關(guān)于加快衢州市農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚的工作思考

□衢州市自然資源和規(guī)劃局 李韌

黨的二十大報告對中國式現(xiàn)代化作出了全面部署，并指出中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，強調(diào)要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。今年5 月，中共中央印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出到2025 年農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴大的工作目標。衢州市第八次市黨代會上將“促進人口集聚”作為全面推動衢州跨越式高質(zhì)量發(fā)展的重要實施路徑之一。因此，在滿足農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地的前提下，加快農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚，成為衢州市推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快四省邊際中心城市建設(shè)的重要工作任務(wù)之一。

一、加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集聚背景和現(xiàn)實需要

（一）從宏觀發(fā)展背景看

當前資源要素緊約束條件已經(jīng)成為中國快速城市化發(fā)展階段的共同特征。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)正從增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展向增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。在本輪國土空間規(guī)劃編制中，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模將落實總量管控，指標傳導(dǎo)，要做強做大中心城市和縣城，必然要做好農(nóng)村建設(shè)用地減量和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量相掛鉤的文章。

（二）從衢州市發(fā)展現(xiàn)實需要看

衢州市2021 年城鎮(zhèn)化水平為58.1%，比全省平均水平72.7%低14.6 個百分點，衢州市要高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)四省邊際共同富裕示范區(qū)，就必須在促進人口集聚上下功夫，集聚本地居民、吸引外來人口，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)上追趕跨越。同時，從土地利用水平上看，衢州市人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地水平高于全省平均水平，城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用較為粗放，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，迫切需要加快城市（鎮(zhèn)）人口集聚水平，提高土地節(jié)約集約，提升城市能級。

二、衢州市農(nóng)民搬遷集聚工作回顧

（一）市級層面高度重視

歷年來，衢州市委市政府高度重視農(nóng)民建房管控引導(dǎo)，以提升城鄉(xiāng)風貌，打造大花園核心區(qū)為目標。衢州市政府先后出臺了《關(guān)于優(yōu)化布局建設(shè)美麗鄉(xiāng)村推進農(nóng)民集聚建房的意見》《關(guān)于重構(gòu)衢州市區(qū)城市規(guī)劃控制區(qū)外農(nóng)民建房管控體系促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚的若干意見》和《衢州市關(guān)于完善農(nóng)民建房服務(wù)管理體系提升農(nóng)村特色風貌的實施意見》，并在此基礎(chǔ)上推動農(nóng)房立法化進程。2021 年1 月，出臺了《衢州市農(nóng)村居民住房建設(shè)管理條例》。目前正在研究《關(guān)于加快推進農(nóng)民集聚提升新型城鎮(zhèn)化水平的意見》。

（二）形成較為完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

2018 年，創(chuàng)新提出了衢州市“縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”+“村莊布點規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計、農(nóng)房設(shè)計”+“農(nóng)村特色風貌規(guī)劃”的“1+4+1”鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，明確全市適建村、限建村、禁建村名單和三年農(nóng)民集聚點建設(shè)計劃（適建村914個、限建村4553 個、禁建村2791 個，農(nóng)民集聚點87 個），基本構(gòu)建對農(nóng)村建房分類管控引導(dǎo)體系。

（三）市縣實施階段成效初步顯現(xiàn)

2016 年以來，全市累計項目轉(zhuǎn)移集聚1.28 萬戶4.83 萬人，占同期全市新增城鎮(zhèn)常住人口16.70 萬人的29%。其中，重大項目征遷3.12 萬人、扶貧異地搬遷9829 人、地質(zhì)災(zāi)害搬遷3382 人、水庫移民搬遷3877 人、占比分別為65%、20%、7%和8%。特別是近兩年，龍游縣、江山市分別出臺了“小縣大城，共同富裕”、“大搬塊聚，興城共富”農(nóng)民異地搬遷集聚政策，龍游縣以土地綜合整治為抓手，實施了“美麗鄉(xiāng)村大花園士元實驗區(qū)”項目建設(shè)，目前該項目已實現(xiàn)1500 余戶農(nóng)戶轉(zhuǎn)移集聚。

三、農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚工作中存在的問題

農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚受到各級政府高度重視，但實施至今整體工作推進存在成效不大，農(nóng)村人口集聚成效不明顯的情況。

