手段。對(duì)教師工作的激勵(lì)包括兩個(gè)方面：一個(gè)是能力提升，一個(gè)是努力程度。前者涉及工作質(zhì)量，后者涉及工作量。職稱(chēng)制度解決的是工作質(zhì)量的問(wèn)題。做相同的工作，付出相同努力的情況下，能力水平越高的教師，工作質(zhì)量越高。職稱(chēng)與工資掛鉤的合理性在于其與教師潛在的工作質(zhì)量相關(guān)。但職稱(chēng)解決不了如何激勵(lì)教師做更多工作的問(wèn)題。另外，將職稱(chēng)定義為一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志，并不必然會(huì)帶來(lái)高級(jí)職稱(chēng)的膨脹。可以通過(guò)把控職稱(chēng)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)控制職稱(chēng)等級(jí)的合理結(jié)構(gòu)，也可以通過(guò)對(duì)評(píng)定職稱(chēng)所需工作年限的設(shè)定，把職稱(chēng)結(jié)構(gòu)控制在合理水平。不同職稱(chēng)等級(jí)的分布應(yīng)當(dāng)取決于區(qū)域內(nèi)教師業(yè)務(wù)技術(shù)水平的分布。職稱(chēng)制度要做到使達(dá)到相同標(biāo)準(zhǔn)的人獲得相同的職稱(chēng)，才能保證公平，才能給予教師穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。指標(biāo)限額導(dǎo)致相同水平或者更高水平的教師評(píng)不上相應(yīng)的職稱(chēng)，顯然不利于實(shí)現(xiàn)職稱(chēng)的激勵(lì)功能。

中小學(xué)教師職稱(chēng)晉升時(shí)考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也是決定職稱(chēng)本質(zhì)屬性重要因素。根據(jù)人力資源社會(huì)保障部和教育部公布的《中小學(xué)教師水平評(píng)價(jià)基本標(biāo)準(zhǔn)條件》(2015年)和各省中小學(xué)職稱(chēng)評(píng)審規(guī)定，職稱(chēng)評(píng)審的內(nèi)容包括師德、教育教學(xué)能力、教育科研能力、資歷、學(xué)歷及一些政策性要求，比如，城鎮(zhèn)中小學(xué)教師要有1年以上在薄弱學(xué)校或農(nóng)村學(xué)校的任教經(jīng)歷。《職稱(chēng)評(píng)審管理暫行規(guī)定》(2019年)第二條規(guī)定：職稱(chēng)評(píng)審是按照評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才品德、能力、業(yè)績(jī)的評(píng)議和認(rèn)定。由此可見(jiàn)，職稱(chēng)是反映中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力水平的標(biāo)志或者稱(chēng)號(hào)，經(jīng)規(guī)定主體和程序認(rèn)定后附屬于教師。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化職稱(chēng)制度改革的意見(jiàn)》中明確指出：“職稱(chēng)是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平和專(zhuān)業(yè)能力的主要標(biāo)志?！?/p>

三、中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的法律性質(zhì)

描述確定職稱(chēng)的用詞在不同時(shí)期有不同變化，先后的用詞有“確定與提升”“確定和晉升”“評(píng)定”“評(píng)審”。2009年《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱(chēng)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》使用中小學(xué)教師“職稱(chēng)評(píng)審”這一表述。確定職稱(chēng)評(píng)審的法律性質(zhì)是決定職稱(chēng)評(píng)審糾紛是否可以進(jìn)入司法審查的關(guān)鍵。職稱(chēng)評(píng)審過(guò)程和評(píng)審結(jié)果的使用與職稱(chēng)評(píng)審的定性息息相關(guān)，在此首先闡述。

1.中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的主體與程序

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審一般經(jīng)過(guò)以下環(huán)節(jié)：個(gè)人申請(qǐng)、學(xué)校推薦、專(zhuān)家評(píng)審、部門(mén)審核與公示、學(xué)校聘用等。首先，教師根據(jù)政策文件和學(xué)校規(guī)定，向?qū)W校提出申請(qǐng)。其次，教師所在學(xué)校對(duì)提出申請(qǐng)的教師進(jìn)行全面考核，決定推薦人選，學(xué)校一般制定內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)和程序，組建考核推薦領(lǐng)導(dǎo)小組。再次，由職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)根據(jù)申請(qǐng)人的材料，或采取面試、試講等方式，綜合評(píng)價(jià)申請(qǐng)人的品德、能力與業(yè)績(jī)，判定申請(qǐng)人是否符合申請(qǐng)職稱(chēng)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。最后，由行政部門(mén)對(duì)評(píng)審委員會(huì)產(chǎn)生的結(jié)果審核，并公示最終名單。根據(jù)各省公布的中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審辦法，職稱(chēng)評(píng)審的組織工作實(shí)行分級(jí)管理。中小學(xué)教師職稱(chēng)分為三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)、高級(jí)和正高級(jí)。中小學(xué)教師的正高級(jí)職稱(chēng)由省級(jí)教育行政部門(mén)或者人社部門(mén)組織實(shí)施，教師申報(bào)、學(xué)校推薦和其他級(jí)別的職稱(chēng)評(píng)審一樣，縣(區(qū))和設(shè)區(qū)的市級(jí)人社部門(mén)和教育部門(mén)負(fù)責(zé)正高級(jí)職稱(chēng)的推薦及材料報(bào)送工作。中小學(xué)教師高級(jí)職稱(chēng)評(píng)審工作一般由設(shè)區(qū)的市級(jí)政府的人社部門(mén)和教育部門(mén)組織實(shí)施。中小學(xué)教師一、二、三級(jí)職稱(chēng)評(píng)審的組織工作在各省有一些差異，其中，一級(jí)職稱(chēng)的評(píng)審有些省在市級(jí)，有些省下放到省直管縣，北京、上海的一級(jí)職稱(chēng)在區(qū)一級(jí)。二、三級(jí)職稱(chēng)一般放在區(qū)縣，而北京市的二、三級(jí)職稱(chēng)評(píng)審工作由學(xué)校組織實(shí)施。

2.中小學(xué)教師職稱(chēng)的功能定位

職稱(chēng)對(duì)于中小學(xué)教師的價(jià)值是確定職稱(chēng)評(píng)審性質(zhì)的另一重要前提。中小學(xué)教師職稱(chēng)制度建立以來(lái)，一直是中小學(xué)教師工資水平的決定性因素。職稱(chēng)制度實(shí)施之前，1956年中小學(xué)教師已開(kāi)始執(zhí)行職務(wù)等級(jí)工資制度，中學(xué)教師分10個(gè)工資等級(jí)，小學(xué)教師分11個(gè)工資等級(jí)，職務(wù)等級(jí)工資的評(píng)定由領(lǐng)導(dǎo)和群體相結(jié)合的方法確定，評(píng)定與提升教師的工資級(jí)別以思想政治條件和業(yè)務(wù)工作能力為主要依據(jù)，同時(shí)參照資歷和教齡?？梢哉f(shuō)，職務(wù)等級(jí)是中小學(xué)教師職稱(chēng)制度的雛形。1985年，國(guó)務(wù)院工資制度改革小組、勞動(dòng)人事部發(fā)布了《中小學(xué)教職工工資制度改革實(shí)施方案》，建立以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制。結(jié)構(gòu)工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資構(gòu)成，作為主要部分的“職務(wù)工資”的直接決定因素，即是1986年建立的中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)。1993年，事業(yè)單位工作人員工資制度改革建立專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)工資制度。專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)工資主要分為專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)工資和津貼兩部分，二者的比例控制在7∶3。其中，專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)工資由職稱(chēng)決定。2006年事業(yè)單位工作人員工資制度改革后，中小學(xué)教師實(shí)行的是崗位績(jī)效工資制度，由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼組成。其中，崗位工資、薪級(jí)工資執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，崗位工資完全由職稱(chēng)等級(jí)決定，薪級(jí)工資計(jì)算起點(diǎn)由職稱(chēng)決定，績(jī)效工資本來(lái)為激勵(lì)教師工作取得的績(jī)效，由地方政府制定標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，職稱(chēng)也成了績(jī)效工資的主要決定因素。總之，可以說(shuō)職稱(chēng)一直是作為中小學(xué)教師工資的決定因子在使用[6]。