一是未能形成疏堵結(jié)合閉環(huán)管理。2018 年全市確定了2791 個禁建自然村，計劃實施87 個集聚點。從實施成效看，全市普遍存在集聚點建設(shè)滯后，沒有明確分年度禁建村搬遷實施計劃，導(dǎo)致禁建村農(nóng)民建房禁建管控壓力大，村莊環(huán)境也難以實施有效改善。二是農(nóng)民搬遷意愿不強。近二十年來，社會主義新農(nóng)村建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)人居環(huán)境差距不斷縮小，交通條件便利，城鎮(zhèn)集聚吸引力逐步減弱。同時由于缺乏強有力的搬遷政策吸引力，經(jīng)濟條件好的農(nóng)戶或非農(nóng)戶不愿意退出宅基地；經(jīng)濟條件差的農(nóng)戶或以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶存在搬不起、住不下等擔憂。三是未能形成政策合力。從實施層面，涉及農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚的主要包括重大項目征遷、庫區(qū)移民、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷、危房改造及土地綜合整治等項目，但在縣（市）級層面尚未實現(xiàn)相關(guān)政策的有效整合。

四、農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚工作思考

加快農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚是衢州市推進以縣城為載體新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)之一，是加快共同富裕示范區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之意。圍繞下一步工作，著力從以下幾方面加快推進。

（一）強化頂層設(shè)計，落實傳導(dǎo)機制

從市級層面出臺加快農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚的指導(dǎo)意見，進一步統(tǒng)一思想、明確目標任務(wù)，提出搬遷重點、安置方式、分類補助、工作措施等指導(dǎo)意見。以縣（市、區(qū)）為主體，制定五年實施方案，明確分年度搬遷自然村個數(shù)、人數(shù)以及安置點建設(shè)時序，落實對鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳導(dǎo)；運用好國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、村莊規(guī)劃上圖入庫，開展農(nóng)民建房審批管理合規(guī)性審查，傳導(dǎo)落實村莊分類管控。實時掌握山區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚進展和空間分布，在“一張圖”上優(yōu)化土地資源配置和公共服務(wù)空間，同時制定實施細化政策促進集聚。

（二）強化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化空間布局

結(jié)合“三級三類”國土空間規(guī)劃編制契機，優(yōu)化國土空間格局，從村莊分類引導(dǎo)、城鎮(zhèn)體系構(gòu)建、空間資源配置等方面為農(nóng)民搬遷集聚提供規(guī)劃支撐。一是明確搬遷撤并村莊。以山區(qū)庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、生態(tài)保護和水源敏感脆弱區(qū)域、重大項目實施搬遷、村莊規(guī)模小、農(nóng)房布局分散等類型為主，按照落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤流量要求，明確搬遷撤并村莊名單和時序。在此過程中，要提前對生態(tài)稟賦和歷史文化價值高的特色保護類村莊進行篩選保護。二是明確農(nóng)民集聚主平臺。以中心城市、縣城和中心鎮(zhèn)作為農(nóng)民集聚主平臺，在未來規(guī)劃發(fā)展空間上予以重點保障，強化特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)平臺發(fā)展扶持以及公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置，提升其對農(nóng)民集聚吸引力和吸納力。

（三）強化政策配套，增加集聚推動力

積極對接省扶貧（共富）異地搬遷政策，爭取農(nóng)民異地搬遷補助。加強土地綜合整治、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷、危舊房整治、庫區(qū)移民以及農(nóng)村宅基地復(fù)墾等項目整合，積極籌措資金。同時要圍繞農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚，對就業(yè)、社會保障、涉農(nóng)體制、金融體系、公共服務(wù)等配套政策進行系統(tǒng)性研究制定，真正實現(xiàn)農(nóng)戶愿意搬、搬得起、留得下。

（四）強化以公寓式為主，提高土地節(jié)約集約利用

從建設(shè)用地使用效率上比較，自建式安置一般為“2～3 戶/畝”，公寓式安置可達到“8 戶/畝”，從空間利用效率上公寓式安置要遠高于自建式安置。因此在農(nóng)民搬遷集聚安置上，不僅空間上要向中心城市、縣城和重點鎮(zhèn)引導(dǎo)，在安置方式上應(yīng)堅持以公寓式為主導(dǎo)，中心城市和縣城更應(yīng)積極探索房票安置方式。此外農(nóng)民搬遷集聚中要細化孤寡老人、低保五保等特困人群的兜底安置，考慮整合養(yǎng)老等集中托管安置方式。

（五）強化公共設(shè)施優(yōu)化配置，提升吸引力和帶動力

強化對教育、醫(yī)療、文體等公共設(shè)施在中心城市、縣城和重點鎮(zhèn)的配置布局，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施資源對人口集聚的吸引力和帶動力。同時在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，要統(tǒng)籌考慮村莊分類引導(dǎo)因素，精準資源配置，對已確定為搬遷撤并村原則以保障農(nóng)民基本生產(chǎn)生活，進行一般性的農(nóng)村治理，避免建設(shè)資金普惠投放。