3.中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審性質(zhì)的法律證成

就法律性質(zhì)而言，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審是一種行政確認(rèn)行為，因其符合行政確認(rèn)行為的本質(zhì)要求。行政確認(rèn)是指“行政主體對(duì)既存的法律事實(shí)和法律關(guān)系進(jìn)行審查、認(rèn)定并宣示其法律效力的行政行為”[7]。

首先，就行為主體而言，在中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審中，行政部門(mén)是組織者和決定者。雖然職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)在職稱(chēng)評(píng)審過(guò)程中起到關(guān)鍵作用，但職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)并不是一個(gè)獨(dú)立的主體，其執(zhí)行評(píng)審工作來(lái)自于它組建單位的委托?！堵毞Q(chēng)評(píng)審管理暫行規(guī)定》(2019年)第六條規(guī)定：“職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)議、認(rèn)定專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平和專(zhuān)業(yè)能力，對(duì)組建單位負(fù)責(zé)，受組建單位監(jiān)督?！币虼耍毞Q(chēng)評(píng)審委員會(huì)的組建單位應(yīng)當(dāng)對(duì)職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)的行為負(fù)責(zé)。中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)的組建單位有兩種可能：一種是行政部門(mén)，另外一種是當(dāng)二級(jí)、三級(jí)職稱(chēng)組織評(píng)審工作被交給學(xué)校實(shí)施時(shí)，學(xué)校是職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)的組建單位，但此時(shí)學(xué)校行使的權(quán)力來(lái)自于行政部門(mén)的委托，且學(xué)校職稱(chēng)評(píng)審的結(jié)果也需要行政部門(mén)審核確認(rèn)。在中小學(xué)階段，教師職稱(chēng)評(píng)審并不屬于學(xué)校自主權(quán)的范圍。另外，需要說(shuō)明的是，學(xué)校雖然在一級(jí)及以上職稱(chēng)的評(píng)審過(guò)程中有推薦的權(quán)力，但是學(xué)校的推薦權(quán)力來(lái)自于行政部門(mén)的委托，學(xué)校并不是在獨(dú)立行使職稱(chēng)評(píng)審權(quán)。總之，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審是由行政主體組織并最終做出決定的行為。

其次，行政部門(mén)組織實(shí)施中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審工作是履行法定職權(quán)的行為。中小學(xué)教師職稱(chēng)制度是我國(guó)《教育法》《教師法》《義務(wù)教育法》確立的教師人事管理制度，并通過(guò)部門(mén)規(guī)章《職稱(chēng)評(píng)審管理暫行規(guī)定》和一系列規(guī)范性文件保證其實(shí)施。

再次，職稱(chēng)評(píng)審是通過(guò)確定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)處煒I(yè)務(wù)技術(shù)水平的考查、認(rèn)定，這是一種對(duì)既定事實(shí)的認(rèn)定，一位教師具備的業(yè)務(wù)技術(shù)水平在評(píng)審時(shí)是一個(gè)既定事實(shí)，職稱(chēng)評(píng)審并不增加與減損教師的業(yè)務(wù)技術(shù)能力，而是對(duì)其業(yè)已存在的能力水平的認(rèn)定。與此類(lèi)似的是，最高法院《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將高校頒發(fā)學(xué)位證書(shū)的行為歸類(lèi)為行政確認(rèn)行為，原因就在于頒發(fā)學(xué)位是對(duì)學(xué)生業(yè)已存在的學(xué)術(shù)能力的認(rèn)定，而職稱(chēng)評(píng)審是對(duì)教師業(yè)務(wù)技術(shù)水平的認(rèn)定。

最后，最為重要的是職稱(chēng)評(píng)審的結(jié)果對(duì)教師和學(xué)校具有拘束力，這種拘束力表現(xiàn)在職稱(chēng)對(duì)教師工資水平的決定性作用，職稱(chēng)升級(jí)是教師工資增加的重要方式。職稱(chēng)并不是教師可有可無(wú)的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，而是教師獲得合理報(bào)酬的實(shí)現(xiàn)途徑，是涉及教師勞動(dòng)權(quán)是否得以實(shí)現(xiàn)的重大利益事項(xiàng)。

綜上所述，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)委托的組織根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)χ行W(xué)教師既存的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的審查與認(rèn)定。認(rèn)定的結(jié)果對(duì)教師工資水平有著決定性作用，具有行政確認(rèn)行為的本質(zhì)屬性，屬于一種行政確認(rèn)行為。

另需指出的是，職稱(chēng)評(píng)審不是一種內(nèi)部行政行為?！缎姓V訟法》第十三條第一款第三項(xiàng)規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”不是行政訴訟的受案范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》，該規(guī)定“是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定”，而根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，中小學(xué)教師并不屬于公務(wù)員。因此，該規(guī)定并不適用于中小學(xué)教師。另外，職稱(chēng)評(píng)審并不是行政許可。行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。如果將職稱(chēng)認(rèn)定為一種崗位，將職稱(chēng)評(píng)審理解為對(duì)教師從事該崗位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格的認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定之后才可以承擔(dān)相應(yīng)崗位的工作的話(huà)，那么將職稱(chēng)評(píng)審定性為行政許可，具有一定合理性。但是，根據(jù)上文的分析，職稱(chēng)的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)是教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志，且中小學(xué)教師在職稱(chēng)升級(jí)前已經(jīng)在從事中小學(xué)教師的工作。說(shuō)職稱(chēng)評(píng)審是準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，是與客觀現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重不相符的，不符合行政許可的定義性特征。因此，職稱(chēng)評(píng)審不是一種行政許可。

四、中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的司法審查

中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審是一項(xiàng)行政確認(rèn)行為。根據(jù)《行政訴訟法》第二條和第十二條第一款第十二項(xiàng)之規(guī)定，職稱(chēng)評(píng)審作為一種具體行政行為，可能侵犯中小學(xué)教師勞動(dòng)權(quán)益，當(dāng)事人如果對(duì)評(píng)審結(jié)果不滿(mǎn)，當(dāng)然可以提起行政訴訟[8]。除了上文的合法性論證之外，將職稱(chēng)評(píng)審工作納入司法審查還有其必要性和可行性。

1.職稱(chēng)評(píng)審納入司法審查的必要性

中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審涉及行政權(quán)力和專(zhuān)家權(quán)力的自由裁量，在職稱(chēng)評(píng)審過(guò)程中濫用職權(quán)、徇私舞弊現(xiàn)象一直存在，涉及學(xué)校管理層、評(píng)審委員會(huì)專(zhuān)家以及負(fù)責(zé)召集專(zhuān)家的教育行政部門(mén)，還有負(fù)責(zé)最終審核的人社部門(mén)。任何一個(gè)主體不公正行使職權(quán)，都會(huì)影響職稱(chēng)評(píng)審的結(jié)果。且校長(zhǎng)、評(píng)審專(zhuān)家和行政部門(mén)工作人員也比較容易形成利益共同體，不利于普通教師的權(quán)益保護(hù)。將職稱(chēng)評(píng)審行為納入行政訴訟的受案范圍，有利于監(jiān)督以上權(quán)力的行使?！堵毞Q(chēng)評(píng)審管理暫行規(guī)定》(2019年)將職稱(chēng)評(píng)審監(jiān)督主體設(shè)定為人社部門(mén)和教育行政部門(mén)，忽略了中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審的特殊性。其他系列職稱(chēng)評(píng)審多數(shù)由單位完成，比如高校的職稱(chēng)評(píng)審。而對(duì)于中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審，教育行政部門(mén)和人社部門(mén)是重要的決定主體，由行政部門(mén)監(jiān)督行政部門(mén)行使職權(quán)，有違正當(dāng)程序原則。正因如此，教師申訴制度在解決職稱(chēng)評(píng)審爭(zhēng)議方面的功能也有限。綜上，迫切需要將中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審納入行政訴訟的受案范圍當(dāng)中，接受司法監(jiān)督。

2.職稱(chēng)評(píng)審納入司法審查的可行性

反對(duì)將職稱(chēng)評(píng)審納入司法審查的一個(gè)重要原因是，認(rèn)為職稱(chēng)評(píng)審涉及專(zhuān)業(yè)性、學(xué)術(shù)性判斷，需要有專(zhuān)業(yè)人士才能勝任，法官并不具備這種能力。誠(chéng)然，判斷一個(gè)教師的教育教學(xué)能力是法官不能勝任的，但職稱(chēng)評(píng)審不僅涉及專(zhuān)業(yè)判斷，職稱(chēng)評(píng)審還是各評(píng)審主體依據(jù)法律、規(guī)章、規(guī)范性文件和校規(guī)對(duì)中小學(xué)教師的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平進(jìn)行認(rèn)定的過(guò)程，即職稱(chēng)評(píng)審涉及行政權(quán)力的合法行使問(wèn)題。司法對(duì)職稱(chēng)評(píng)審過(guò)程的介入可以分為兩個(gè)方面：一是程序性審理，比如，評(píng)審規(guī)則與結(jié)果是否公示、利益相關(guān)者是否回避等。二是實(shí)體條件的審理，比如，職稱(chēng)評(píng)審方案規(guī)定需要有班主任經(jīng)歷，有在薄弱學(xué)?；蛘哙l(xiāng)村學(xué)校的經(jīng)歷，法院當(dāng)然有能力審理這些條件是否符合；還比如，法院可以審理職稱(chēng)評(píng)審相關(guān)證明材料的真?zhèn)螁?wèn)題，也可以審理學(xué)校的評(píng)審規(guī)則與政府制定的標(biāo)準(zhǔn)條件之間是否沖突的問(wèn)題，如學(xué)校推薦委員會(huì)組成是否具有代表性、是否有一些恣意的要求等。以上問(wèn)題都是法官可以獨(dú)立判斷的問(wèn)題，因此，將中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審納入司法審查是可行的。

3.司法審查的特別注意事項(xiàng)

被納入行政訴訟的中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審行為，法院應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法的規(guī)定審查其合法性，在此毋庸贅述。但中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審有一些獨(dú)特的情況，需要特別考慮，涉及被告的確定、審查限度和判決方式的選擇等。

關(guān)于被告選擇的問(wèn)題：其一，針對(duì)職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)做出的決定不滿(mǎn)，應(yīng)當(dāng)以職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)組建單位或委托單位為被告。實(shí)踐中，各省在組建中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)時(shí)，操作不一，有的是人社部門(mén)組建，有的是教育行政部門(mén)組建，有的是二者共同組建，有的是人社部門(mén)委托教育行政部門(mén)組建，有的是政府部門(mén)委托學(xué)校組建，評(píng)審委員會(huì)的組建模式在同省不同級(jí)別的職稱(chēng)評(píng)審中也不統(tǒng)一。除行政部門(mén)委托學(xué)校組建評(píng)審委員會(huì)之外，當(dāng)對(duì)評(píng)審委員會(huì)評(píng)審意見(jiàn)不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)以其組建單位為被告提起訴訟。其二，教育行政部門(mén)或者人社部門(mén)在職稱(chēng)評(píng)審中對(duì)申請(qǐng)人的材料進(jìn)行審核并做出決定時(shí)，此時(shí)當(dāng)然該決定主體是被告。其三，職稱(chēng)評(píng)審過(guò)程中，學(xué)?？赡茏鞒鰞深?lèi)決定。一是當(dāng)政府將某一級(jí)職稱(chēng)評(píng)審權(quán)下放給學(xué)校的時(shí)候，由學(xué)校組建評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審，此時(shí)學(xué)校行使的權(quán)力是來(lái)自于行政部門(mén)的委托，應(yīng)當(dāng)以委托方為被告；二是當(dāng)評(píng)審工作由行政部門(mén)組建的評(píng)審委員會(huì)實(shí)施時(shí)，學(xué)校承擔(dān)審查推薦工作，如果教師對(duì)學(xué)校作出的處理決定不滿(mǎn)，亦應(yīng)當(dāng)以委托方為被告。

關(guān)于司法審查的限度問(wèn)題，法院在對(duì)職稱(chēng)評(píng)審審查的過(guò)程中，對(duì)于職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)關(guān)于中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的判斷，應(yīng)當(dāng)尊重評(píng)審委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)判斷，避免司法審查過(guò)度，在法官不具判斷能力的問(wèn)題上作出判斷，除非有證據(jù)表明存在徇私舞弊的情況(如評(píng)審委員受賄等)。

關(guān)于判決方式的選擇問(wèn)題，中小學(xué)教師職稱(chēng)評(píng)審行為具有周期性，并非依申請(qǐng)即時(shí)組織，一般一年一個(gè)周期，教師一旦在一輪評(píng)審中落選，需要等到第二年才有補(bǔ)救的機(jī)會(huì)。教師在職稱(chēng)評(píng)審中受到可能的違法決定一般是被取消參評(píng)資格或者不予認(rèn)定申請(qǐng)的職稱(chēng)。在此情形下，如果法院撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的處理決定，判斷繼續(xù)履行法定職權(quán)，則對(duì)教師的實(shí)際救濟(jì)效果不大，因?yàn)樾姓块T(mén)不可能再單獨(dú)為該教師組織新一輪職稱(chēng)評(píng)審。因此，為了補(bǔ)償中小學(xué)教師合法權(quán)益受到的損失，可以選擇判決具體行政行為違法，為教師爭(zhēng)取國(guó)家賠償提供依據(jù)。雖然教師可以在第二年評(píng)審中得到公正的對(duì)待，但因評(píng)審主體的違法行為而損失一年的機(jī)會(huì)成本，應(yīng)當(dāng)給予賠償。

五、結(jié) 語(yǔ)

中小學(xué)教師職稱(chēng)是教師評(píng)價(jià)制度的結(jié)果，又是教師工資制度的依據(jù)，對(duì)激勵(lì)教師成長(zhǎng)發(fā)揮重要作用。作為中小學(xué)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的一種標(biāo)志， 在教師工資結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)占據(jù)一定比例，這是對(duì)教師工作能力提高的一種肯定，也是構(gòu)建教師職業(yè)階梯的需要。但職稱(chēng)并不能指示職稱(chēng)評(píng)定之后教師的工作量，也不完全代表其工作質(zhì)量，因此，不能過(guò)度放大職稱(chēng)對(duì)工資水平的作用，在決定教師工資水平時(shí)要提高績(jī)效和工作量在工資結(jié)構(gòu)中的作用[9]。另外，職稱(chēng)與教師工資掛鉤，也就是與政府的教育財(cái)政投入掛鉤，有些地方政府傾向于通過(guò)控制高級(jí)職稱(chēng)數(shù)量控制財(cái)政支出。職稱(chēng)制度飽受詬病的一個(gè)方面是限額的問(wèn)題，因?yàn)橄揞~即是控制財(cái)政支出。作為一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志，對(duì)職稱(chēng)進(jìn)行限額是不合理的，對(duì)教師不公平，也不利于發(fā)揮職稱(chēng)的激勵(lì)作用。

中小學(xué)教師職稱(chēng)制度有許多改進(jìn)的空間，但從司法審查的角度，有以下兩點(diǎn)需要改進(jìn)：其一，統(tǒng)一職稱(chēng)評(píng)審的主體?？紤]到職稱(chēng)評(píng)審工作需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)，應(yīng)當(dāng)將職稱(chēng)評(píng)審的決定權(quán)配置給教育行政部門(mén)，這與人社部門(mén)擁有職稱(chēng)評(píng)審工作的綜合管理職能并不沖突，因職稱(chēng)評(píng)審相關(guān)的政策與規(guī)則仍然可以由人社部門(mén)決定。但評(píng)審的具體組織工作應(yīng)當(dāng)完全由教育行政部門(mén)承擔(dān)，這才比較符合實(shí)際，實(shí)踐中主要是教育行政部門(mén)在組織中小學(xué)職稱(chēng)評(píng)審工作，而后由人社部門(mén)確認(rèn)，由人社部門(mén)確認(rèn)是沒(méi)有實(shí)際功能的程序。如果人社部門(mén)行使最終決定權(quán)的話(huà)，那么教師對(duì)結(jié)果不滿(mǎn)，應(yīng)當(dāng)以人社部門(mén)為被告，但人社部門(mén)又不是具體組織的部門(mén)；如果以教育行政部門(mén)為被告的話(huà)，教育行政部門(mén)又不是法定的最終決定主體。這既增加行政成本，又對(duì)教師維權(quán)不利。另外，還有些地方保留職稱(chēng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室之類(lèi)臨時(shí)性的組織?？紤]到職稱(chēng)評(píng)審已經(jīng)常規(guī)化和制度化，它早應(yīng)當(dāng)被廢止了，其相應(yīng)職能應(yīng)當(dāng)由常設(shè)和固定的政府職能部門(mén)承擔(dān)。其二，進(jìn)一步完善職稱(chēng)評(píng)審的程序規(guī)定。職稱(chēng)評(píng)審規(guī)則應(yīng)當(dāng)細(xì)化并公開(kāi)，這包括政府制定的職稱(chēng)評(píng)審規(guī)定，也包括學(xué)校內(nèi)部的職稱(chēng)評(píng)審規(guī)定，如此，法官審理此類(lèi)案件才有根據(jù)。此外，有效的監(jiān)督來(lái)自于利益相關(guān)者的監(jiān)督，職稱(chēng)評(píng)審結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，利益相關(guān)者和輿論監(jiān)督才有可能。

注 釋?zhuān)?/p>

① 楊述全訴鐵嶺市教育局履行法定職責(zé)案，遼寧省鐵嶺市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2015)鐵立行終字第00006號(hào)。

② 吳明霞訴福建省教育廳教育行政管理(教育)案，福建省福州市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2019)閩01行終298號(hào)。

③ 田益民與衢州市衢江區(qū)教育局履行教師職稱(chēng)評(píng)審職責(zé)案，浙江省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2015)浙立行申字第48號(hào)。

④ 薛應(yīng)光與畢節(jié)市人民政府行政復(fù)議案，貴州省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2016)黔行終1143號(hào)。

⑤ 王微微與哈爾濱市人民政府行政復(fù)議案，黑龍江省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2019)黑行終154號(hào)。

⑥ 莊晚輝受賄案，福建省惠安縣人民法院刑事判決書(shū)(2017)閩0521刑初11號(hào)；王旭陽(yáng)受賄罪案，河南省唐河縣人民法院刑事判決書(shū)(2012)唐刑初字第349號(hào)。

⑦ 劉海軍受賄案，鶴壁市山城區(qū)人民法院刑事判決書(shū)(2013)山刑初字第138號(hào)。

⑧ 楊德厚受賄案，云南省曲靖市中級(jí)人民法院刑事判決書(shū)(2014)曲中刑終字第21號(hào)；朱建明受賄案，浙江省縉云縣人民法院刑事判決書(shū)(2021)浙1122刑初250號(hào)。

⑨ 黃某某受賄案，周口市川匯區(qū)人民法院刑事判決書(shū)(2017)豫1602刑初793號(hào)。

⑩ 比較有代表性文件，比如，2012年《吉林省專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格(職務(wù))評(píng)審工作規(guī)范(暫行)》中有“為進(jìn)一步規(guī)范全省專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格(職務(wù))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)職稱(chēng))評(píng)審工作”的表述；2015年，人力資源社會(huì)保障部教育部關(guān)于《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱(chēng)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也將“職稱(chēng)”與“職務(wù)”并用。